從財(cái)稅體制看地方債務(wù)危機(jī)

方紹偉

中國是一個(gè)“集權(quán)型單一制”國家，不是一個(gè)“分權(quán)型單一制”國家，也不是一個(gè)“聯(lián)邦型復(fù)合制”或“邦聯(lián)型復(fù)合制”國家。這個(gè)簡單的政治事實(shí)，決定了中國的財(cái)稅體制不可能是“分權(quán)式”或“聯(lián)邦式”的。

可以說，“中央集權(quán)”、“分級(jí)代理”、“分稅限權(quán)”、“轉(zhuǎn)移支付”、“稅費(fèi)最大化”、“預(yù)算軟約束”和“中央終極責(zé)任”是當(dāng)代中國“財(cái)政集權(quán)體制”的七大基本特征。由于這些特征不完全符合“財(cái)政聯(lián)邦制”的一系列原則，故中國的“財(cái)政集權(quán)體制”也被稱為“財(cái)政準(zhǔn)聯(lián)邦制”。本文將從從中國財(cái)稅體制的特征，分析地方債務(wù)危機(jī)的政治經(jīng)濟(jì)邏輯。

財(cái)稅體制的內(nèi)在困境

分析問題的第一步是看“宏觀稅負(fù)”，即稅收占GDP的情況。如果把各級(jí)政府在正式稅種之外的其他各項(xiàng)稅費(fèi)加進(jìn)去，中國的“宏觀稅負(fù)”會(huì)比這個(gè)比例高出很多。這個(gè)“隱性宏觀稅負(fù)”是個(gè)不可忽略的大問題。

分析問題的第二步是看“中央收入比”，即中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比例。從1990年到1993年，“中央收入比”從50%下降到35%，1994年因分稅制改革而上升為67%，此后逐步下降到50%左右?！爸醒胫С霰取钡那闆r也類似。現(xiàn)在的問題是，全國總的稅收在增加，中央的收入總額也在增加，可中央除了國防保安、外交行政、文體交通、教育科研等支出外，其他的錢都到哪去了？這就是爭議較大的中央給地方的補(bǔ)貼或“轉(zhuǎn)移支付”問題。

轉(zhuǎn)移支付之所以爭議大，要害在于“地區(qū)平衡的再分配原則”往往被“討價(jià)還價(jià)機(jī)制”和“跑部錢進(jìn)機(jī)制”所取代，結(jié)果轉(zhuǎn)移支付本身不僅變得毫無原則，還起到了“鞭打快?！焙汀凹?lì)腐敗”的負(fù)效應(yīng)。轉(zhuǎn)移支付中的一般支付和專項(xiàng)支付往往各占一半，專項(xiàng)支付的審批權(quán)掌握在中央各個(gè)部委手中，各地的“駐京辦”就擔(dān)負(fù)起了爭搶專款的“跑部錢進(jìn)”任務(wù)。好好的稅錢，有很大的比例就燒在了“扯皮”、“尋租”和“回扣”上。大稅種如增值稅和所得稅的大頭都讓中央拿走了，地方還哪來的錢去辦那么多的事？“教育支出占GDP4%”的目標(biāo)還如何可能持續(xù)實(shí)現(xiàn)？地方的積極性還能往哪調(diào)動(dòng)？按照“財(cái)政聯(lián)邦制”的“對等原則”，稅收從哪來用到哪去效率最高，但如果中央財(cái)權(quán)太大、“地區(qū)平衡的再分配原則”太靈活，就會(huì)出現(xiàn)地方政府“從看納稅人的臉色變成看中央的臉色辦事”的結(jié)果。在這個(gè)意義上我們可以說，中國的“財(cái)政集權(quán)體制”甚至不能叫“財(cái)政準(zhǔn)聯(lián)邦制”，“分稅限權(quán)”取代了“分稅分權(quán)”，所以它似乎只能叫“財(cái)政偽聯(lián)邦制”。

80%的中央收入用于轉(zhuǎn)移支付，確實(shí)表明中央的財(cái)權(quán)太集中了。這也意味著說，看一個(gè)國家的財(cái)政分權(quán)程度，根本不能只看地方財(cái)政支出占總支出的比例，中央收入占總收入的比例也要看。大部分錢可能最后是地方在花，可其中很大的比例，需要地方從中央的控制權(quán)上“哭鬧出來”（轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)計(jì)上算中央支出）。同樣重要的是，既然從中央那“哭鬧出來”的是錢而不是中央的稅權(quán)，地方還不夠花的話，也就只能從中央那“哭鬧出來”非正式稅種之外的其他稅權(quán)和債權(quán)。

這就到了分析問題的第三步：既然中央搞“財(cái)權(quán)最大化”，包括被鞭打快牛的各省區(qū)就只好搞“稅費(fèi)最大化”，這可以被稱為中國特色的“地方隱性財(cái)權(quán)定律”：一旦“法定財(cái)力”無法應(yīng)付日益增加的“事權(quán)責(zé)任”，“法定財(cái)權(quán)”就必然尋求突破自己而獲得非正式的“隱性財(cái)權(quán)”（包括“隱性稅權(quán)”和“隱性債權(quán)”），以解決“法定財(cái)力”與“事權(quán)責(zé)任”的不對稱困境。

地方“隱性稅權(quán)”

在理解地方“隱性稅權(quán)”和“隱性債權(quán)”的問題上，中國“財(cái)政集權(quán)體制”的“分級(jí)代理”、“稅費(fèi)最大化”、“預(yù)算軟約束”和“中央終極責(zé)任”這四個(gè)特征尤其重要。簡單地說，地方及地方部門要在盡可能保證自己福利（包括政績和升遷）的情況下辦好代理的事務(wù)，而保證自己福利的兩大辦法是“部門最大化”和“責(zé)任代際化”，“稅費(fèi)最大化”和“債務(wù)遠(yuǎn)期化”就是這兩個(gè)辦法的財(cái)政體現(xiàn)。

中國各級(jí)政府的財(cái)政收入一直包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、非預(yù)算三大部分。2011 年起，預(yù)算外收入（教育收費(fèi)除外）納入預(yù)算管理，因此，2011 年財(cái)政統(tǒng)計(jì)中的非稅收入規(guī)模開始增大。非稅收入是按照“收入形式”對政府收入進(jìn)行的分類；預(yù)算外資金則是按照“資金管理方式”進(jìn)行的分類。非稅收入概念在2003年明確后，預(yù)算外概念逐漸淡化。目前，非稅收入的主體還是預(yù)算外資金，非稅收入已經(jīng)被逐步納入預(yù)算內(nèi)管理。

在改革過程中，還存在大量的既非預(yù)算內(nèi)也非預(yù)算外、并且未納入“非稅收入”的“制度外收入”或“非預(yù)算收入”。不少省市的非稅收入在一般預(yù)算收入的占比高達(dá)30%以上，加上非預(yù)算部分則可能超過50%。非預(yù)算收入具有非規(guī)范性、隨機(jī)性、低透明性，是轉(zhuǎn)軌過程中逐步擴(kuò)張的“小金庫”。

非預(yù)算收入主要由政府部門、事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體直接支配，既可能被用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也可能被用于事業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障和公職人員的津貼。其中，無償?shù)姆穷A(yù)算收入是指政府部門以及依托政府的社會(huì)團(tuán)體，憑借自己特定的權(quán)威向社會(huì)募集的臨時(shí)性收入。有償?shù)姆穷A(yù)算收入是指政府部門直接運(yùn)作或委托企業(yè)運(yùn)作、并以政府名義向社會(huì)各界的借入資金。有償?shù)姆穷A(yù)算收入實(shí)質(zhì)上是政府信用資金，中國的地方政府無權(quán)發(fā)放債券，但這種收入本質(zhì)上是地方公債。

地方“隱性債權(quán)”

不理解中國地方財(cái)政的政治邏輯，就不可能理解當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展邏輯。而由于地方政府和地方部門只是中央的代理，“稅費(fèi)最大化”和“債務(wù)遠(yuǎn)期化”就是“地方政府公司化”的必然結(jié)果。

按照1994年出臺(tái)的《預(yù)算法》，中國的地方政府無權(quán)發(fā)行債券?！罢絺鶛?quán)”沒有，“隱性債權(quán)”卻普遍存在的。地方的“隱性債權(quán)”體現(xiàn)在幾個(gè)方面：第一是向中央“哭鬧出來”的由財(cái)政部代理發(fā)行的地方債（列入省級(jí)預(yù)算管理） 。

第二是所謂的“地方政府投融資平臺(tái)”，即地方政府組建的城市建設(shè)投資公司（城投公司）、城建開發(fā)公司或城建資產(chǎn)經(jīng)營公司，這些公司通過地方政府劃撥的土地、股權(quán)等資產(chǎn)，加上財(cái)政擔(dān)保、補(bǔ)貼等還款承諾，建成了資產(chǎn)和現(xiàn)金流達(dá)到銀行、承銷券商或理財(cái)產(chǎn)品融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，然后將融資款項(xiàng)用于市政公用事業(yè)等項(xiàng)目中。城投債券或市政債券一般都需要上報(bào)省發(fā)改委、國家發(fā)改委審批。在監(jiān)管收緊時(shí)，不少地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、墊資施工等方式進(jìn)行變相融資。

“地方政府公司化”導(dǎo)致出現(xiàn)超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資或加劇產(chǎn)能過剩的投資。到2013年3月末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額9.59萬億元。地方投融資平臺(tái)推進(jìn)的各種項(xiàng)目普遍資本金不足、回收期長、收益率低，出具虛假注冊資金證明、以流動(dòng)資金或搭橋貸款充作資本金、高估實(shí)物出資、以貸款抽回資本金、政府擔(dān)保過多、虛假抵押、以新債還舊債等“飲鳩止渴”現(xiàn)象普遍存在。

第三是地方企業(yè)發(fā)放的債務(wù)、地方政府補(bǔ)助事業(yè)單位所借的債務(wù)。這三個(gè)方面意味著地方的債務(wù)包括：負(fù)有償還責(zé)任的直接債務(wù)，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或連帶償還責(zé)任的間接債務(wù)，負(fù)有沒提供擔(dān)保、但承擔(dān)救助責(zé)任的其他債務(wù)。

羊毛出在羊身上，地方債務(wù)最終將以稅費(fèi)的形式落到地方老百姓的頭上。現(xiàn)行稅制表面上是對地方政府不利，實(shí)際上卻是對納稅者不利。問題不在于地方政府要分清該不該干什么，問題在于制度邏輯規(guī)定了地方政府必然干什么。地方政府“代理權(quán)”的邏輯，使地方政府經(jīng)常埋怨中央“要讓馬兒跑，又要馬兒不吃草”，但是，代理中的“財(cái)力不對稱”、“責(zé)任不對稱”和“信息不對稱”，決定了地方政府把治理任務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展往“財(cái)務(wù)困境”甚至“債務(wù)危機(jī)”上滑行。

分析中國的地方債務(wù)問題不能簡單的運(yùn)用“自中央而下”，或者“自百姓而上”，或者“從地方政府看上下”的思維，必須確立的是一種中央與地方、地方與地方、百姓與地方或中央之間的“多重博弈”的思維。現(xiàn)有體制下的地方債務(wù)危機(jī)限制了地方政府的行為能力，地方債務(wù)危機(jī)必然因此轉(zhuǎn)化為中央稅制危機(jī)、高房價(jià)危機(jī)、民生支出危機(jī)、環(huán)境污染危機(jī)甚至社會(huì)公德危機(jī)。

（作者系旅美學(xué)者）