對(duì)我國行政訴訟不停止執(zhí)行原則之質(zhì)疑

陶慧

摘 要：我國出于保證行政管理效率及其連續(xù)性、行政行為公定力理論及公共利益優(yōu)先理論等方面的考量，采用行政訴訟不停止執(zhí)行原則。但隨著我國行政訴訟實(shí)踐的開展和行政法學(xué)領(lǐng)域相關(guān)問題討論的深入，理論和實(shí)踐領(lǐng)域?qū)ξ覈姓V訟中不停止執(zhí)行原則的質(zhì)疑之聲越來越多。為了充分發(fā)揮行政訴訟的功能，確保公民權(quán)益保護(hù)的無漏洞性和有效性，我國應(yīng)借《行政訴訟法》修改的契機(jī)，放棄不停止執(zhí)行原則，改用停止執(zhí)行原則。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；停止執(zhí)行原則；不停止執(zhí)行原則

中圖分類號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）17-0122-02

一、我國行政訴訟中的不停止執(zhí)行原則

（一）《行政訴訟法》第44條

《行政訴訟法》第44條內(nèi)容為：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執(zhí)行：被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；原告申請(qǐng)停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會(huì)公共利益，裁定停止執(zhí)行的；法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的?！?/p>

由此可知，我國行政訴訟中采取以不停止執(zhí)行為原則，停止執(zhí)行為例外的做法。

（二）我國采用不停止執(zhí)行原則的理由

1.保證國家行政管理的效率及其連續(xù)性

行政是為了達(dá)到某種目的而進(jìn)行的具有連續(xù)性的具體活動(dòng)，在顧及合法性的同時(shí)，也需要考慮到行政的效率問題。這是由國家資源的有限性和行政管理的復(fù)雜多變性決定的[1]。國家行政管理理應(yīng)是連續(xù)并有一定效率保證的，這就要求行政行為不能因訴訟而停止。如果行政相對(duì)人提出訴訟請(qǐng)求就意味著停止涉訴行政行為的執(zhí)行，則容易導(dǎo)致訴訟泛濫，降低行政管理的效率，動(dòng)搖正常的行政管理秩序。

2.行政行為的公定力理論

“公定力的概念由日本學(xué)者美濃部達(dá)吉首先提出”，他“對(duì)國家的權(quán)威和行政組織內(nèi)部的監(jiān)督手段予以極大的信賴，并依此作為公定力的依據(jù)”[2]。行政行為的公定力理論認(rèn)為“行政行為一經(jīng)做出，即使具有瑕疵，在未經(jīng)法定國家機(jī)關(guān)按法定程序做出認(rèn)定和宣告以前，也具有被視為合法行為并要求所有國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人尊重的法律效力”[3]，這一點(diǎn)不應(yīng)受到訴訟活動(dòng)的影響。

3.公益優(yōu)先理論

可以說公共利益高于公民私益是不停止執(zhí)行原則的直接根據(jù)[4]。公益優(yōu)先理論源于利益衡量理論，該理論以價(jià)值相對(duì)主義為基礎(chǔ)，注重各種具體利益的比較。在采取（不）停止執(zhí)行原則的選擇方面，實(shí)際上涉及立法者對(duì)公共利益和公民私益孰輕孰重的衡量。采取不停止執(zhí)行原則比較有利于保障公共利益：首先，在涉訴行政行為針對(duì)的對(duì)象是具有社會(huì)危害性的行為時(shí)，停止執(zhí)行有可能給社會(huì)帶來不良后果，不利于公共利益的維護(hù)；其次，在當(dāng)今社會(huì)環(huán)境下，人與人之間的關(guān)系日益復(fù)雜，在很多情況下“某一行政行為地做出不僅關(guān)系到直接相對(duì)人的利益，也可能影響眾多相關(guān)人的利益”[2]。如果采取停止執(zhí)行原則，僅僅基于行政相對(duì)人單方面的懷疑及其起訴行為就停止執(zhí)行涉訴具體行政行為，這不利于不特定“眾多相關(guān)人”的利益，不利于公共利益的維護(hù)。另一方面，采取停止執(zhí)行原則比較有利于保障行政相對(duì)人的公民私益：在涉訴行政行為對(duì)行政相對(duì)人直接產(chǎn)生負(fù)面影響，有可能使相對(duì)人權(quán)益受到無法補(bǔ)救的損害時(shí)候，不停止執(zhí)行有可能會(huì)將行政相對(duì)人的公民私益置于十分危險(xiǎn)的境地。

我國在被社會(huì)普遍認(rèn)可的價(jià)值理念的影響下，當(dāng)公民私益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，社會(huì)整體而言會(huì)更加傾向于保護(hù)后者。這與我國的傳統(tǒng)文化背景有著十分密切的聯(lián)系，也直接影響了我國在行政訴訟中選擇采用不停止執(zhí)行原則。

二、對(duì)我國行政訴訟不停止執(zhí)行原則的質(zhì)疑

隨著我國行政訴訟實(shí)踐的開展和行政法學(xué)領(lǐng)域相關(guān)問題討論的深入，理論和實(shí)踐領(lǐng)域?qū)ξ覈姓V訟中不停止執(zhí)行原則的質(zhì)疑之聲越來越多，這主要集中在以下幾個(gè)方面。

（一）對(duì)“保證國家行政管理的效率及其連續(xù)性”理由的質(zhì)疑

在提起訴訟之后，行政行為執(zhí)行的阻礙只是一個(gè)短暫的過程，而且其目的在于防止被訴行為給行政相對(duì)人帶來負(fù)面影響，這符合現(xiàn)代行政既重效率又重公正的趨勢(shì)。此外，如果違法的行政行為得到了執(zhí)行，相應(yīng)的行政主體需要在判決做出之后采取一定措施來進(jìn)行補(bǔ)救，能否補(bǔ)救暫且不論，其必然會(huì)在整體上降低行政效率，不利于保證行政管理的有效性和連續(xù)性。

另一方面，認(rèn)為采取停止執(zhí)行原則會(huì)影響國家行政管理效率及其連續(xù)性的觀點(diǎn)主要基于這樣一種邏輯：如果僅因?yàn)樾姓鄬?duì)人起訴，涉訴具體行政行為便要被中止執(zhí)行，則有可能帶來訴訟泛濫的情況。然而實(shí)際上，從我國現(xiàn)階段的行政訴訟司法實(shí)踐情況來看，行政訴訟案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于民事訴訟等其他訴訟類型，甚至有些地方法院的行政審判庭淪為了“空擺設(shè)”。在這樣一種行政訴訟案件“畸少”的現(xiàn)實(shí)條件下，仍將避免濫訴作為采用不停止執(zhí)行原則的理由顯然過于牽強(qiáng)。

（二）對(duì)“行政行為的公定力理論”理由的質(zhì)疑

首先，所謂行政行為的公定力理論屬于特別權(quán)力關(guān)系理論的重要內(nèi)容，其本質(zhì)是“以國家權(quán)威和地位作為行政行為合法及有效的基礎(chǔ)，顯然與民主自由的法治國理念不相符”，“現(xiàn)代很多國家的行政法理論已對(duì)公定力理論做出了修正”[5]。其次，鑒于公權(quán)力主體的天然優(yōu)越地位，行政活動(dòng)過程中的行政主體與行政相對(duì)人已經(jīng)處于較為明顯的地位不平等狀態(tài)。如果在行政相對(duì)人為了尋求司法保護(hù)而提起行政訴訟，并進(jìn)入到行政訴訟過程之后仍以公定力理論為由，在未經(jīng)法定機(jī)關(guān)判斷之前主觀臆斷涉訴具體行政行為的合法性，并不停止執(zhí)行涉訴行為的話，這將在很大程度上減弱司法保護(hù)的有效性，并有將雙方當(dāng)事人在行政過程中的不平等地位延續(xù)到司法過程中的嫌疑。

（三）對(duì)“公益優(yōu)先理論”理由的質(zhì)疑

首先，如何界定“公共利益”一直以來難有定論。一般看來，行政機(jī)關(guān)被認(rèn)為是公共利益的代表者。但實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)在日常運(yùn)行過程中會(huì)不可避免地產(chǎn)生獨(dú)立的部門利益，這種部門利益既可能與公共利益相符，也可能與公共利益相悖。在這種情況下，加之“公共利益”的界定存在困難，其很可能淪為行政機(jī)關(guān)的一塊“萬能磚”，行政機(jī)關(guān)假借公共利益的名義另謀其他的情形在所避免。

此外，我國現(xiàn)階段的時(shí)代背景較之《行政訴訟法》制定時(shí)已經(jīng)發(fā)生了十分重大的變化。與過去年代習(xí)慣性地呼吁“公共利益高于一切”不同，在現(xiàn)階段的社會(huì)大背景下，人們逐漸開始注重對(duì)公民私益的保護(hù)。在這種背景下，再次將“公共利益高于公民私益”作為采用不停止執(zhí)行原則的理由之一，顯然不太令人信服。

（四）不停止執(zhí)行原則與我國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度相矛盾

由《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定可知，我國的行政強(qiáng)制執(zhí)行包括兩條途徑，即行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行與申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的情況。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第93條可知，“人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定”。法院在執(zhí)行前需要對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，只有審查認(rèn)為合法的才予以執(zhí)行。在這種情況下，采用不停止執(zhí)行原則，則相當(dāng)于“讓人民法院繼續(xù)對(duì)一個(gè)已被自己確認(rèn)為合法的行政行為繼續(xù)審理，看其是否合法”。這顯然造成了一個(gè)不可自圓的矛盾，將法院推入到了尷尬的境地[6]。

行政機(jī)關(guān)依法自行強(qiáng)制執(zhí)行的情況。根據(jù)我國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)，我國享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)屈指可數(shù)，這使得我國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的基本格局為“以法院為主，以行政機(jī)關(guān)為輔；以申請(qǐng)執(zhí)行為一般，以自己執(zhí)行為例外”[6]。由此可知，不停止執(zhí)行原則真正能夠得以使用的情況少之又少，這樣一來就很難稱之為一項(xiàng)“原則”了。

三、結(jié)語

由于受到傳統(tǒng)行政法學(xué)理論等因素的影響，我國行政訴訟往往過于強(qiáng)調(diào)事后性，而“忽視了如何有效避免行政行為所確定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系付諸實(shí)現(xiàn)之前，特別是形成不可逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)之前，對(duì)公民權(quán)益的保護(hù)問題。”[7]為了充分發(fā)揮行政訴訟的功能，確保公民權(quán)益保護(hù)的無漏洞性和有效性，諸多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)借《行政訴訟法》修改的契機(jī)，放棄不停止執(zhí)行原則，改用停止執(zhí)行原則。筆者對(duì)我國行政訴訟中不停止執(zhí)行原則的理由進(jìn)行簡要分析并展開質(zhì)疑，這也在于表明筆者贊同停止執(zhí)行原則的觀點(diǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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