依法治校是高校去行政化的必由之路

畢于建　李振華　姜繼玉

摘要：行政化傾向嚴重阻礙了高等學?？茖W研究、人才培養(yǎng)目標的實現(xiàn)，同時影響了我國的科教興國和人才強國戰(zhàn)略的貫徹實施。應科學界定高校的法制地位和性質，完善高等教育法律法規(guī)，厘清高校、政府與教師之間的權利、義務關系，應規(guī)定對行政權力的不當運用應承擔相應的法律責任，實現(xiàn)依法治校。

關鍵詞：高校去行政化；現(xiàn)代大學制度；依法治校

中圖分類號：G40-058 文獻標志碼：A 文章編號：1002-0845（2013）05-0003-02

目前，高?！靶姓焙汀叭バ姓钡膯栴}是理論界關注的熱點問題。但是，現(xiàn)存對高校去行政化的研究多是從教育學、管理學的角度展開的，很少有從法制的角度研究這一問題的。因此，從法制角度研究高等教育機構去行政化問題，使教育相關主體的權利得到救濟和保障，使其義務和權利得到依法履行，最終使教育機構去行政化，回歸其公益事業(yè)的本性，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、高校需要行政管理。但不需要“行政化”

所謂高校行政化，是指高校的發(fā)展受到日益嚴重的行政權力的干預，從而喪失了辦學自主權、學術自由和學術創(chuàng)新能力及現(xiàn)代大學精神的現(xiàn)象。高校行政化分為內部行政化和外部行政化兩種情況。內部行政化是指在高校內部由于受官本位思想的影響，行政權力漸漸代替了學術權力和壟斷了學術資源的現(xiàn)象。外部行政化是指高校在國家行政管理序列中擁有一定的行政級別，在政府的行政管理下成為政府的行政部屬性組織，因受到較多的行政干預而逐漸喪失了辦學自主權和大學精神的現(xiàn)象。

高校的定位應該是一個學術機構、事業(yè)單位，作為一個組織當然需要管理，需要行政，但行政應是第二位的，學術研究和教學應是第一位的，行政管理應為學術研究和教學提供服務。因此，高校需要行政，但不需要行政化。正如南方科技大學校長朱清時所說：“南科大的‘去行政化并不是不要行政管理，不能將其簡單地理解為取消大學的行政級別。我們學校去行政化最主要的工作是立法，用法的形式規(guī)定學校的運行，就會減少行政干擾，將原來的行政管理轉變成行政服務?！?/p>

現(xiàn)行的行政化泛濫現(xiàn)象已經使高校這一學術機構退化為行政機構，其學術氛圍不斷衰減，淪為行政的附屬品。在這樣的氛圍下，高校怎么能培養(yǎng)出有較強創(chuàng)新能力的杰出人才呢。

二、高校去行政化是教育改革和擴大學校辦學自主權的客觀要求

目前，我國正在對高等教育體制進行改革，而且改革已經在多方面取得了顯著成效。但從總體上看，至今尚未提出一個明確的能夠反映高等教育本質的目標。根據(jù)鄧小平同志提出的教育“三個面向”的指導方針，在2l世紀的今天，我們需要一個既能裝進20年來高等教育體制改革的成果、又能昭示面向新世紀深化高等教育改革方向的目標模式。這個目標模式應是建立現(xiàn)代大學制度，擴大高校的辦學自主權。2010年1月，溫家寶總理在一次座談會上深有感觸地說：“一所好的大學，在于有自己獨特的靈魂，這就是獨立的思考、自由的表達。千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大學。大學必須有辦學自主權。”

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（簡稱《綱要》）中規(guī)定：要落實和擴大學校的辦學自主權。政府及其所屬部門要樹立服務意識，改進管理方式，完善監(jiān)管機制，減少和規(guī)范對高等學校的行政審批事項，依法保障高校充分行使辦學自主權和承擔相應的責任?！毒V要》同時指出，隨著國家事業(yè)單位分類改革工作的推進，要積極“探索并建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”?？梢姡咝Ｈバ姓墙逃母锏闹匾蝿罩?，也是落實和擴大學校辦學自主權的客觀要求。

三、依法治校是高校去行政化的根本保證和必由之路

筆者認為，實現(xiàn)高校去行政化的目標，需要從以下幾個方面人手。

1，科學界定高校的法律地位和性質

對高校的法律地位和性質進行科學界定是十分必要的，但遺憾的是《中華人民共和國高等教育法》中未有關于高校法律地位和性質界定的條款。學術界對此一直存在著爭議。其主要觀點如下：1）大多數(shù)學者、專家把我國高校定位為事業(yè)單位法人，但法律地位比較特殊。其理由是依據(jù)我國《民法通則》，按照是否以營利為目的，把高等學校劃分為事業(yè)單位法人。2）高等學校是一種公務法人。也就是以公共利益為目的、由國家或公共團體依公法設立的行使或分擔國家權力或公共職能的法人。3）高等學校是法律、法規(guī)授權的組織，具有行政主體的地位。4）高等學校是第三部門，依教育屬性而言，教育屬于政治與經濟之間的第三領域，應定位于社會的第三部門。

我們認為，科學界定高校的法律地位的關鍵在于對高校性質的準確把握。高校是教育機構，也是科研機構，因而高校具有雙重性質。這決定了高校的法律地位也具有角色的雙重性。一是高校是教育機構，它具有對學生進行教育和管理的職能。根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》的規(guī)定，對于符合畢業(yè)條件的學生可以核發(fā)畢業(yè)證、學位證，這屬于行政許可行為，因而具有行政主體的法律地位。二是高校又是科學研究機構，而科學研究是公益事業(yè)，是為改善人類生產生活服務的，所以它又具有事業(yè)單位的法律地位，屬于民事主體。筆者不同意將“高等學校定為第三部門”的觀點，我們認為，教育是屬于政治與經濟之間的第三領域，可將其定為第三部門，但高等學校不能定位為第三部門，因為部門和機構并不是一個概念。同時，“第三部門”也不屬于表述法律主體的習慣用詞。明確了高校的法律定位，我們也就明白了高校去行政化的具體方向。

高校與學生之間存在行政管理關系，但與教師之間僅是勞動合同關系。目前，高等學校普遍把教師當做行政管理的對象，把教師與學校的關系定位為人事法律關系，參照公務員來對其進行管理，這是非常不合適的。因此，高校去行政化從內部來講，是指應去除高校對教師的高度行政化管理，摒棄以行政權力代替學術權力的行為，讓高校教師在高校這個教育和科研的自由平臺上發(fā)揮自己的最大潛力，實現(xiàn)自己的人生價值。當然，高校去行政化不應弱化高校對學生的教育管理?；诖耍诟叩冉逃ㄖ袘斆鞔_規(guī)定高等學校的性質和法律地位。

2，完善高等教育法律法規(guī)，厘清高校、政府與教師之間的權利、義務關系

（1）政府與高校之間應是行政服務與接受行政服務的關系

多年來，由于行政領域將“管理”與“領導”兩個概念混為一談，作為行政機構的各級政府一直強調自己的領導地位，政府公務員在行政管理工作中非常缺乏服務意識，這嚴重地影響了干群關系?；谶@種科學理念，我們認為，政府在處理與高校之間的行政管理關系時，應將二者的關系定位為行政服務與接受行政服務的關系。根據(jù)我國《高等教育法》的規(guī)定，政府及其教育職能部門對高等學校具有行政管理權，“國務院教育行政部門主管全國高等教育工作，管理由國務院確定的主要為全國培養(yǎng)人才的高等學?！?。

教育部和省級教育廳代表政府直接對公立高校進行領導與管理，領導權包括大學校長和領導集體的任命、專業(yè)設置、學位設置、招生規(guī)模、教師編制、資源配置及質量評估等。政府的教育管理部門掌握著決策審批權，并通過行政撥款和補貼、制定教育政策和法規(guī)、行政手段等對大學進行行政管理，以保證我國公立大學的社會主義辦學方向，確保大學培養(yǎng)出來的人才能夠適應我國經濟發(fā)展和建設的需要。

大學自治是主導大學發(fā)展的核心理念，是現(xiàn)代大學存在的基石。正是基于上述認識，我國高等教育法在賦予政府對高校的行政管理權的同時，也規(guī)定了大學的辦學自主權?！陡叩冉逃ā访鞔_規(guī)定：高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。同時，該法第三十二條至第三十七條也分別規(guī)定了高校在招生、學科專業(yè)設置、組織實施教學活動、開展對外交流合作、機構設置和人員配備等方面享有自主權。由于政府和高校在高等教育方面的權利界限不清晰，導致高校在具體實踐中很難落實辦學自主權。另外，政府不履行其對高校的法律義務時應承擔何種責任，法律也未作任何規(guī)定，而“無救濟即無權利”，這就使得政府的義務形同虛設。南方科技大學校長朱清時說：“教育要繁榮，就要改革，讓學校接受社會的選擇，而不是接受行政部門的選擇?！?/p>

（2）高校行政人員與教師之間應是服務與接受服務的關系

高校從性質上是教育機構、科研機構，教師是教育和科研的主體。高校行政人員并非行政法意義上的行政人員，嚴格來說不叫行政人員，而是服務人員，高校行政人員與教師之間本質上應是一種服務和接受服務的關系。因此，高校行政人員應該樹立服務意識，認真為教師提供優(yōu)質的教學、科研服務，充分尊重教師的教書育人權和學術研究權。高校本不應存在行政級別，但由于多年來的片面認識，國家賦予了高校一定的行政級別，這就促使官本位意識在高校蔓延，使高校愈來愈像行政機構。

目前，高校內部的行政化現(xiàn)象很嚴重，行政權力對學術權力造成了傾軋，甚至代替了學術權力。一些人認識到掌握行政權力就能調控一部分學術資源，于是有些教授寧愿放棄自己的教授職稱也要去做一名處級干部。這種現(xiàn)象改變了高校的性質，把高校變成了另類的行政機構。筆者認為，只有徹底改變這種局面，我國的高等教育才能健康發(fā)展。

2010年10月，華中師范大學做出一項重大決定，校領導集體退出校學術委員會，將學術權力與行政權力剝離。華中師大以自己的行動踐行著高校去行政化的理念，希望有更多的大學能夠積極效仿。在具體制度的制定上，高等教育法律法規(guī)需要進一步明確規(guī)定高校行政權力和學術權力的界限，并設計行政權力尊重學術權力的法律程序，如規(guī)定學術委員會不得含有行政人員，教學與行政必須由不同主體承擔等?，F(xiàn)在很多高校存在的既是教師系列、又是行政系列的“雙肩挑”現(xiàn)象必須徹底加以改變。同時，必須對行政權力的不當運用規(guī)定其應承擔相應的法律責任。