黨內(nèi)基層民主工作機制創(chuàng)新研究—基于浙江黨內(nèi)基層民主演進(jìn)的視角

□ 宋堅剛

黨在十七大報告中首次把基層群眾自治制度列為社會主義民主政治的一項制度安排，把它作為我國人民民主的主要實現(xiàn)形式之一，并且強調(diào)，發(fā)展基層民主“必須作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進(jìn)”①胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》，北京：人民出版社，2007年版，第30頁。。黨的十八大進(jìn)一步提出，“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，拓展范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利?！雹诤\濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年版，第27頁。改革開放以來，浙江省的農(nóng)村村民自治快速推進(jìn)，基層民主政治建設(shè)不斷擴展，這些都促使黨內(nèi)基層民主建設(shè)產(chǎn)生了新的發(fā)展，并在制度創(chuàng)新方面取得了一些突破性進(jìn)展：一是公推直選村黨支部書記進(jìn)一步推動了村民自治的橫向擴展。如村主任通過公開、平等、競爭方式產(chǎn)生的面在不斷擴大，從而增強了廣大農(nóng)民的民主意識，提高了他們民主參與的能力，民主的要求和呼聲日漸高漲；二是進(jìn)一步推動了黨內(nèi)基層民主的縱向延伸。浙江省大面積實行公推直選村黨支書工作的經(jīng)驗積累和實踐探索，也為公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提供了現(xiàn)實條件；三是進(jìn)一步推動了黨內(nèi)基層民主向外輻射。浙江省抓住時機積極探索基層團(tuán)干直選，有學(xué)校，有醫(yī)院，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委、村團(tuán)支部等等，基本涵蓋了各級團(tuán)組織，同時把黨內(nèi)直選擴大到非公有制企業(yè)，因而得到了社會和學(xué)界以及黨的各級領(lǐng)導(dǎo)的廣泛關(guān)注與高度重視。

一、浙江黨內(nèi)基層民主發(fā)展?fàn)顩r及特點

近年來，浙江在推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)方面，加強了一系列黨內(nèi)改革的探索。例如，在黨內(nèi)基層選舉方面，加大了在黨代會常任制、黨委書記直選、黨委全委會票決干部、減少黨委副書記職數(shù)等方面的試點探索；在議事方面，實行了黨員民主議事會、黨員民情懇談會、黨代表列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會（村兩委會）等工作機制；在決策方面，實行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項票決、村務(wù)表決；在監(jiān)督方面，實行了黨員發(fā)展公示、鎮(zhèn)村兩級黨務(wù)公開、組織部門派員列席下一級黨委會等決策機制。浙江黨內(nèi)基層民主的發(fā)展主要是從村民自治開始向橫向和縱向拓展延伸，為基層黨員參與黨內(nèi)事務(wù)搭建了平臺，并逐步在社會政治生活中產(chǎn)生了示范效應(yīng)。浙江黨內(nèi)基層民主發(fā)展?fàn)顩r及特點主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

一是浙江黨內(nèi)基層民主發(fā)展具備了一定的環(huán)境。隨著改革的不斷深入和社會的深度轉(zhuǎn)型，浙江省的經(jīng)濟(jì)、政治和社會獲得了快速發(fā)展，尤其是民營企業(yè)發(fā)展很快，加速了不同的利益階層的分化；而隨著市場經(jīng)濟(jì)中人的主體意識的日益覺醒，導(dǎo)致了市場經(jīng)濟(jì)對政治民主的訴求增加，迫切要求改革傳統(tǒng)的高度集中的政治模式，從而促使浙江黨內(nèi)基層民主建設(shè)產(chǎn)生了飛躍性的發(fā)展。浙江黨內(nèi)民主建設(shè)最初也是從農(nóng)村基層黨組織開始，逐漸拓展延伸，形成了一定的“民主小氣候”，同時，浙江省委的鼎力支持以及職能部門的銳意改革和大膽創(chuàng)新精神，成為推進(jìn)浙江省黨內(nèi)基層民主建設(shè)和制度創(chuàng)新的直接動力。浙江的一系列改革動作最初始于20世紀(jì)90年代的鄉(xiāng)村民主建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，但是值得注意的是，這些試點實際上更多是“自選動作”與“自主創(chuàng)新”。浙江省處于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)、政治和文化相對發(fā)達(dá)，黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實踐也隨著快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著許多新的問題。這就迫切需要進(jìn)行制度層面的不斷創(chuàng)新，才能為黨內(nèi)民主建設(shè)開辟更加廣闊的發(fā)展空間。

二是浙江黨內(nèi)基層民主建設(shè)初步體現(xiàn)出制度特色。浙江省黨內(nèi)基層民主發(fā)展與創(chuàng)新，主要開始于基層黨組織的創(chuàng)新。浙江在全省大多數(shù)地區(qū)實行“兩推一選”、“兩推兩選”、“三推二評一選”；從1989年開始實行黨代會常任制的試點，并對這項制度進(jìn)行了不斷的修訂完善，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也開始實行。例如，臺州、紹興等地在各個鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）層面，基本上已經(jīng)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨代會常任制。通過實行代表大會年會制，保證黨代表權(quán)利的行使；通過建立代表常任制，發(fā)揮代表閉會期間的作用；通過建立相關(guān)配套制度，適應(yīng)常任制的發(fā)展需要。這樣，從制度上保證了代表在任期內(nèi)的民主權(quán)利，增強了黨代表的主體意識，推進(jìn)了黨內(nèi)民主進(jìn)程，疏通了黨內(nèi)民主渠道，建立了正常的黨內(nèi)民主秩序。

三是黨組織的主導(dǎo)性與人民主體的廣泛性緊密結(jié)合起來。我國的基層民主政治是在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，作為政治領(lǐng)導(dǎo)核心的黨和政府從總體上主導(dǎo)著民主進(jìn)程，通過對國家政治發(fā)展的總體規(guī)劃，根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展制定相關(guān)法規(guī)，保障選民的民主權(quán)利。其途徑是通過民主政治發(fā)揮人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利，達(dá)到基層治理的有效性和社會政治的穩(wěn)定發(fā)展；另一方面，廣大人民群眾積極參與到基層民主建設(shè)過程中，創(chuàng)造出了豐富多樣的民主形式和切實有效的民主程序技術(shù)，推動了基層民主的發(fā)展。黨和政府則在此基礎(chǔ)上鼓勵廣大人民群眾的參與和自發(fā)創(chuàng)造，但這種參與是有序的參與，是在法律制度規(guī)范下的參與，將我國絕大多數(shù)人口納入基層的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的政治過程之中，體現(xiàn)出社會主義民主高度的人民性和廣泛的參與性，摸索解決在我們這樣一個人口大國順利推進(jìn)人民群眾的民主參與和保持國家政治穩(wěn)定發(fā)展同步并進(jìn)的世界性難題。

四是浙江黨內(nèi)基層民主建設(shè)具有鮮明的實踐性。黨內(nèi)基層民主政治的發(fā)展，有一條根本的思路就是始終堅持黨內(nèi)民主與人民民主的高度一致性。推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)大都從與黨員和人民群眾的切身利益密切相關(guān)的領(lǐng)域做起，從黨員和人民群眾能夠直接行使民主權(quán)利的領(lǐng)域做起，從能夠做得到的地方做起，這樣，使得黨內(nèi)基層民主的內(nèi)容具有直接實踐性的特點。浙江省發(fā)展黨內(nèi)基層民主建設(shè)堅持把基層民主政治的內(nèi)容與人民群眾的利益直接關(guān)聯(lián)在一起，通過參與基層民主政治，使民眾能夠獲得看得見、摸得著的利益，能夠表達(dá)自立的利益訴求，保護(hù)自己的各種權(quán)利不受侵犯；同時黨要引導(dǎo)民眾行使民主權(quán)利的直接性，人民群眾就在自己生活的范圍內(nèi)參與公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理，使得民主參與具有切身的真實性和有效性。比如，隨著農(nóng)村村民自治的發(fā)展，民主權(quán)利和農(nóng)民的切身利益逐步緊密聯(lián)接起來。浙江一些地方創(chuàng)新的“民主懇談會”、“鄉(xiāng)村典章”、“新楓橋治理經(jīng)驗”等地方治理模式就很好地保障了民眾的利益。

五是浙江黨內(nèi)基層民主建設(shè)呈現(xiàn)出漸進(jìn)性和示范性特點。改革開放以來，浙江省在推動黨內(nèi)基層民主建設(shè)方面，堅持從做得到的事情做起，從廣大人民群眾最關(guān)心的事情入手，扎扎實實，一步一步推進(jìn)，通過基層的民主鍛煉，逐步提高人民群眾的參政議政能力，學(xué)會依法辦事，行使民主權(quán)利。這種漸進(jìn)推進(jìn)的發(fā)展道路，使得基層民主能夠穩(wěn)定、有序發(fā)展，得以制度化和法律化。內(nèi)在的需要在漸進(jìn)的民主建設(shè)過程中逐步發(fā)育和形成。浙江省黨內(nèi)基層民主發(fā)展呈現(xiàn)出由局部到全面，由個別到普遍，逐步發(fā)展的空間圖景；經(jīng)歷了由小到大，由部分到整體，逐步健全和完善的過程；在發(fā)展進(jìn)程中，積極落實和完善基層民主的各項制度、法律和法規(guī)，支持人民群眾運用民主權(quán)利、掌握民主能力、適應(yīng)并創(chuàng)造民主程序、形成民主精神也是一個漸進(jìn)發(fā)展的過程。這樣一種漸進(jìn)推進(jìn)的發(fā)展道路，使得浙江黨內(nèi)基層民主的發(fā)展能夠形成足夠的內(nèi)部增量，形成基層民主與社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境之間的良性契合關(guān)系，并使得民主發(fā)展能夠得以制度化和法律化。使廣大黨員在黨內(nèi)民主的實踐中學(xué)會民主，并通過黨內(nèi)制度改革去鞏固和發(fā)展黨內(nèi)民主，增強黨的生命活力，從而實現(xiàn)黨內(nèi)民主的發(fā)展對人民民主起到重要的示范和帶動作用。

二、浙江黨內(nèi)基層民主發(fā)展前進(jìn)中的問題及分析

黨內(nèi)民主建設(shè)是一個動態(tài)的不斷發(fā)展完善的過程，時代和形勢要求黨內(nèi)民主發(fā)展必須與時俱進(jìn)：即要與新世紀(jì)黨的執(zhí)政地位相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)全球化和政治民主化的趨勢相適應(yīng)，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善相適應(yīng)，與全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)相適應(yīng)。對照新形勢、新要求，浙江省黨內(nèi)基層民主建設(shè)還存在著許多亟待完善的地方，主要體現(xiàn)以下幾個方面：

一是基層黨內(nèi)民主呼聲日益提高，但部分黨員權(quán)利意識和民主能力不強。黨的十六大提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”①《中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，2002年版，第50頁。這一重要論斷，將黨內(nèi)民主視若黨的生命線，黨內(nèi)民主事關(guān)黨的生死存亡。浙江省大力發(fā)展黨內(nèi)民主在各級領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員中產(chǎn)生了強烈的共鳴，廣大黨員要求參與黨內(nèi)事務(wù)的呼聲日益提高，但是仍有部分黨員在維護(hù)自身權(quán)利的意識和能力方面不同程度地存在不足。主要表現(xiàn)為：事關(guān)自身利益的黨內(nèi)事務(wù)積極參與，與自身利益關(guān)系不大的黨內(nèi)事務(wù)不夠關(guān)心、不夠主動；當(dāng)自身的民主權(quán)利得不到保障時，往往無所適從，聽之任之。

二是黨內(nèi)民主渠道不斷拓寬，但部分黨員的權(quán)利保障難于落實到位。近年來，浙江省各級黨組織在拓展黨內(nèi)民主渠道方面作了不少的努力，反映民意的渠道不斷拓寬，但是一般黨員的民主權(quán)利有時難以得到有效的保障，黨內(nèi)民主的主體地位仍不夠突出。主要表現(xiàn)為：由于了解黨內(nèi)事務(wù)信息的不對稱，一般黨員知情權(quán)和參與權(quán)未能真正落到實處；民主決策有時走偏失真，“委員民主、書記集中”，“決策時誰大聽誰”的現(xiàn)象不同程度地存在；黨內(nèi)選舉不同程度地存在形式化，強調(diào)體現(xiàn)組織意圖多，尊重個人意志少，普通黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)往往流于形式；批評監(jiān)督不夠到位，有時形同虛設(shè)。黨員民主權(quán)利得不到有效保障，導(dǎo)致部分黨員感到自己在黨內(nèi)可有可無，自覺不自覺地把自己混同于普通群眾。

三是黨內(nèi)民主制度執(zhí)行效果不夠理想。黨內(nèi)民主制度是發(fā)展黨內(nèi)民主的重點，近年來，浙江省在健全制度方面作了不少努力，也建了不少制度，但是，具體落實執(zhí)行起來的效果仍有許多不盡人意的地方。一是在制度設(shè)計上不夠嚴(yán)密科學(xué)，往往注重定性，在“允許什么、嚴(yán)禁什么”方面旗幟鮮明，但強調(diào)什么問題，就制定什么制度，制度間的相互聯(lián)系不夠緊密，還存在模糊地帶；二是對違反規(guī)定的處置缺乏可操作性，過于原則的規(guī)定在實施中效果并不顯著，其結(jié)果是制度約束力不強；三是黨內(nèi)民主實踐過程形式主義傾向比較突出，只轟轟烈烈追求形式上的完美，忽視了黨內(nèi)民主的實際效果。

四是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)不夠民主，專斷集權(quán)現(xiàn)象仍有發(fā)生。民主有時被誤認(rèn)為是“一把手”的開明程度，等級化傾向在各級黨組織中不同程度地存在，表現(xiàn)在同級組織之間，存在著“一把手”集權(quán)的現(xiàn)象，組織領(lǐng)導(dǎo)變成了個人領(lǐng)導(dǎo)，民主集中制變成了個人說了算，出現(xiàn)了決策用人等民主權(quán)利上的不平等性；表現(xiàn)在上下級之間，黨內(nèi)平等的同志關(guān)系變成了我決策你執(zhí)行、我指示你服從的等級關(guān)系；表現(xiàn)在組織與個人之間，強調(diào)組織意圖多，尊重個人意愿少，特別是對黨員干部群體意愿重視不夠。人治思想、特權(quán)思想、官本位思想時有抬頭，嚴(yán)重脫離群眾的官僚主義、形式主義和腐敗現(xiàn)象繼續(xù)蔓延。

之所以出現(xiàn)上述一些問題，主要原因有：

一是封建專制文化與計劃經(jīng)濟(jì)集權(quán)模式的長期影響。在幾千年小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成的封建專制主義、等級特權(quán)制度以及奴仆意識等根深蒂固，難以在短期內(nèi)消除，并且很容易沉渣泛起。同時，由于受計劃經(jīng)濟(jì)時代特權(quán)模式的長期影響，在發(fā)展黨內(nèi)民主時，無論在觀念意識和思維方式、行為方式上，還是在制度設(shè)計和程序規(guī)范上都帶有濃重的傳統(tǒng)痕跡。這種現(xiàn)象在浙江一些地方依然影響深遠(yuǎn)，這樣必然導(dǎo)致在領(lǐng)導(dǎo)干部中總還有一些人熱衷于官本位、一言堂，習(xí)慣于權(quán)力的集中運作，一般黨員干部中也存在著習(xí)慣于服從執(zhí)行，寄希望于清官作主的一面。

二是黨內(nèi)民主的程序建設(shè)相對滯后。盡管黨章對黨內(nèi)民主也有個別程序上的規(guī)定，浙江省各地也在民主程序建設(shè)上作了一些規(guī)定與努力，但是總的來看，這些程序規(guī)范還不夠詳細(xì)、完備；同時，黨內(nèi)民主的“四個服從”缺少嚴(yán)密、科學(xué)的主從之分，民主與集中的關(guān)系問題，黨章和各地制定的規(guī)定，往往比較概括和原則而沒有闡述清楚，容易造成黨內(nèi)民主在實際執(zhí)行中的走樣。當(dāng)個人意見代表了黨內(nèi)多數(shù)群眾的意見，而組織意見反映了黨內(nèi)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的意圖時，是個人服從組織呢？還是少數(shù)服從多數(shù)呢？而實際上往往是如鄧小平所說：“以集體領(lǐng)導(dǎo)的外表掩蓋個人專斷的實質(zhì)?！雹佟多囆∑轿倪x》（第一卷），北京：中央文獻(xiàn)出版社，1994年版，第231頁。

三是各級領(lǐng)導(dǎo)干部對發(fā)展黨內(nèi)民主的認(rèn)識沒有形成共識。民主是個好東西，“這是對一個國家和民族的整體而言的，是對執(zhí)政為民的政府和政黨而言的。但對自私自利的和短視的官員而言，民主不僅不是一個好東西，還是一個比較麻煩的東西”。②閆?。骸睹裰魇莻€好東西—俞可平訪談錄》，北京：社會科學(xué)出版社，2006年版，第93頁。浙江省的各級領(lǐng)導(dǎo)干部對發(fā)展黨內(nèi)民主認(rèn)識上的差異性，制約了黨內(nèi)民主的發(fā)展步伐。集中起來可以概括為一個“怕”字。一怕秩序亂，擔(dān)心發(fā)展黨內(nèi)民主會影響黨的集中統(tǒng)一，削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)；二怕決策慢，市場經(jīng)濟(jì)的激烈競爭要求決策快節(jié)奏、高效率，而民主決策、民主管理環(huán)節(jié)多、周期長、成本高，怕貽誤經(jīng)濟(jì)發(fā)展機遇；三怕被“西化”，認(rèn)為在當(dāng)前國際共產(chǎn)主義運動處于低潮，西方資本主義正在加緊對我國進(jìn)行“西化”、“分化”的背景下，加快發(fā)展黨內(nèi)民主，容易使黨員干部的思想復(fù)雜化、多樣化，助長資產(chǎn)階級自由化思潮；四怕大權(quán)旁落，民主化程度的加快，勢必會削弱領(lǐng)導(dǎo)者個人的權(quán)力意志，影響個人的權(quán)威等等。

四是黨員參政的素養(yǎng)參差不齊。民主素質(zhì)主要包括民主意識、民主知識、民主習(xí)慣和民主能力?；鶎拥狞h內(nèi)同志由于受自身成長經(jīng)歷、工作性質(zhì)、文化知識素養(yǎng)等方面的影響，參與黨內(nèi)民主的素質(zhì)還不夠平衡。特別是農(nóng)村，隨著大批較高素質(zhì)的黨員流向城市，剩下的多為老少黨員，整體素質(zhì)有所下降。同時，在社會轉(zhuǎn)型過程中，黨內(nèi)的一部分人在人生觀、價值觀、權(quán)力觀上也存在差距。

三、浙江黨內(nèi)基層民主工作機制創(chuàng)新路徑

浙江省黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實踐歷程及其制度創(chuàng)新在不同程度上激活了基層民主政治資源，為帶動和示范人民民主提供了實踐經(jīng)驗：

一是支委、村委等選舉制度的創(chuàng)新。近年來，浙江廣大農(nóng)村基層組織通過總結(jié)、提升，普遍推行了村黨支部“兩推兩選”制度。即村黨支部選舉推行“群眾推薦、黨員推薦”、“群眾選舉、黨員選舉”兩結(jié)合：根據(jù)支部委員職數(shù)，按“一戶一票”的辦法，在符合任職條件的黨員中，推薦新一屆支部委員會初步人選，經(jīng)資格認(rèn)定、考察、公示后確定初步人選，在此基礎(chǔ)上召開支部黨員大會投票推薦支部委員會正式候選人，最后再召開支部黨員大會分別進(jìn)行支部委員和支部書記的選舉。在總結(jié)“兩推兩選”經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，又開始嘗試實行“三推三選”的選舉制度，即通過黨員自推、黨員互推、組織補推，確定候選人初步人選，再由群眾測評票，確定候選人預(yù)備人選，黨委提名票確定候選人建議人選，黨員選舉票確定支委會當(dāng)選人選。這種嘗試是對原有的“兩推一選”、“兩推兩選”選舉制度的補充和完善，它的施行更有利于確保農(nóng)村黨支部的先進(jìn)性和良好的群眾基礎(chǔ)。

二是黨內(nèi)民主懇談。1999年，浙江省臺州溫嶺市一些鄉(xiāng)村在推進(jìn)基層民主自治發(fā)展過程中，自發(fā)涌現(xiàn)出充滿泥土氣息的民主懇談會，并在2004年榮獲“第二屆中國地方政府創(chuàng)新獎”。發(fā)端于浙江東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的民主懇談會是“在市場化改革發(fā)展過程中，伴隨新舊體制轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的新生基層民主形式”。③萬斌：《浙江藍(lán)皮書—2004年浙江發(fā)展報告》，杭州：杭州出版社，2004年版，第135頁。民主懇談這種做法，使廣大黨員群眾享有的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)有了良好的制度依托?？偟膩碚f，走出了一條“從單一形式到多元形式、從體制外到體制內(nèi)漸進(jìn)發(fā)展的民主路子”。④盧劍峰：《參與式民主的地方實踐及戰(zhàn)略意義—浙江溫嶺“民主懇談”十年回顧》，《政治與法律》，2009年第11期。尤其值得注意的是，它自下而上地推動了黨內(nèi)民主建設(shè)：一方面，通過多層面的方式，暢通了民意表達(dá)渠道，改進(jìn)了黨員干部聯(lián)系和服務(wù)群眾的工作方式，增強了黨員干部密切聯(lián)系群眾的工作作風(fēng)，極大地改善了黨群干群關(guān)系，提高了基層黨組織推進(jìn)黨內(nèi)民主和基層民主的能力；另一方面，通過有序、協(xié)商和直接的參與方式來化解民怨及解決各種人民內(nèi)部矛盾，促進(jìn)了社會的和諧穩(wěn)定，鞏固和增強了黨執(zhí)政的社會群眾基礎(chǔ)。

三是形成了基層黨組織引導(dǎo)鄉(xiāng)村民主治理的地方性知識經(jīng)典文本。浙江一些地方的黨組織在領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)基層民主的過程中，創(chuàng)新形成了“鄉(xiāng)村典章”、“夏履程序”和“八鄭規(guī)程”等地方性知識的經(jīng)典文本，給基層民主治理賦予了一個全新的詮釋，也為完善黨內(nèi)基層民主的工作機制搭建了極佳的平臺，提供了有實際操作價值的路徑選擇。

浙江省首部“鄉(xiāng)村典章”是《石磁村典章》。2004年，浙江新昌縣儒岙鎮(zhèn)石磁村，根據(jù)自身村治發(fā)展的特點，制定通過了《石磁村典章》。該典章主要涉及村級組織職責(zé)、村務(wù)議事及決策、村級財務(wù)管理、村務(wù)公開制度、村干部違規(guī)追究辦法等。

而另一部更成熟有效的“鄉(xiāng)村典章”是《董村典章》。2003年6月，新昌縣開展了行政村合并，沙溪鎮(zhèn)相互毗鄰的上董村、下董村等5個自然山村合并為一個行政村，取名董村。行政村新的領(lǐng)導(dǎo)班子由原來5個自然村的村干部組成，相互之間不完全熟悉。在村務(wù)決策中，村干部往往站在自己自然村的立場上說話，工作一度很難開展，老百姓意見相當(dāng)大。村支書俞春國萌發(fā)了建立規(guī)章制度規(guī)范村級權(quán)力運行的想法。在沙溪鎮(zhèn)和新昌縣委領(lǐng)導(dǎo)的支持和牽頭下，一部以《憲法》、《黨章》、《村民委員會組織法》等法律法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合董村實際而制定的《董村典章》應(yīng)運而生，并于2004年9月19日由董村村民代表、黨員會議表決通過，正式生效?！抖宓湔隆番F(xiàn)已成為董村村民制度治村的基本依據(jù)?！抖宓湔隆返闹饕獌?nèi)容共8章24條。其中第2章“組織體制”中界定了村級各個組織的職能和相互關(guān)系。典章特別指出：村民代表會議、村民委員會、村經(jīng)濟(jì)合作社、群團(tuán)組織等其他村級組織必須接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。這就在村級微觀領(lǐng)域明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，杜絕了在村兩委會中“誰是核心”問題上的糾纏。第5章“村務(wù)監(jiān)督”主要涉及黨務(wù)公開和村務(wù)公開兩塊內(nèi)容。黨務(wù)公開中最引人注目的是“黨員發(fā)展全程公示制度”，黨組織要及時對入黨申請人、入黨積極分子、擬確定為發(fā)展對象者、擬吸收為預(yù)備黨員者、擬轉(zhuǎn)正的人選實行事前公開和公示。黨務(wù)公開還包括先進(jìn)評比公開和村級后備干部情況公開。第6章為“責(zé)任追究”。對村干部在實施黨務(wù)、村務(wù)管理和決策過程中存在思想不正、不履行崗位職責(zé)、違反決策程序和形式、對上級決定不執(zhí)行或貫徹不力的情形分五種方式追究責(zé)任。

“鄉(xiāng)村典章”的推行，初步實現(xiàn)了農(nóng)村由“能人治村”到“制度治村”的轉(zhuǎn)變，同時也改變了黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政方式，由為民做主的“父母官”變成由民做主的“服務(wù)員”。

“夏履程序”是指紹興縣的夏履鎮(zhèn)從2004年以來總結(jié)推廣了村級民主管理的程序化模式，以制度治村，按程序辦事，從而形成的制度規(guī)范。比如，關(guān)于“年度規(guī)劃、重大政策、工程項目”的程序是：征求村民意見→收集梳理意見→村兩委會提出初步方案→民主聽證→黨員大會討論完善方案→村民代表會議表決→信息反饋、村務(wù)公開。以上管理程序根據(jù)因事制宜而設(shè)定，各有側(cè)重，但管理路徑具有相似的共性。

“八鄭規(guī)程”是指2006年浙江嵊州市探索和完善了八鄭村圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督而制定實施的八項重點制度和相應(yīng)的八個工作操作流程，即選舉流程、村務(wù)決策流程、財務(wù)管理流程、招投標(biāo)工作流程、村務(wù)公開流程、村務(wù)監(jiān)督流程、談聽評流程、村干部責(zé)任追究流程。

“八鄭規(guī)程”將制度、程序、運行和監(jiān)督四個方面有機結(jié)合起來，相互聯(lián)系，相互制約，形成了一個系統(tǒng)、全面、規(guī)范的民主管理體系。從此，村干部按規(guī)程來運作，村民群眾用規(guī)程來監(jiān)督、管理，鎮(zhèn)黨委政府靠規(guī)程來檢查考核，形成了“規(guī)程”治村的新型民主治村模式。其特點和實踐意義在于：一是超越了精英治理模式，村級治理的主體從村官轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕?，實現(xiàn)依法自治，還權(quán)于民。二是可操作性強。把制度公式化、圖示化、公開化，使村干部和村民對公共事務(wù)的辦理程序一目了然，這樣一來，民主不再僅僅是法理、是原則，或是口號，而是可以親身操作的辦法、工具。“民主在基層更多地體現(xiàn)為一種工具性民主”，“民主在知識分子那里是一種理念，在地方政府那里是一種程序，在基層群眾那里則是實實在在的利益”。①肖立輝：《中國民主化改革的困境與路徑選擇——黨內(nèi)民主、基層民主理論與實踐學(xué)術(shù)座談會綜述》，《中國共產(chǎn)黨》，2007年第2期。民主就是為解決人的利益分配而設(shè)計的一種制度。實際上“民主與文化程度沒有正比關(guān)系，民主的關(guān)鍵在于利益關(guān)系。在利益關(guān)系的驅(qū)動下，農(nóng)民和基層會創(chuàng)造出無數(shù)豐富、生動的掌握權(quán)力、限制權(quán)力、參與權(quán)力的制度和辦法”。①王振耀：《中國的村民自治與民主化發(fā)展道路》，《戰(zhàn)略與管理》，2000年第2期。美國學(xué)者格爾茨曾主張針對具體問題要一點一滴地研究和解決，注重其特殊性，即“不是越過個體進(jìn)行概括，而是在個案中進(jìn)行概括。”②克利福德·格爾茨：《文化的解釋》，韓莉譯，南京：譯林出版社，1999年版，第33、484-534頁。期望“通過對特殊問題的特殊對待，來達(dá)成其分析的進(jìn)步。”③克利福德·格爾茨：《文化的解釋》，韓莉譯，南京：譯林出版社，1999年版，第33、484-534頁。浙江基層民主創(chuàng)新的一些文本，可以借用格爾茨的這種“地方性知識”得以解釋與說明。

“制度+流程”的民主治村模式，為民主政治和新農(nóng)村建設(shè)帶來了鮮活的土壤和養(yǎng)分。三是初步形成了雙向互動的權(quán)力行使方式，以往單向的行政命令模式轉(zhuǎn)變?yōu)榛貞?yīng)、互動、反饋機制基礎(chǔ)上的權(quán)力行使模式。從制度到程序，使制度運轉(zhuǎn)起來，也就使民主運轉(zhuǎn)起來了，并且比較全面地得到落實，比如民主監(jiān)督的權(quán)力，就從紙上的規(guī)定變?yōu)檎鎸嵉臋?quán)力。從這個角度講，筆者認(rèn)為紹興創(chuàng)新的民主治村模式比臺州的“民主懇談”有了質(zhì)的進(jìn)步。史晉川先生就認(rèn)為，“民主懇談是上層與下層的溝通方式，名稱新但是內(nèi)容不一定都是新的?！雹苁窌x川、汪煒、錢滔：《民營經(jīng)濟(jì)與制度創(chuàng)新：臺州現(xiàn)象研究》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2004年版，第541頁。

四、浙江黨內(nèi)基層民主未來發(fā)展之路

未來浙江的黨內(nèi)民主，不但應(yīng)與經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展趨勢和浙江本地比較完善的區(qū)域性社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，而且與率先全面建成小康社會要求和率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)相適應(yīng)；不但應(yīng)該成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要政治保證資源，更好地體現(xiàn)立黨為公、執(zhí)政為民的要求，而且能夠極大地帶動基層民主政治建設(shè)。浙江省打算通過5至10年的努力，把浙江黨內(nèi)民主建設(shè)成為一個以能夠讓全體黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部共享政治文明，最大限度地調(diào)動其積極性、主動性和創(chuàng)造性為追求目標(biāo)，以黨員和黨組織意愿能順暢表達(dá)，黨員民主權(quán)利得到充分保障，干部人事制度日臻完善，民主集中制原則科學(xué)貫徹為實質(zhì)內(nèi)容的黨內(nèi)民主體系。因此，需要進(jìn)一步深化黨內(nèi)基層民主建設(shè)的制度創(chuàng)新和制度完善，尤其要加強以下幾個方面的工作：

一是在發(fā)展思路上，應(yīng)堅持走增量民主之路。如何科學(xué)地選擇黨內(nèi)民主進(jìn)程的現(xiàn)實取向，合理地安排黨內(nèi)民主發(fā)展的步驟與進(jìn)程，將直接關(guān)系到黨內(nèi)民主建設(shè)和發(fā)展的全局。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)民主的發(fā)展過程，就是黨內(nèi)政治關(guān)系的良性變革和不斷優(yōu)化的過程，與經(jīng)濟(jì)改革是一種增量改革或者說漸進(jìn)改革一樣，黨內(nèi)民主進(jìn)程也應(yīng)是一條增量民主的道路。

二是在發(fā)展內(nèi)容上，應(yīng)使黨章賦予黨員的權(quán)利得到切實保障。發(fā)展黨內(nèi)民主需要遵循一個基本原則，就是有利于體現(xiàn)黨員的主體地位。黨、政兩個界域有著各自的特點，在黨內(nèi)來說，對黨員權(quán)利的保障，黨員權(quán)利的行使，就是對黨內(nèi)權(quán)力的制約。必須使選舉人的意志得到充分體現(xiàn)，黨內(nèi)重大問題的決定真正由集體作出，黨內(nèi)監(jiān)督取得明顯成效。要進(jìn)一步完善保障黨員民主權(quán)利制度，進(jìn)一步改革和完善黨內(nèi)選舉制度，進(jìn)一步完善黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，進(jìn)一步完善黨的代表大會常任制度，進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。

三是在發(fā)展形式上，發(fā)展維權(quán)式和參與式民主。從實踐中來看，黨內(nèi)基層民主發(fā)展，主要采用黨員群眾直接參與式民主以維護(hù)權(quán)利的方式進(jìn)行，是一種比較好的方式，既可以培養(yǎng)黨員群眾參與的意識，又可以鍛煉黨員群眾民主的實際能力。在中國的參與式民主發(fā)展的過程中，近年來浙江溫嶺推動的“民主懇談”常常被作為“協(xié)商式民主”的典型案例來加以分析。實際上溫嶺在推動參與式民主的發(fā)展過程中一直走在中國的前列，并且不斷有所創(chuàng)新。這種直接民主的方式，一定會進(jìn)一步推動中國民主的發(fā)展。參與式民主的發(fā)展形式是多種多樣的，可以是基層黨員干部、群眾對政治的直接參與，也可以是黨員干部、群眾和政府直接面對面就一些政策問題對話，也可以是一種對自身事務(wù)和周邊事務(wù)的參與。

四是以公推直選為重點。首先需要盡快建立公推直選的統(tǒng)一規(guī)則，減少民主的成本；其次要完善公推直選的配套制度，保證候選人公平地參與競爭；再者完善公推直選的程序設(shè)計，使其更加科學(xué)和完善；四是疏通公推直選的渠道，改革現(xiàn)有干部人事治理制度造成的體制障礙。

尤其是如何將浙江省的地方性經(jīng)驗進(jìn)一步上升到全黨的制度建設(shè)層面，與黨章黨規(guī)結(jié)合起來，從制度層面上保障和推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的發(fā)展，這些都是在今后的實踐中需要重點研究和解決的問題。