民主黨派參與公共政策制定研究：問題如何變成議程

□ 李春生

民主黨派參與公共政策制定，可以發(fā)揮的更大空間就是體現(xiàn)在公共政策輸入過程這一環(huán)節(jié)。公共政策輸入過程的歸結點是將問題變成政策議程。民主黨派圍繞問題進行調查研究，形成意見建議，并以各種渠道輸入到?jīng)Q策層，最終的目的是期待這些意見建議能被關注、被采納。但是在大量的利益輸入中，只有少數(shù)問題被提上議程。面對多元的公共政策，民主黨派要提高對公共問題的準確判斷，提高參政議政的有效性。

約翰·W·金登多源流分析對于民主黨派參與公共政策制定的各種因素和各種影響方式具有重要的借鑒意義，多源流理論的三個源流（即問題流、政策流、政治流）歸根結底就是“什么人通過什么渠道向決策者提出政策問題的動議和決策者按照什么標準選擇政策問題的問題”①陳敬德：《“多源流”分析：解讀政策制訂的新途徑》，《湖北經(jīng)濟學院學報》，2005年第3期。。當問題流、政策流和政治流三者匯合的時候，“政策之窗”才打開，問題提上議程。本文以民盟浙江省委會2001-2010年團體提案為例，以點帶面，以個別折射整體，分析當前民主黨派參與政策議程建立的現(xiàn)實狀況，進而提出優(yōu)化路徑。

一、民主黨派與政策議程的實踐分析

（一）基本概況

民盟浙江省委會2001年至2010年這十年期間，共提交了團體提案110件，從圖一可以看出，前幾年提案數(shù)量呈增長趨勢，后幾年逐漸下降，特別是從省政協(xié)十屆會議以來，即2008年開始，下降明顯。這是因為，民主黨派參政議政觀念有所轉變，逐漸由片面追求數(shù)量轉變?yōu)樽非筚|量，并不是提案越多越好，而是更加關注提案所形成的實效，關注提案對相關部門工作是否有促進，是否有更多的提案引起重視并得到有效辦理。

在110件提案中，政治形態(tài)類3件，占3%，經(jīng)濟建設類30件，占27%，文化教育類38件（文化12件、教育26件），占35%，社會民生類39件，占35%。

在這十年中，文化教育類提案有所下降，經(jīng)濟建設類和社會民生類提案逐年遞增。民盟關注文化、教育領域的問題是源于民盟成員以教育、文化界別的人士為主，關注經(jīng)濟、民生領域的問題是源于黨委、政府的中心工作開始轉移到經(jīng)濟建設、社會和諧穩(wěn)定等方面。因此，民盟的參政議政工作重點也開始發(fā)生改變，特別是在民生方面，就弱勢群體、社會公正等方面表現(xiàn)出了積極作為。但是，民盟也認為，不管形勢如何變化，要始終保持自身的優(yōu)勢和特色，2010年，文化教育類提案有所增加。

在經(jīng)濟建設的內容中，關于海洋經(jīng)濟方面的提案有12件，占經(jīng)濟建設類40%，除了2007、2009年外，民盟浙江省委會每年都有此類的提案，2001年就提出了《堅持不懈抓“海洋經(jīng)濟大省”建設》，在今天看來，比較具有前瞻性和預見性。后來又相繼提出了海洋環(huán)境壁壘體系建設、重視長三角沿岸海域環(huán)境問題、浙江海洋旅游可持續(xù)發(fā)展、發(fā)展我省海洋風電潮汐電能、海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、防止海洋污染和外來物種入侵等意見建議。這也與民盟中央的參政議政方向有關，民盟中央已經(jīng)連續(xù)8年召開海洋經(jīng)濟研討會，就海洋經(jīng)濟開展專項調研，形成了參政議政特色和品牌。

（二）問題變成議程

政策議程，“就是將政策問題納入政治或政策機構進行的行動計劃的過程，它提供了一條政策問題進入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項”①張金馬：《政策科學》，北京：中國人民大學出版社，1992年版，第146-147頁。。提上議程的問題就是真正成為關注的問題?！叭绻覀儗⒚癖娡ㄟ^各種渠道和途徑反映到?jīng)Q策中樞的利益訴求稱為‘民意’，而將那些經(jīng)過決策者體察和認定并決定采取一定措施予以回應和解決的利益訴求稱為‘政意’，那么政策議程建立的過程，實際上就是‘民意’轉換成‘政意’的過程?！雹趶埢菘担骸懂敶袊h制度格局中的參政黨能力建設》，北京：中共中央黨校出版社，2010年版，第81頁。這里所說的議程并不是決策議程，也就是說，問題成為議程后，并不代表就能形成決策，只是進入了決策層討論的議題。

中國不同于西方，民主黨派并不直接參與黨政決策層對議程的討論，因此并不知道在討論議程時自己所提的意見建議哪些被提上議程，哪些沒有。根據(jù)目前所掌握的情況，本文基本上只能通過三種形式來判斷問題是否成為議程。

一是省級以上主要領導批示。二是有關職能部門主動重視研究。三是相關政策、規(guī)范性文件、法律法規(guī)的出臺。三種形式有時是相互關聯(lián)的。比如，因為領導批示了，有關部門就重視關注了，或者，有關部門研究了，就出臺政策文件了。在此，本文只認定最高層次的情況，即出臺政策文件，已經(jīng)形成公共決策。

鑒于促使問題成為議程的因素很多，本文只認可在當時狀態(tài)下的意見建議是否被采納，至于事隔一段時間后出臺的某一政策，即使吻合了某提案的建議內容，也不在本文采集范疇之列。

1.關注重點

根據(jù)本文對“議程”的界定，在民盟浙江省委會近十年的團體提案中，共有23件提案被提上議程，占21%。其中，領導批示3件，占13%；職能部門主動重視研究13件，占57%；出臺相關政策、規(guī)范性文件或在其中有所體現(xiàn)7件，占30%。在這23件提案中，文化教育類和社會民生類最多，各有7件，各占30%，在同類別中采納率都是18%；經(jīng)濟建設類排第二，有6件，占26%，在同類別中采納率20%；政治形態(tài)類最少，只有3件，占13%，但在同類別中采納率100%。民盟的提案從“問題成為議程”的概率基本上保持在每年25%左右。

2.基本特點

（1）利益訴求的多元化。隨著新時期新形勢的發(fā)展，民主黨派界別特色越來越弱化，成員結構趨向多元化，從而帶來利益表達的多元化。比如，民盟主要以教育、文化、科技等領域的人士組成，前幾年的提案也以這些領域的問題居多，近幾年逐漸擴展了法律、非公經(jīng)濟等領域的人才，提案內容也開始多樣化。（2）貼近黨委政府中心工作。圍繞黨委政府的中心工作是民主黨派參政議政的關鍵點。在這些提案中，很多都是當年黨委、政府的工作重點，比如海洋經(jīng)濟、水資源保護、節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結構調整、社區(qū)建設、新能源開發(fā)等，都是特定時期的一些熱點問題。（3）重點提案成為議程的概率高。在這些提案中，重點或重要提案8件，占36%，占重點提案總數(shù)的80%，重點或重要提案所反映的問題基本上都成為議程了。這是因為這類提案有一套嚴密的辦理程序，辦理要求也相對較高。針對重點提案的辦理，浙江省政協(xié)就提出了“五個一”①即聽取一次重點提案辦理方案匯報、開展一次重點提案調研、聽取一次重點提案辦理情況的匯報、辦理過程中提辦雙方溝通協(xié)商一次、召開一次重點提案辦理座談會。要求，“2004年開始,浙江省政府也建立了省政府領導牽頭辦理人大代表重點建議和政協(xié)重點提案制度。（4）具備恰當?shù)膯栴}和建議。這些提案一般都由問題和建議構成，問題客觀存在，建議切中要害，對決策層的工作有一定的促進、倒逼和啟示作用，基本上都說“內行話”。比如，2003年省政協(xié)九屆一次會議的提案《完善執(zhí)行<醫(yī)療事故處理條例>，切實保障醫(yī)患雙方的利益》，省衛(wèi)生廳專門發(fā)文，在全省衛(wèi)生系統(tǒng)內對提案內容進行學習研究。（5）表達自身利益訴求不多。近十年，民盟浙江省委會共提了3件政治形態(tài)類提案，只占了3%，全部成為議程。有2件是關于民主黨派自身利益訴求的，比如活動經(jīng)費、組織機構編制。一方面，說明民主黨派參政議政還是從大局出發(fā)，以公眾利益為重，而不是僅僅為了維護自身集團的利益。另一方面，說明執(zhí)政黨在多黨合作政治制度中，面對民主黨派提出的政治訴求，還是想方設法給予解決，全力支持民主黨派進行自身建設。（6）社情民意成為有力補充渠道。有些提案是由當年的社情民意信息轉化而來的。與提案相比，社情民意的時效性很強。一般都是當前的熱點焦點難點問題，與民生息息相關，具有緊迫性、突發(fā)性、時效性。社情民意因其獨特的優(yōu)勢成為參與公共政策的有力補充渠道。

3.未成為議程的幾種情況

“某些項目之所以進不到議程上來，其原因可能是由于財政費用問題、缺乏公眾的認可、強大利益集團的反對，或者可能只是由于它們在爭取人們關注時沒有其他項目那么緊迫?！雹赱美]約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》，丁煌、方興譯，北京：中國人民大學出版社，2004年版，第21頁。問題成為議程并不是必然的，它“既取決于客觀事實的性質或嚴重程度，也取決于公共權力主體確認問題的標準和程序”③徐樸：《試論政策問題的形成過程與現(xiàn)實條件》，《成都行政學院學報》，2002年第3期。。分析民主黨派的這些提案，主要存在以下幾種情況：

（1）缺乏深入的調研。由于民主黨派人力、物力有限，成員都以兼職為主，對政府工作存在信息不對稱等因素，加上沒有進行深入調研，閉門造車、完成任務似的行為不少，導致提案沒有說到點子上，更有出現(xiàn)說外行話的情況，所提的問題和建議多沒有從客觀實際出發(fā)。相關職能部門在答復這類提案時，也是匯報多、解釋多，分析少、措施少，也就不能真正推動工作、改進工作。（2）時機未到。這類提案約占21%。提案內容經(jīng)過深入調研，問題和建議都不錯，但是相關部門未采取行動。辦理單位通常答復：“具有很強的指導意義”、慣用“前瞻性”、“針對性”、“啟發(fā)性”等。時機未到，可能是存在以下幾種情況：決策層認為這個問題只是一種狀況，還沒有上升到社會問題；或是已是社會問題，但是缺少一股推動力量，比如說更高領導層的重視；或是太具前瞻性，缺少成為議程的迫切性。比如，2004年省政協(xié)九屆二次會議提案《關于動員社會力量，建立艾滋病匿名免費檢測中心的建議》和2009年省政協(xié)十屆二次會議《完善重大疑難信訪案件終結制度的對策與建議》等，都是很好的提案，有理有據(jù)，經(jīng)過深入調研，但是都沒有提上議程。（3）超出辦理單位權限。涉及立法、編制等問題，有關部門沒有這個職能權限，或者說不是哪個部門、哪個地區(qū)單方面能解決的。比如2006年省政協(xié)九屆四次會議提案《關于進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建議》，提出了建立省級管理機構、將新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦機構并入勞動社會保障部門，由勞動部門統(tǒng)一管理等問題，因涉及兩個部門或更高層次的部門，答復單位省衛(wèi)生廳認為解決不了。（4）沒有可行的備選方案。這類提案所反映的問題確實存在，而且職能部門也已掌握，或已經(jīng)在考慮、準備研究，只是沒有很好的解決辦法。有可能是一些深層次的問題，具有長期性、復雜性，因此決策層內部沒有提上議事日程，缺乏問題成為議程的成熟度，同時民主黨派提案中的建議也不具有可行性。

二、民主黨派參與公共政策的“多源流”解讀

（一）問題流

民主黨派的問題源流基于內部多渠道、多層次、交叉式的網(wǎng)絡系統(tǒng)，主要通過兩種方式獲取，一是自上而下。每年，民主黨派根據(jù)執(zhí)政黨的工作中心、社會焦點事件或熱點問題，結合黨派中央的重點調研課題等，選定一些參政議政的課題范圍，下達到各基層組織的成員中，要求成員根據(jù)即定的課題進行調查研究，反映真情實況，形成調研報告，黨派再根據(jù)收集上來的問題，進行綜合和篩選，形成社情民意、或專報、或提案，反映到?jīng)Q策層。二是自下而上。這是黨派成員自發(fā)的行為。一些參政議政積極分子，熱心于反映問題，一般情況下是在所從事的工作領域中，發(fā)現(xiàn)了一些問題，反映到所在的黨派組織，以黨派名義或個人名義轉至決策層。比如，2010年，嘉興的一位民盟成員老師，在英語教學實踐中發(fā)現(xiàn)教材發(fā)放不合理現(xiàn)象，就寫了一篇社情民意《建議取消發(fā)放中小學英語教材配套磁帶》，最后這一問題反映到民盟中央，得到了黨中央、國務院領導的批示，教育部采納了該意見，在全國的中小學中取消了英語教材配套磁帶。

總體來說，民主黨派的問題源流是介于問題的內、外輸入機制來完成的，雖然這種機制缺乏科學細致的評估指標，但它彌補了黨政決策層以內輸入機制為主的封閉性和有限性。

（二）政策流

民主黨派的政策共同體由成員中擔任人大代表、政協(xié)委員、專門工作委員會委員、從政人員、各類特約人員、機關辦事人員等組成。他們出于本職工作需要，或黨派成員職責和權利，或個人興趣，通常對某個領域的問題有所研究，一些人在某領域還有一定的知名度和權威性。一般情況下，擔任人大代表和政協(xié)委員的黨派成員，必須在任期內履行相應的職責，如撰寫人大議案建議、政協(xié)提案。而專門工作委員會的成員，多數(shù)由某領域的專家組成，他們對某些政策的取向有較強的把握能力，每年承擔一定的黨派課題任務，相應提高了所在黨派參政議政的質量和效果。比如，民盟浙江省委下設13個專門工作委員會，有教育、文化、經(jīng)濟、法律、社會、醫(yī)婦女、青年、老年等，這些專委會每年形成的調研報告在次年準備“兩會”材料中，成為議案、提案的主要來源。而民主黨派的政策源流是問題成為議程的重要因素之一，政策源流是否符合現(xiàn)行政策的基本原則或個人價值判斷，這點顯然很重要。如果政策源流不符合某項標準，就很難提上議程進行研究。政策源流的分歧很多時候是與黨政機構決策層價值判斷方面存在分歧。

不過，民主黨派政策共同體在方案選擇上存在資源量不夠多、信息不對稱等問題，這增強了使問題成為議程的難度。

（三）政治流

民主黨派參與公共政策的政治源流似乎比較單一，主要表現(xiàn)在黨派領導層的參與。黨派領導人通過信息專報、提案或協(xié)商會、征求意見會等將有關問題反映到?jīng)Q策層，相對來說更能引起決策層的關注和重視。特別是在建國初期，民主黨派領導人的個人影響力很大，并與中共領導層有良好的個人關系，因此對公共政策的推動特別明顯。比如：曾擔任民盟中央主席的沈鈞儒，1953年到嘉興視察時，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村吸血蟲病非常嚴重，回北京后，他立即給毛主席寫信，反映問題并提出了建議，毛主席非常關注，并親筆復函：“血吸蟲病危害甚大在，必須著重防治，大函及附件已交習仲勛同志負責處理?！雹佟稓v史瞬間》：http://politics.gmw.cn/2011-02/24/content_1644396.htm，2011年2月24日?？梢?，當時的民主黨派人士，可以直接上書最高決策層，大大減少了中間轉送渠道，提高了參與公共政策的效率。但是，改革開放以后，民主黨派“過去那種主要通過組織領導人和代表人物，反映意志要求、意見建議的參與方式和手段，由于受時間和空間的限制，已不能完全適應形勢發(fā)展的需要”。②魏曉文：《當代中國參政黨建設研究》，北京：中共中央黨校出版社，2009年版，第315頁。民主黨派參政議政更多的是依靠黨派成員的集體智慧。

從政治流的角度看，民主黨派更不能忽視周邊的政治環(huán)境，“適合當前國民情緒的潛在議程項目、得到利益集團支持或缺乏有組織反對的潛在議程項目以及適合主要立法聯(lián)盟或行政當局傾向的潛在議程項目要比那些不符合這些條件的項目更有可能被推上議程的顯著位置。”③[美]約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》，丁煌、方興譯，北京：中國人民大學出版社，2004年版，第23、96頁。

三、問題成為議程的變量因素

“某一特定的項目之所以推上議程的顯著位置，其原因一般都是各種復雜因素聯(lián)合作用的結果。”④[美]約翰·W·金登：《 議程、備選方案與公共政策》， 丁煌、方興譯，北京：中國人民 大學出版社，2004年版，第23、96頁。從黨政決策者的角度看，如果把民主黨派參與公共政策制定的效果作為一個因變量，那么如何使問題成為議程或使更多的問題成為議程就存在一些自變量，民主黨派參與公共政策制定的實效隨著這些自變量的變化而變化。本文認為，主要存在著以下幾種自變量。

（一）問題的界定

問題是政策的邏輯起點，任何政策都是就存在的問題進行回應。這里，必須厘清問題和狀況的區(qū)別。我們每天都會忍受各種各樣的狀況，比如：環(huán)境污染、食品安全、疾病困擾、城市交通、就學就醫(yī)等等。而怎么樣的狀況才是問題呢？“當我們開始相信我們們應該就一些狀況而采取某種行動的時候，這些狀況就可以被界定為問題。”①[美]約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》，丁煌、方興譯，北京：中國人民大學出版社，2004年版，第110、209、214頁。對問題的界定很重要，這是民主黨派參與公共政策輸入環(huán)節(jié)的首要條件。因為“公共政策的重要特性在于它是針對問題出發(fā)而制定的，公共政策關心的是解決或改善社會問題，因此，政策制定中最為關鍵的階段是問題建構?！雹卩噦ブ荆骸逗椭C社會與公共政策》，上海：同濟大學出版社，2007年版，第483頁。而民主黨派的很多提案之所以沒有成為議程，很大程度上是因為提案中所及的內容首先并不是社會問題。

顯然，民主黨派的意見建議或提案形成之前，選準問題是最關鍵的，而進行深入細致的調查研究是最重要的環(huán)節(jié)，只有提出真正意義上的問題，才能提高問題成為議程的概率。

（二）可行的備選方案

問題成為議程的要素中，除了提出問題，還必須要提出相應的可行的備選方案。在一些情況下，即使問題很顯著，決策層也意識到了問題的存在，但是，如果沒有很好的、有效的解決問題的方案，那么該問題只能被拖延，不能及時地提上議程，久而久之，某問題越來越遠離提上議程的政策視線。尤其是當前經(jīng)濟社會快速發(fā)展后帶來的一系列需要政府解決的問題，決策層本身知道問題的客觀存在，也符合決策層的價值理念，或許是因為沒有很好的解決辦法，只好擱置著。

比如，隨著社會主義現(xiàn)代化進程的加快，城市交通擁堵現(xiàn)象越來越嚴重，已影響到社會大眾的正常生活和幸福指數(shù)，社會呼聲很大，政府也把交通治理列入關注的目標，但是為什么在這么長時間里，交通擁堵問題始終沒有得到改善，反而愈演愈烈，有一個重要因素就是一直沒有找到一個很好的解決辦法。換句話說，問題即使能夠引起決策層重視，但并不代表著一定能進入議程，某個問題之所以成為議程與能否找到了一個合適的備選方案有很大關系。如果缺乏適當?shù)姆桨福瑔栴}即使受到重視，也只能是在排隊而非擺上桌面進行研究，也可能因此遺忘，甚至淡出議程范圍，不再成為問題?！爱斦叻桨竿邌栴}相結合并同政治緊迫性或必要性相合拍的時候，政策之窗才被打開”③[美]約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》， 丁煌、方興譯，北京：中國人民大學出版社，2004年版，第110、209、214頁。。因此，問題得以成為議程還需要適當?shù)膫溥x方案或可行的意見建議，“需要把某一給定的政策建議擬訂、討論、修改好，并且使其行得通。如果沒有可行的備選方案，機會就會失去”④[美]約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》， 丁煌、方興譯，北京：中國人民大學出版社，2004年版，第110、209、214頁。，就可能錯過了“政策之窗”的開啟。

近年來，民主黨派的提案由原來的只需提出問題，向還要有對策建議的轉變，可以看出，決策層在面對成千上萬的問題中遇到了難處，有時顯得無計可施，這也充分說明，決策層以更加開放的姿態(tài)擴大方案資源的提取范圍，而不僅僅局限于以前的封閉似的“閉門造車”，這也拓展了民主黨派參與公共政策的可發(fā)揮空間。

（三）適當?shù)臅r機

問題的確存在，備選方案也可行，但決策層就是不作為，久拖未決。這是為什么？“社會問題的繁多性與政府所擁有的人力、物力等各方面的有限性形成了巨大的反差，政府不可能解決所有的社會問題，只能對普遍存在的社會問題通過一定的標準和程序進行篩選，決定哪些社會問題應該被重視進入政府議程從而成為政策問題?！雹蓐悤院纾骸丁罢邌栴}”的彈性空間研究——基于多源流理論的分析》，福州：福建師范大學2009年碩士學位論文。因此，需要對問題進行選擇，根據(jù)問題的重要和緊急程度進行分析，做出判斷，確定進行關注或進入議程進行研究的問題。這說明了問題是“思想作用于環(huán)境的產(chǎn)物；它們是通過分析從問題情勢里抽取出的要素”⑥[美]鄧恩：《公共政策分析導論》，謝明、杜子芳譯，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第159頁。。從這個角度看，決策層過濾了很多問題，排斥了一些問題成為議程。

根據(jù)以上的分析，問題成為議程的過程中存在選擇的行為，有選擇意味著有裁量的空間。在成千上萬的問題中，為什么有些被忽視了，有些最需要得到解決的問題卻遲遲提不上議程，而另一些提上議程的依據(jù)是什么？既然決策層能認定哪些問題可以成為議程，那么，提出的意見建議就要把握住一個最佳時機，如果沒有把握最佳時機，再好的問題和備選方案都不可能提上議程。過了這個時候，問題也許就不是問題了，或者問題雖然存在，但缺乏提上議程的政策環(huán)境，時機過了。也就是金登認為的“政策之窗”，在打開的瞬間，要適時把握住。

（四）權威或專業(yè)的參與者

參與者也是影響議程建立的重要因素。民主黨派的政策參與者主要是政協(xié)委員、人大代表、專門工作委員會委員、基層組織骨干、參政議政積極分子、從政人員以及機關人員。參與者的不同，包含了每一種參與者的背景不同，影響力不同，掌握的資源不同，表達利益的方式不同等。這些差異，造成參政議政質量不同，效果不同。有兩種參與者對議程建立的影響比較大。一是民主黨派領導人，二是有專業(yè)學術背景的成員。

“很顯然，當總統(tǒng)把一項議案往上送時，它往往在所排的長隊中占據(jù)最先的位置。所有其他的議案都得往后排。在政治系統(tǒng)中沒有哪一個其他的單個角色能夠像總統(tǒng)那樣完全有能力在特定的政策領域為所有涉及這些政策的人建立議程?！雹賉美]約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》，丁煌、方興譯，北京：中國人民大學出版社，2004年版，第29、69頁。相似的是，民主黨派領導人因其特殊的政治地位，以及自身在某個領域的權威性，使得其所提出的意見建議更能引起黨政決策層的關注和被采納。如民盟中央針對社會關注的收入差距擴大、分配不公等問題，以民盟中央主席蔣樹聲的名義向中共中央、國務院報送了《關于完善收入分配機制，促進社會和諧發(fā)展的建議》，“得到了中共中央高度重視，胡錦濤總書記、溫家寶總理、李克強副總理等領導同志分別作出了重要批示”，②中央外宣辦介紹中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作等情況：http://www.gov.cn/wszb/zhibo461/wzsl.htm，2011年6月29日。直接促成了有關公共政策的出臺。這些參政議政成果離不開黨派領導人在其中發(fā)揮的積極作用。

專家學者對備選方案的影響比較大?！氨M管學者并不對該問題在議程中的顯著地位負責，但是他們在政治家為該問題的處理而求助的人們當中卻具有顯著的地位?！雹踇美]約翰·W·金登 ：《議程 、備選方 案與公共 政策》， 丁煌、方 興譯，北 京：中國 人民大學 出版社，2004年版，第29、69頁。黨政決策層就善于借助“外腦”、“智囊團”，時常問計于他們?！八麄儾粌H具有自己的專業(yè)知識和技能，而且懷有參政議政的高昂熱情，他們如果很少在政策決策過程中起作用，這是一種巨大的知識資源和政治資源浪費?！雹苡峥善剑骸对隽棵裰髋c善治》，北京：社會科學文獻出版社，2005年版，第247頁。民主黨派不缺專家型、學者型的成員，他們雖然沒有黨派領導人的政治地位和影響力，卻是各自領域的突出人才，對備選方案的選擇有專業(yè)上的優(yōu)勢，他們所具備的實際專長可以為現(xiàn)存的問題找到一些可行的對策，從而在問題成為議程的過程中起到關鍵性作用。

四、民主黨派參與公共政策制定的優(yōu)化路徑思考

（一）適用于民主黨派的多源流分析框架

本文認為，中國的民主黨派在更多的情況下，只需具備其中的一個或兩個源流就可以使問題提上議程。在問題流、政策流、政治流中，只要有一種源流發(fā)揮強勢的作用，都可能使問題成為議程，當問題流、政策流和方法流匯合在一起時，可以大大增強問題成為議程的可能性。

1.問題流：提出正確的問題

問題的恰當選擇對公共政策的影響具有決定性作用。利文斯頓說：“問題的挖掘和確認比問題的解決更為重要，對一個決策者來說，用一個完美而優(yōu)雅的方案去解決一個錯誤的問題所產(chǎn)生的不良影響比用較不完整的方案去解決一個正確的問題大得多。”⑤林海、邵晶晶：《政策問題確認：經(jīng)驗判斷還是科學界定》，《中國醫(yī)院管理》，2004年第2期。民主黨派在公共政策制定過程中，發(fā)揮著利益綜合或信息整合的作用，將一定范圍內公民個體的碎片化、模糊化的意見建議，以組織的形式轉化成明確清晰的問題，輸入到?jīng)Q策層。在這個過程中，對問題的選擇至關重要，民主黨派提案形成之前，其內部對問題進行了篩選、整合，基本上是根據(jù)問題是否具有全局性、是否圍繞當局的中心工作以及當前社會的關注度等標準來判斷公共問題，對問題的界定及正確性缺乏科學依據(jù)和評價標準，更多的是依靠經(jīng)驗判斷，如個別交流、會議溝通協(xié)商等。

2.政策流：找到合適的解決辦法和具備較強專業(yè)背景的參與者

前面之所以強調了正確問題的重要性，還在于不準確的問題可能使后續(xù)的解決方案出現(xiàn)偏差，造成人力、物力、財力等方面的資源浪費，“政策分析人員的失誤似乎更多地來自對錯誤問題的解決，而非他們對真正的問題找到了錯誤的解決方案”①[美]鄧恩：《公共政策分析導論》，謝明、杜子芳譯，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第156頁。。

在議程討論階段，決策層勢必會從多個問題參與方提供的多種解決方案中選擇最合適的解決方案。因此，這就需要民主黨派針對所提的問題配備一個適當?shù)慕鉀Q方案。民主黨派內部可以先就同一個問題提出多個解決方案，用相關的指標逐一評估各方案的可行性，比如對策建議在相關利益方的可接受程度、決策層對建議的可操作程度等，最后從中選擇最切合實際的方案提交到?jīng)Q策層。但是，事實上，民主黨派在思考問題建議時，缺乏對相關部門的深入了解和實際情況掌握，如果從政策制定部門的角度出發(fā)，設計問題解決方案，或許更能增強問題成為議程的可能性。因此，加強與政策制定方的常態(tài)化的聯(lián)動，更全面的了解和掌握信息數(shù)據(jù)，不僅可以保證解決方案的科學性、針對性和可行性，還有利于民主黨派以更高的起點參與公共政策制定。

同時，政策共同體中的參與者具備某領域的專業(yè)背景是發(fā)現(xiàn)問題和提出建議的關鍵，這樣可以找準問題，提準對策，參政參到關鍵處，避免出現(xiàn)說“外行話”的情況?！澳骋惶囟ㄕ哳I域專家中知識和觀點的逐漸積累過程以及這些專家對政策建議的提出可能是促進政府議程和備選方案的另一種因素?！雹赱美]約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》，丁煌、方興譯，北京：中國人民大學出版社，2004年版，第20頁。民主黨派人才薈萃、智力密集，在各行各業(yè)都有代表性、專業(yè)性的人才，通過他們的廣泛參與可以提高問題的準確性、備選方案的可行性。

3.方法流：基于科學、專業(yè)的調查研究

“沒有調查就沒有發(fā)言權”，問題和解決方案都來源于實踐，來源于充分、深入的調研。調查研究是發(fā)現(xiàn)問題和提出建議的重要基礎。一份好的意見建議要經(jīng)過反復的論證研究，體現(xiàn)調研的科學性和專業(yè)性。而現(xiàn)實是，民主黨派非專業(yè)化的作為是參與公共政策績效不高的重要因素。民主黨派的大多數(shù)提案、建議，缺乏調研的實踐依據(jù)，所提交的提案，在相關職能部門看來，往往是不著邊際，存在臨時抱佛腳、閉門造車、流于形式的現(xiàn)象，這也是為什么很多問題沒有提上議程的原因之一。因此，要避免把課題當作任務去完成，要以專業(yè)的態(tài)度對公共政策的課題進行實證調研，進行專門研究，利用科學、專業(yè)的方法研究現(xiàn)實問題，提出具有針對性的意見建議，提高參與公共政策的質量。

（二）若干思考

建國初期，中國共產(chǎn)黨剛剛從革命黨向執(zhí)政黨轉變，“民主黨派參與公共政策制定有其特殊的歷史價值，不僅是政策制定科學性的需要，而且是整合消解派別政治、促進政治穩(wěn)定和社會發(fā)展的需要”。③張惠康：《參政黨功能與落實科學發(fā)展觀》，北京：中共中央黨校出版社，2008年版，第101、10頁。進入新世紀新階段，執(zhí)政黨的執(zhí)政能力不斷加強，與民主黨派自身建設的差距不斷拉大，使得民主黨派在公共政策制定中面臨著這樣一個問題，民主黨派的人才優(yōu)勢和智力優(yōu)勢相對弱化，掌握的信息與黨政部門不對稱，加上盡管大部分黨派成員有較高的專業(yè)背景，“但卻缺乏將專業(yè)問題轉化為政策建議的能力，結果使得參政黨很難提出能影響執(zhí)政黨和政府重大決策的有分量的意見和建議”。④張惠康：《參政黨功能與落實科學發(fā)展觀》，北京：中共央黨校出版社2008年第11、1頁。民主黨派在決策層重大問題決策前或決策后征求意見時不知說什么好，想出力不知把勁往哪使。

從民主黨派自身角度看，最根本的原因是民主黨派內部沒有形成一種參政議政合力，整體優(yōu)勢難以發(fā)揮。因此，如何將民主黨派的智力優(yōu)勢和整體合力轉化為參與公共政策的有效性，是關系到民主黨派參政議政能力建設的一個重要問題。

1.提高民主黨派與黨政決策層的互動

民主黨派在參與公共政策時所提的意見建議只具有參考性，沒有指令性。因此，有關部門采納或是沒有采納，現(xiàn)在做或是以后做，做一部分或做全部，都是正常的現(xiàn)象。對于民主黨派自身來說，要做到意見建議的科學性、針對性、價值性和可操作性，靠建議的真知灼見來發(fā)揮作用。當然，“也要靠中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的制度化、規(guī)范化和程序化來予以保障”⑤杜宜謹：《關于參政議政和民主監(jiān)督的性質》，《統(tǒng)戰(zhàn)理論內參》，2004年第2期。。

在中國的政治源流中起決定性作用的是黨政決策層，民主黨派要提升參政議政工作的針對性、可行性、科學性，必須要在政治方向上緊跟執(zhí)政黨、政府的大政方針政策。具體來說，要與執(zhí)政黨、政府進行積極互動，強化信息獲取能力，拓寬知情明政渠道，采取多種方式密切同相關部門（如對口聯(lián)系單位、在政府部門擔任實職的黨派成員所在單位）的聯(lián)系溝通，及時掌握他們的工作重點和有待研究解決的重要問題。通過這種日?；?、制度化的溝通與配合，民主黨派才能更好地把握執(zhí)政黨、政府的議程動向，及時履行議程建立過程中的輔助者角色。

但是,如果起決定性作用的黨政決策層沒有意識到民主黨派在公共政策制定中參與的必要性,那么民主黨派的內在動力很難轉化為現(xiàn)實的推動力?！皩τ邳h派問題，是中共認識到怎樣的程度，就做到怎樣的程度，不是說應該怎么樣就可以怎么樣?！雹購埢菘担骸秴⒄h功能與落實科學發(fā)展觀》，北京：中共中央黨校出版社，2008年版，第10、134、104頁。

2.發(fā)揮民主黨派專委會的智力作用和黨派成員的整體合力

各民主黨派內部都有常設部門——專門工作委員會，這些專委會等同于民主黨派內部的“思想庫”，由特定領域的專業(yè)性人員組成，發(fā)揮著信息咨詢、整合、轉化的作用，是民主黨派參政議政的主要力量。專委會的優(yōu)勢體現(xiàn)在專業(yè)化的分工上，能對某一問題或備選方案進行專業(yè)考察，避免隨意性、盲目性。每年，專委會形成的調研報告因其專業(yè)性強而轉化為提案的居多。但是，現(xiàn)實中專委會成員參政議政動力不足，究其原因，主要是激勵機制不夠，成員在黨派中的業(yè)績并不能與本職工作掛鉤，完全憑個人興趣和奉獻精神。因此，各民主黨派有必要創(chuàng)造條件，健全機制，激發(fā)成員參政議政熱情，比如獎勵課題成果、保障課題經(jīng)費等。

此外，民主黨派要構建動員機制，進一步提高組織動員能力?！罢h的組織動員能力是指政黨所應具有的最大限度地發(fā)現(xiàn)、集合、調動各方的社會力量，為實現(xiàn)以本階級為基礎的經(jīng)濟、政治和文化發(fā)展目標服務的政治品質和政治技能。”②戰(zhàn)旭英：《政黨制度和政治文明——訪政黨研究專家王韶興教授》：http://www.sdass.net.cn/sdass/webpublish/block.254.view.detail.newsdetail?key=359,2011-7-16?！懊裰鼽h派的組織動員能力還決定了其作為一個政黨的整體參政議政能力?！雹蹚埢菘担骸秴⒄h功能與落實科學發(fā)展觀》，北京：中共央黨校出版社，2008年第1、13414頁。民主黨派要最大限度地調動其成員積極參與公共政策制定，為經(jīng)濟社會發(fā)展獻計獻策。

3.建立公共政策過程跟蹤系統(tǒng)

公共政策參與效果如何，體現(xiàn)在意見建議被研究或采納，問題成為議程，掌握這方面的情況可進一步總結經(jīng)驗，改進方式，提高民主黨派在下一階段的參政議政工作中的有效性和針對性。目前，民主黨派普遍對公共政策輸入過程的后序環(huán)節(jié)缺乏實效關注、跟蹤調查，只重視問題的輸入，為提意見而提意見，造成空洞泛泛，提出建議后，往往就束之高閣，而不是主動關注事情的后續(xù)發(fā)展。

通過后續(xù)的跟蹤系統(tǒng)分析，逐步提高對政策問題的把握能力，增強公共政策參與的有效性。善于在繁多的社會問題中，選擇重要的、緊迫的、決策層愿意解決的問題?！凹纫型黄瞥Ｒ?guī)的前瞻性對策思路，又要考慮黨政部門的工作重心、政策出臺的條件、地方資源、財力承受能力以及已經(jīng)實施的決策部署的連續(xù)性等因素。建議超前，沒有政策制定的條件，不會引起黨委部門的重視；建議滯后，重復勞動，沒有價值?！雹軓埢菘担骸秴⒄h功能與落實科學發(fā)展觀》，北京：中共央黨校出版社2008年第1、13414頁。這樣，才能使更多的問題變成議程。

4.建立與媒體的良好關系

雖然多黨合作制度是我國的一項基本政治制度，但是民主黨派的存在價值缺乏一種社會認同感。這固然與多黨合作的發(fā)展空間有關，但另一方面說明，社會對民主黨派知之甚少，特別是民主黨派在公共政策參與方面所做的努力，并不為人所知。這與媒體的關注度有比較大的關聯(lián)。媒體在公共政策中所起的作用是非常大的，特別是對一些社會關注度高、迫切需要解決的一些問題，“常常被描繪成為有力的議程建立者”⑤[美]約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》，丁煌、方興譯，北京：中國人民大學出版社，2004年版，第71頁。。因此，民主黨派要與媒體建立良好的關系，充分發(fā)揮新聞媒體對公共政策的推動作用，獲取更多的社會公眾參與和支持，通過長期的合作為參政議政提供支持?？梢栽谛侣劽襟w中設立專欄，做好提案的延伸報道工作；凡有重要的參政議政成果，及時反饋給媒體，做一些相關報道。