黨的代表大會(huì)制度有效運(yùn)作面臨的障礙與對(duì)策分析

□ 蒯正明

中國(guó)共產(chǎn)黨的代表大會(huì)制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨把馬列主義建黨理論同中國(guó)的實(shí)際相結(jié)合，所創(chuàng)立起來的黨內(nèi)最基本的法規(guī)和制度，它“是黨員行使自身權(quán)利的主要形式，是黨內(nèi)民主制度以及黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制的核心?！雹倮罹爸危骸洞罅ν七M(jìn)黨代會(huì)常任制和黨代表任期制》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2012年第3期。但當(dāng)前這一制度的有效運(yùn)作還面臨一系列的障礙，因此，系統(tǒng)分析其障礙的具體表現(xiàn)，并提出實(shí)現(xiàn)其有效運(yùn)作的具體路徑，不僅對(duì)于發(fā)展黨內(nèi)民主和完善黨內(nèi)監(jiān)督具有直接的意義，而且對(duì)于提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平也有著重要的意義，因?yàn)辄h的建設(shè)科學(xué)化說到底就是要“使黨的建設(shè)有著法律、法規(guī)等制度保障，同時(shí)所建立的制度要符合科學(xué)化的基本要求”。②馬超：《中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的集中體現(xiàn)及其現(xiàn)實(shí)意義》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》， 2010年第6期。

一、黨代表大會(huì)制度有效運(yùn)作面臨的障礙

（一）黨代表產(chǎn)生制度不完善

出席黨代會(huì)的代表是各級(jí)黨的代表大會(huì)最基本的組成部分，這是因?yàn)楝F(xiàn)為黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的黨的代表大會(huì)是由黨代表組成的，也是由他們來決定黨內(nèi)重大事項(xiàng)并選舉各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人。因此，完善黨代表產(chǎn)生制度是黨代表大會(huì)制度有效運(yùn)作的前提。但當(dāng)前在黨代表提名制度、介紹候選人制度、差額選舉制度等方面都還有一些有待完善的地方。

第一，黨代表提名制度。當(dāng)前，黨代表提名的主要方式是黨委直接提名、界別推薦和黨員選舉提名三種方式。其中，前兩種方式是黨代表產(chǎn)生的主要提名方式。這種提名和推薦所產(chǎn)生的人選雖然也是黨委經(jīng)過慎重選擇以后選出的，但是，從黨代表大會(huì)本身的地位和性質(zhì)來講是不合適的，首先，從代表大會(huì)與黨委之間關(guān)系來看，代表大會(huì)作為黨的最高代表機(jī)構(gòu)和議事機(jī)構(gòu)，其代表應(yīng)是由黨員直接選舉產(chǎn)生的，而黨委作為黨員代表大會(huì)所選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)，是在代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)之下的機(jī)構(gòu)，不適合承擔(dān)代表大會(huì)代表推薦的任務(wù)；其次，從代表的監(jiān)督職能來看，對(duì)同級(jí)黨委、紀(jì)委以及其組成人員進(jìn)行監(jiān)督是黨代表的一項(xiàng)重要職責(zé)，但是，作為黨委所推薦產(chǎn)生的代表，再對(duì)黨委進(jìn)行監(jiān)督在邏輯上是相悖的。

第二，介紹候選人制度。選舉前客觀地向廣大黨員介紹代表候選人的情況，是切實(shí)保障廣大黨員充分行使民主權(quán)利的重要環(huán)節(jié)。但當(dāng)前一些地方的選舉條例關(guān)于介紹代表候選人的規(guī)定過于寬泛籠統(tǒng)，關(guān)于候選人的介紹內(nèi)容也比較簡(jiǎn)單，往往是代表大會(huì)主席團(tuán)把候選人的簡(jiǎn)歷公布一下就完事，以致廣大黨員對(duì)黨代表候選人無法充分了解，從而出現(xiàn)盲目投票的現(xiàn)象，也使廣大黨員很難選出能夠真正反映民情、代表民意的黨代表。

第三，差額選舉制度。黨代表的差額選舉，在黨的制度規(guī)定和具體實(shí)踐上有一個(gè)逐步發(fā)展過程。第一次提出“差額選舉”的辦法是1980年，中共十一屆五中全會(huì)通過的關(guān)于召開中共十二大的決議。1980年 7 月，中組部印發(fā)了《關(guān)于地方各級(jí)黨代表大會(huì)有關(guān)選舉若干問題的暫行辦法》，對(duì)各級(jí)黨代表大會(huì)代表名額、代表產(chǎn)生、代表資格審查、大會(huì)主席團(tuán)的產(chǎn)生和任務(wù)，黨委、紀(jì)委成員的名額和產(chǎn)生辦法等都作了詳細(xì)的規(guī)定，使黨代表大會(huì)制度建設(shè)向嚴(yán)密性、規(guī)范性方向邁出了重要一步。1987 年，中共十三大通過的黨章修正案中，第一次把黨代表采用差額選舉的辦法寫入了黨章，從而黨代表的差額選舉進(jìn)一步獲得黨內(nèi)法規(guī)的保證。而中共中央1994年1月26日印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》第17條則更加明確規(guī)定：黨的地方各級(jí)委員會(huì)委員、候補(bǔ)委員和紀(jì)律檢查委員會(huì)委員候選人的差額比例，不少于百分之十。但在實(shí)際的黨代會(huì)選舉中，在黨委常委會(huì)已經(jīng)確定人選的情況下，10%的差額多為“陪榜者”，以致代表們沒有多少討論和選擇的余地，這就阻塞了更優(yōu)秀人才脫穎而出的渠道。①?gòu)垥郑骸督∪晟泣h的代表大會(huì)制度新論》，《中共南京市委黨校學(xué)報(bào)》，2010年第3期。更有甚者差額原則在實(shí)際運(yùn)作中經(jīng)常會(huì)遭到種種變通，比如搞“暗箱操作”，披著“差額選舉”外衣搞“等額選舉”等。

（二）黨代表結(jié)構(gòu)不合理，代表的素質(zhì)也有待進(jìn)一步提高

第一，黨代表結(jié)構(gòu)不合理。結(jié)構(gòu)功能理論認(rèn)為，黨代表功能的發(fā)揮與其結(jié)構(gòu)有著很大的關(guān)系，結(jié)構(gòu)不合理必然會(huì)影響和削弱黨代表功能的發(fā)揮。從實(shí)踐來看，當(dāng)前黨代表結(jié)構(gòu)不合理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）黨代表數(shù)量龐大，影響其代表性。根據(jù)中共中央組織部1985年2月印發(fā)的《關(guān)于黨的地方各級(jí)代表大會(huì)若干具體問題的暫行規(guī)定》：“省、自治區(qū)、直轄市黨代表大會(huì)代表名額，一般為400至700人，黨員和所轄黨組織較少的300至400人，黨員和所轄黨組織較多的700至900人?！薄笆≥犑悬h代表大會(huì)代表名額，一般為200至400人，黨員和所轄黨組織較多的400至600人?！薄白灾沃蔹h代表大會(huì)代表名額，一般為200至500人?！雹谥醒朕k公廳法規(guī)室：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》，北京：法律出版社，1996年版，第245頁(yè)?！爸陛犑械膮^(qū)黨代表大會(huì)代表名額，一般為200至400人。”“縣(旗、市)、自治縣和省轄市的區(qū)黨代表大會(huì)代表名額，為200至400人。黨員和所轄黨組織較多的500人左右?！?黨代表數(shù)量如此龐大，將會(huì)導(dǎo)致黨代表在對(duì)黨內(nèi)重大問題的討論時(shí)難以深入，也不利于黨代會(huì)議事效率的提高，從而影響黨代會(huì)作為最高決策機(jī)關(guān)效應(yīng)的發(fā)揮。（2）黨員代表比例構(gòu)成不合理。黨員代表的產(chǎn)生理應(yīng)充分兼顧黨內(nèi)不同層次的黨員的利益。當(dāng)前黨代表的主要問題在于：一是領(lǐng)導(dǎo)干部的比例偏高，其比例均超過65%；二是一線生產(chǎn)性勞動(dòng)者在黨代會(huì)中的比例不足。三是新興行業(yè)的代表比例較低。十七大以來，我們?cè)邳h代表結(jié)構(gòu)上已有所改善，以黨的十八大為例，“省（區(qū)、市）當(dāng)選代表中，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部1021名，占65.6%，比十七大時(shí)降低2.6個(gè)百分點(diǎn)；生產(chǎn)和工作第一線黨員535名，占34.4%，比十七大時(shí)增加51名，提高了2.6個(gè)百分點(diǎn)?！雹邸妒舜蟆八{(lán)領(lǐng)”代表比例提高7%以上》，http://politics.people.com.cn/n/2012/1107/ c100 1-19516799.html，2012年11月7日。但總的看來，黨員干部的比例依然維持在65%以上。

第二，黨代表的素質(zhì)也有待進(jìn)一步提高。出席黨代會(huì)代表的素質(zhì)、參政議政的能力，以及作用發(fā)揮得如何，直接決定著黨的代表大會(huì)制度運(yùn)作成效。應(yīng)該說改革開放以來，黨代表的素質(zhì)在各個(gè)方面都得到了極大的提高，但依然存在一些問題，主要表現(xiàn)為：一是調(diào)查研究的能力不強(qiáng)，不能敏銳地發(fā)現(xiàn)問題，不能很好地提出批評(píng)、意見和建議；不能準(zhǔn)確地上情下達(dá)，下情上達(dá)，從而影響和制約了黨代表大會(huì)議事的質(zhì)量以及代表大會(huì)作用的發(fā)揮。二是黨代表的素質(zhì)參差不齊，影響了黨代表的整體議事能力的提升。三是一部分黨代表對(duì)新時(shí)期黨的建設(shè)的新要求以及黨內(nèi)民主理論缺乏應(yīng)有的了解，對(duì)自身的職責(zé)和代表大會(huì)的議事程序不了解。

（三）黨代表發(fā)揮作用的制度不健全

黨代表是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)聯(lián)系廣大黨員的橋梁和紐帶，它對(duì)于密切黨與群眾的聯(lián)系，消除各級(jí)黨組織和黨員群眾之間存在的某些隔閡、誤會(huì)具有重要的作用。因此，黨代表作用能否得到有效發(fā)揮也是考察黨代表大會(huì)制度運(yùn)作情況的一個(gè)重要指標(biāo)。當(dāng)前，由于黨的代表大會(huì)制度對(duì)黨代表的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任還沒有作出十分明確而具體的規(guī)定。黨代表的權(quán)利主要局限在黨的代表大會(huì)上。黨的代表大會(huì)閉會(huì)后，黨代表的活動(dòng)就失去了依托和載體，因而很難對(duì)黨代會(huì)決議的實(shí)施情況以及“兩委”履行職責(zé)的情況進(jìn)行有效監(jiān)督。為了克服這一缺陷，2007年，中共十七大通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》也第一次增寫了：“黨的各級(jí)代表大會(huì)代表實(shí)行任期制”的內(nèi)容。實(shí)行黨代會(huì)代表任期制，是針對(duì)之前黨代會(huì)代表只在黨代會(huì)會(huì)議期間發(fā)揮作用的現(xiàn)象提出來的，強(qiáng)調(diào)的是黨代會(huì)代表除了在黨代會(huì)會(huì)議期間發(fā)揮作用外，閉會(huì)期間仍然履行黨代表的職責(zé)。雖然推行黨代表任期制的重要意義目前已經(jīng)獲得黨內(nèi)外的高度認(rèn)同，但從實(shí)踐上看，這一制度的實(shí)施效果依然有限。羅忠桓通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)：被調(diào)查黨員(包括黨代表及與黨代表是親朋關(guān)系者)認(rèn)為“知道”本選區(qū)黨代表是誰(shuí)的占49.45%，認(rèn)為其“能代表”自己利益愿望和要求的占27.70%。但當(dāng)前仍有46.67%的黨員“不知道”或“沒聽說過”本選區(qū)黨代表，72.20%的黨員認(rèn)為其“不能代表”或“不知道能否代表”自己的利益愿望和要求。①羅忠桓：《黨代表社會(huì)認(rèn)可度現(xiàn)狀、成因與對(duì)策》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第3期。由此可見，當(dāng)前黨代表作用的發(fā)揮還很有限，需要我們進(jìn)一步從制度上加以完善。

（四）黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作面臨諸多困境

“實(shí)行黨的代表大會(huì)常任制被認(rèn)為是健全黨的代表大會(huì)制度、把黨內(nèi)民主提高到更高水平的一項(xiàng)根本改革。”②王進(jìn)富：《黨代會(huì)常任制問題研究綜述》，《理論探討》，2011年第1期。從黨的歷史上看，“黨的八大是黨的歷史上惟一實(shí)行黨代會(huì)常任制的全國(guó)代表大會(huì)?！雹蹚垥郑骸督h90周年之際對(duì)黨的“八大”的理性透視》，《石河子大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011年第4期。自20世紀(jì)80年代末，經(jīng)中組部同意，浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)等實(shí)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn)以來，出現(xiàn)了三種不同類型的模式，即椒江模式、雅安模式和宜都模式。

這三種模式對(duì)于探索新形勢(shì)下完善和健全黨的代表大會(huì)制度的有效途徑，無疑具有重要的理論和實(shí)踐意義。但總體上看，由于黨的代表大會(huì)常任制仍處于試點(diǎn)階段，尚存在許多不成熟的地方，有許多問題亟待解決。例如：如何在更大的范圍和更高的層次實(shí)行黨代會(huì)常任制？如何更好地發(fā)揮黨代會(huì)擁有的最高決策權(quán)和最高監(jiān)督權(quán)的作用，并形成與之相適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)制度和工作制度？如何正確處理黨代會(huì)、黨委會(huì)和常委會(huì)的關(guān)系？這都是當(dāng)下在深化黨代會(huì)常任制改革過程需要加以解決的問題。

二、黨代表大會(huì)制度有效運(yùn)作的對(duì)策分析

（一）完善黨代表遴選制度

第一，建立健全上下結(jié)合的黨員代表提名制度。現(xiàn)行黨內(nèi)兩個(gè)選舉條例只規(guī)定了自上而下的組織提名候選人一種方式，十七大代表選舉中雖強(qiáng)調(diào)黨員和黨組織都有權(quán)推薦提名，十八大代表選舉中，中央也明確提出代表產(chǎn)生方法是自下而上、上下結(jié)合，但對(duì)黨員聯(lián)合提名目前還缺乏具體規(guī)定，實(shí)際上還是組織提名為主。隨著形勢(shì)的發(fā)展，應(yīng)建立健全自下而上與自上而下相結(jié)合的代表候選人提名制度。采取組織推薦、黨員推薦，“幾上幾下”產(chǎn)生候選人——上下結(jié)合，反復(fù)醞釀，逐級(jí)遴選。通過這一過程保證廣大黨員及其代表在黨代表產(chǎn)生過程中有充分的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，從而防止出現(xiàn)由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或少數(shù)幾個(gè)人說了算的情況。

第二，規(guī)范介紹候選人制度。如上所述，客觀地向廣大黨員介紹代表候選人的情況，是切實(shí)保障廣大黨員充分行使民主權(quán)利的重要環(huán)節(jié)。為此，要求黨進(jìn)一步規(guī)范介紹候選人制度，采取多種方式，利用多種渠道介紹、宣傳候選人；也可以由選舉委員會(huì)組織代表候選人與黨員群眾見面，當(dāng)面回答黨員的提問，作出個(gè)人履職承諾；還可以允許候選人直接走訪黨員群眾，與廣大黨員直接交流，闡述自身的政治主張等，使廣大黨員對(duì)代表候選人有一個(gè)全面的了解，便于黨代表作出正確選擇。

第三，健全差額選舉，并引入競(jìng)選制度。針對(duì)當(dāng)前黨代表選舉中充分實(shí)現(xiàn)差額選舉的問題，有必要對(duì)黨代表的差額辦法作出具體的規(guī)定。筆者認(rèn)為，每個(gè)選區(qū)或選舉單位的代表候選人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選人數(shù)的20%，差額按照比例計(jì)算少于1名的，應(yīng)按照1名計(jì)算，以便讓選舉者有更大的選擇余地，有更大的意愿表達(dá)空間。在實(shí)行差額選舉的同時(shí)，要逐步引入競(jìng)選制。當(dāng)然，也應(yīng)該看到黨代表競(jìng)選對(duì)黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)以及基于其上的利益結(jié)構(gòu)沖擊較大，因此，競(jìng)選應(yīng)有領(lǐng)導(dǎo)、有條件、有步驟地推開，通過嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)，有效防范各種不利因素。

（二）完善黨代表結(jié)構(gòu)，提高黨代表的素質(zhì)

第一，完善黨代表結(jié)構(gòu)。完善當(dāng)前黨代表的結(jié)構(gòu)，一是要適當(dāng)減少各級(jí)黨代表的數(shù)量。本著精干高效、便于開會(huì)討論研究決定的原則，改變當(dāng)前黨代表數(shù)量過于龐大，不利于深入討論問題和提高黨代會(huì)議事效率的不良現(xiàn)象。當(dāng)然減少黨代表數(shù)量并不是說黨代表數(shù)量越少越好，而是要掌握適度的原則，一方面要注意代表的廣泛性，另一方面要有個(gè)限度，這個(gè)限度就是便于召開會(huì)議，充分討論問題和決定問題。如“椒江從1988年開始實(shí)施黨代會(huì)常任制的第三次黨代會(huì)起，為便于議事，適當(dāng)減少了代表名額。第三次黨代會(huì)共選出代表198名，比第二次黨代會(huì)的300名代表減少了34%”①余遜達(dá)、伍醒：《黨代會(huì)常任制：椒江的做法與思考》，《浙江學(xué)刊》，2004年第2期。，“此后，隨著黨員數(shù)量的增長(zhǎng)，代表數(shù)額采用以120名黨員為基數(shù)，每增加150名黨員增加一個(gè)代表數(shù)的計(jì)算方法，來確定代表名額總量。按照這個(gè)方法，第四、五、六次黨代會(huì)的代表名額分別為230名、230名和233名?！雹谟噙d達(dá)、伍醒：《黨代會(huì)常任制：椒江的做法與思考》，《浙江學(xué)刊2004年第期。二是完善黨代表的比例結(jié)構(gòu)。首先要逐步降低領(lǐng)導(dǎo)干部的比例，逐步提高一線生產(chǎn)性勞動(dòng)者在黨代會(huì)代表中的比例，使處于弱勢(shì)地位的黨員具有表達(dá)利益訴求的可能。最后，適當(dāng)增加新興行業(yè)中代表的比重。

第二，提高黨代表的素質(zhì)。黨代表的素質(zhì)狀況如何直接關(guān)系到黨代表作用的發(fā)揮和黨代表大會(huì)召開的效果。為此需要做到以下幾個(gè)方面：一是提高黨代表的政治素質(zhì)。使黨代表了解自己的權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)自身的責(zé)任意識(shí)，主動(dòng)為廣大黨員服務(wù)，并接受選區(qū)黨員對(duì)自己工作的評(píng)議和監(jiān)督。二是提高廣大黨員的文化素質(zhì)?？梢酝ㄟ^培訓(xùn)的方式對(duì)黨代表進(jìn)行馬克思主義基本理論教育，學(xué)習(xí)黨章和黨內(nèi)各種法規(guī)制度，與此同時(shí)也要幫助黨代表掌握工作中的現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)，拓寬知識(shí)領(lǐng)域，注重管理科學(xué)、信息科學(xué)、法律法規(guī)等方面知識(shí)的學(xué)習(xí)更新，了解掌握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特點(diǎn)、規(guī)律，以為參政議政奠定基礎(chǔ)。三是提高黨代表的參政議政能力?？梢酝ㄟ^召開經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)參觀等方式對(duì)黨代表進(jìn)行教育，也可以對(duì)黨代表進(jìn)行培訓(xùn)，使他們進(jìn)一步了解參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道方式，明確黨代表、委員的各項(xiàng)權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。

（三）探索建立發(fā)揮黨代表作用制度

第一，建立黨內(nèi)情況通報(bào)制度和情況反映制度。黨是一個(gè)政治性組織，保持組織內(nèi)的信息暢通對(duì)黨的健康發(fā)展是極為重要的。而黨內(nèi)通報(bào)實(shí)際上構(gòu)成了黨內(nèi)信息溝通和情況交流的網(wǎng)絡(luò)體系，而“這種網(wǎng)絡(luò)體系的實(shí)際運(yùn)作，不僅有信息和情況溝通的功能，而且具有黨內(nèi)教育和黨內(nèi)監(jiān)督的功能。”③林尚立：《黨內(nèi)民主——中國(guó)共產(chǎn)黨的理論和實(shí)踐》，上海：上海社會(huì)科學(xué)出版社，2002年版，第203頁(yè)。為此應(yīng)做到以下幾個(gè)方面：一是要及時(shí)將黨委的工作動(dòng)態(tài)向黨代表傳達(dá)，使其了解黨內(nèi)的信息，以增強(qiáng)黨委與黨代表之間的溝通和聯(lián)系。二是通過黨代表旁聽全委會(huì)、常委會(huì)來使代表獲取相關(guān)的信息。如杭州市委召開全委會(huì)和常委會(huì)時(shí)，根據(jù)議題需要邀請(qǐng)基層黨代表列席，并明確所有的基層一線黨代表在任期內(nèi)至少列席一次市委全委會(huì)或市委常委會(huì)。④中共杭州市委組織部：《發(fā)揮黨代表作用的實(shí)踐及啟示》，《黨建研究》，2008年第3期。

第二，建立黨委委員與黨代表聯(lián)系制度。為了密切黨委委員與黨員的聯(lián)系，可以考慮規(guī)定每位黨委委員聯(lián)系若干名黨員代表，黨委委員和其聯(lián)系的黨員代表要保持常態(tài)化的聯(lián)系，聽取黨員代表反映的意見。同時(shí)每位黨員代表也要聯(lián)系其所在地區(qū)的黨員，如可以通過建立黨代表熱線、黨代表信箱，實(shí)施黨代表聯(lián)系普通黨員，暢通黨代表聯(lián)系黨員群眾和反映黨員群眾利益訴求的渠道。同時(shí)黨員又要聯(lián)系一定范圍的群眾，了解群眾所關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，及時(shí)向黨代表反映相關(guān)情況。如浙江溫嶺市實(shí)行的“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”活動(dòng)就是典型的例子，要求每1-2黨委委員、紀(jì)委委員聯(lián)系一個(gè)代表小組；黨代表每人要聯(lián)系3-8戶黨員黨代表；黨員每人要聯(lián)系3-5戶群眾。⑤王長(zhǎng)江：《黨代會(huì)常任制理論與實(shí)踐探索：臺(tái)州黨代會(huì)常任制》，北京：中共中央黨校出版社，2007年版，第131頁(yè)。從而形成從領(lǐng)導(dǎo)到基層再到群眾的三級(jí)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。再如，“浙江義烏1104 名各級(jí)黨代表按照分工，聯(lián)系各級(jí)基層黨組織以及 100余項(xiàng)重點(diǎn)工程項(xiàng)目，傾聽黨員群眾心聲，參與重要決策的意見征求”⑥王廣峰：《黨代會(huì)常任制的兩次實(shí)踐過程比較研究》，《理論與改革》，2013年第4期。等。

第三，建立黨代表視察、調(diào)研制度。黨代表除了注意日常生活中了解黨員和群眾的呼聲以外，還需要在遇到重大問題時(shí)，或者定期展開視察和調(diào)研。特別在黨的代表大會(huì)召開之前，通過這種視察和調(diào)研可以提高議案的針對(duì)性和時(shí)效性，也為提高黨代表大會(huì)的效率奠定基礎(chǔ)。同時(shí)在日常生活中，各級(jí)黨委也可以組織黨代表就本地區(qū)的重大問題或黨建工作展開視察和調(diào)研，以為各級(jí)黨組織的決策提供參考意見。

第四，建立黨代表評(píng)議、質(zhì)詢制度。為了進(jìn)一步鼓勵(lì)和促進(jìn)黨代表作用的發(fā)揮，上級(jí)黨委組織部門可以每年定期組織黨的代表對(duì)下級(jí)黨委班子成員進(jìn)行一次測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)的結(jié)果作為考核干部的依據(jù)，測(cè)評(píng)的內(nèi)容可以根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際情況確立測(cè)評(píng)指標(biāo)。同時(shí)對(duì)于群眾和黨員關(guān)心的熱點(diǎn)問題，有10名黨代表聯(lián)名的可以向當(dāng)?shù)攸h委以及所轄區(qū)內(nèi)的各級(jí)黨組織提出質(zhì)詢。對(duì)于黨代表的質(zhì)詢，相關(guān)部門應(yīng)高度重視，并給予積極的回應(yīng)，誠(chéng)懇地解答，對(duì)于涉及自身的錯(cuò)誤要限期加以整改。

（四）完善黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)工作

第一，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保黨代會(huì)常任制的正確方向。首先，進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，消除部分同志思想疑慮，通過自上而下的宣傳，教育黨員干部群眾弄清實(shí)行黨代會(huì)常任制的重要意義，在思想上提高認(rèn)識(shí)，尤其是要進(jìn)一步統(tǒng)一各級(jí)黨委的思想，不能把黨代會(huì)常任制僅僅定位在黨委的“參謀”和“耳舌”或在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)反映黨員群眾意見的渠道，更不能因?yàn)閷?shí)行黨代會(huì)常任制增加了工作量，而對(duì)這項(xiàng)工作不積極、不主動(dòng)。其次，在目前黨代會(huì)常任制已經(jīng)試點(diǎn)多年，并且已積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的情況，中央有必要在總結(jié)各個(gè)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范試點(diǎn)行為，出臺(tái)一個(gè)市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨代會(huì)常任制工作相對(duì)完善、比較規(guī)范的指導(dǎo)性意見，這不僅有利于進(jìn)一步規(guī)范和指導(dǎo)地方實(shí)踐，也有利于避免“基層鎖定”的格局等問題的產(chǎn)生。

第二，進(jìn)一步探索和完善黨的代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)。為了保證黨代會(huì)在閉會(huì)期間依然能發(fā)揮其應(yīng)有的作用就需要設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)。黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)是從屬于黨的代表大會(huì)的機(jī)構(gòu)，其權(quán)力來自于黨代會(huì)。在對(duì)其授權(quán)的環(huán)節(jié)，應(yīng)該結(jié)合黨代表選舉的成功經(jīng)驗(yàn)，建立健全其組成人員的科學(xué)選任體制。同時(shí)為了實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)常任機(jī)構(gòu)對(duì)黨委會(huì)的監(jiān)督，還必須建立相應(yīng)的制度體系和權(quán)力運(yùn)作架構(gòu)。其中雅安的做法值得借鑒?？梢詫Ⅻh代會(huì)下設(shè)的三個(gè)委員會(huì)，即監(jiān)察委員會(huì)、發(fā)展委員會(huì)、代表委員會(huì)，建立三者之間權(quán)責(zé)明確、分工合理的權(quán)力運(yùn)行框架。其中，監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)是監(jiān)督黨委、紀(jì)委對(duì)黨的路線、方針、政策的貫徹落實(shí)、對(duì)嚴(yán)肅黨的紀(jì)律的落實(shí)情況；發(fā)展委員會(huì)主要負(fù)責(zé)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的工作；代表委員會(huì)負(fù)責(zé)黨的代表產(chǎn)生、選舉、代表權(quán)利的保護(hù)等工作。當(dāng)然，與此相適應(yīng)的，也要對(duì)現(xiàn)行的黨內(nèi)權(quán)力架構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。如將現(xiàn)行紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)力和職責(zé)與監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行明確劃分。監(jiān)督委員會(huì)側(cè)重對(duì)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)重大問題決策進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)本級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)整體作風(fēng)情況進(jìn)行監(jiān)督。紀(jì)委側(cè)重于特別是調(diào)查處理黨組織和黨員違紀(jì)案件等方面的工作。

第三，正確處理黨代會(huì)、全委會(huì)以及常委會(huì)之間的關(guān)系。在黨代會(huì)常任制機(jī)構(gòu)設(shè)立起來的條件下，正確處理黨代會(huì)、全委會(huì)以及常委會(huì)之間的關(guān)系，便成為黨代會(huì)常任制試點(diǎn)必須要加以解決的問題。對(duì)此，椒江區(qū)在很長(zhǎng)一段時(shí)間的做法是取消常委會(huì)，減少一個(gè)層級(jí)，目的是為了有利于發(fā)揮黨的代表大會(huì)和委員會(huì)的作用，同時(shí)提高效率?！皩?shí)踐證明，這樣做也的確一定程度地解決了黨內(nèi)權(quán)力縱向失控的問題。”①王長(zhǎng)江：《黨代會(huì)常任制理論與實(shí)踐探索：臺(tái)州黨代會(huì)常任制》，北京：中共中央黨校出版社，2007年版，第269頁(yè)。后來，湖北羅田也學(xué)習(xí)了這一做法。但這里還有個(gè)關(guān)鍵的問題，即黨的委員會(huì)的人數(shù)設(shè)置問題，人數(shù)太少，使權(quán)力更為集中，人數(shù)太多，又會(huì)造成意見分散。從試點(diǎn)情況來看，椒江區(qū)委員會(huì)人數(shù)在一直12-17人之間浮動(dòng)，而羅田縣委員會(huì)也大致在15人左右，這實(shí)際上是一個(gè)擴(kuò)大化的常委會(huì)，并且委員會(huì)制與黨章規(guī)定也存在著抵觸，因?yàn)楝F(xiàn)行的黨章仍規(guī)定了黨代表大會(huì)、委員會(huì)、常委會(huì)三級(jí)權(quán)力設(shè)置。正因?yàn)槿绱耍?006年椒江區(qū)又再次恢復(fù)了常委會(huì)，這種改革的“反復(fù)”表明當(dāng)前黨代會(huì)常任制試點(diǎn)面臨的困境和瓶頸。筆者認(rèn)為，浙江淑江和湖北羅田在探索的方向上是正確的，改革要向縱深推進(jìn)一方面離不開中央的支持和指導(dǎo)，包括如上所說的出臺(tái)指導(dǎo)性的意見，以此進(jìn)一步提高黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的“法理”依據(jù)；另一方面，在實(shí)踐中要堅(jiān)定推進(jìn)黨代會(huì)常任制的決心，并積極探索保證黨代會(huì)常任制有效運(yùn)作的制度體系。