近年來黨代會常任制研究綜述

□ 梁曉宇

一、 關(guān)于黨代會常任制的內(nèi)涵

大多學(xué)者認為黨代會常任制有兩個含義：一是黨代會年會制，即黨代會每年至少召開一次會議。二是黨代表常任制，即黨代表的身份資格在一屆五年中都有效。不管是黨代會開會或閉會期間，黨代表都可以通過一定的組織渠道和活動平臺發(fā)揮自己的作用。目前學(xué)界普遍認為，黨代會常任制是黨代會年會制、黨代會黨代表任期制度和黨代會常設(shè)機構(gòu)三者綜合在一起形成的制度模式。黨代會年會制、黨的全體委員會常設(shè)制、黨代表任期制，這三者之間統(tǒng)籌兼顧，相互制約，互為補充。黨代會常任制的科學(xué)內(nèi)涵，學(xué)界們從不同的角度和層次進行闡述，對此沒有本質(zhì)的分歧，只是各自強調(diào)的側(cè)重點不同而已。從本質(zhì)上講，黨代會常任制與非常任制是相對的，常任制強調(diào)的是如何持續(xù)發(fā)揮黨大會的作用，黨代會常任制以黨代表常任制和黨代會年會制為核心，不斷地發(fā)展起來的一套系統(tǒng)制度。

易承志則把黨代會常任制定義為以黨代會年會制為基礎(chǔ)，持續(xù)發(fā)揮黨代會作用的一種制度安排。張磊、李毅弘指出：“黨代會常任制就是以黨代表常任制和黨代表年會制為核心，不斷地發(fā)展起來的一套系統(tǒng)制度。”①張磊、李毅弘：《近年來縣市黨代會常任制建設(shè)研究述評》，《甘肅聯(lián)合大學(xué)學(xué)報》，2012年第2期。綜上所述，學(xué)界目前對黨代會常任制的界定并沒有本質(zhì)的區(qū)別，由于闡述的角度不同，對黨代會常任制定義最大的不同只是強調(diào)的側(cè)重點不同而已。

二、關(guān)于實行黨代會常任制的價值

學(xué)界普遍認為，實行黨代會常任制對于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)有著積極的作用，黨代會常任制作為馬克思主義黨建學(xué)說的基本原則之一，有利于充分發(fā)揮黨代會和黨代表的作用，有利于改革黨的代表大會存在的弊端，有利于發(fā)揮黨員的積極性和創(chuàng)造性，凹顯黨員的主體地位，有利于強化黨內(nèi)監(jiān)督，加強和改建新形勢下黨的建設(shè)。

張磊，李毅弘認為黨代會常任制的具體作用有“黨代會常任制是馬克思主義黨建學(xué)說的基本原則之一；有利于充分發(fā)揮黨代表大會的作用；有利于充分發(fā)揮黨代表的作用，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系；有利于提高黨內(nèi)決策的民主性、科學(xué)性和權(quán)威性，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平；有利于加強黨內(nèi)監(jiān)督，推進黨風(fēng)廉政建設(shè)，保持黨的先進性和純潔性”。②鄔昌輝、李華、李麗忠：《黨代會常任制研究綜述》，《柳州師專學(xué)報》，2005年第4期。夏莉以黨員民主權(quán)利的“選”和“議”的統(tǒng)一為視角闡述了黨代會常任制的重大貢獻。夏莉認為：“從制度安排上看，黨代會常任制保證了黨員民主權(quán)利上‘選’和‘議’的統(tǒng)一，從操作層面上看，黨代會常任制克服了非常任制‘選’和‘議’分離的弊端，從歷史探索上看，黨代會常任制繼承了年繪制‘選’和‘議’統(tǒng)一的優(yōu)良傳統(tǒng)?！雹傧睦颍骸饵h代會常任制能夠?qū)崿F(xiàn)黨員民主權(quán)利上‘選’和‘議’的統(tǒng)一》，《宿州學(xué)院學(xué)報》，2008年第6期。王進富認為：“發(fā)展黨內(nèi)民主是黨代會常任制的基本價值取向。黨代會常任制是發(fā)展黨內(nèi)民主最好的制度設(shè)計?！雹谕踹M富：《黨代會常任制：價值取向與制度安排》，《理論導(dǎo)刊》，2012年第11期。

關(guān)于黨代會常任制的價值取向，郜工農(nóng)認為，目前學(xué)界主要有三種價值取向。第一種是把它緊緊定位為發(fā)揚黨內(nèi)民主的一種手段，采取的是實用主義的態(tài)度。第二種價值取向則把黨代會常任制的初衷定位為加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，這種價值取向帶來的結(jié)果是黨內(nèi)民主游離于制度和法律框架之外。第三種價值取向，則是把黨代會常任制的實踐放在政黨政治與公民社會的大環(huán)境中去考察，把黨代會常任制當作是發(fā)展黨內(nèi)民主、以黨內(nèi)民主促進人民民主的體制性改革 。③郜工農(nóng)：《地方黨代會常任制的實踐需要關(guān)注的幾個問題》，《上海黨史與黨建》，2008年6月。曠勇認為，黨代會常任制最高的價值目標是使黨的代表大會成為黨的最高決策機構(gòu)。黨代會常任制的具體價值目標體現(xiàn)在四個方面，即推進黨內(nèi)民主，確保黨代會最高權(quán)力不會流失，提高黨的決策科學(xué)化水平，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的科學(xué)化與規(guī)范化。④曠勇：《試論黨代會常任制的價值目標及其實現(xiàn)路徑》，《求實》，2012年第9期。

三、關(guān)于黨代會常任制面臨的問題

有的學(xué)者認為黨代會常任制面臨的主要難題有：試點路徑依賴的悖論，即黨代會常任制的推行以地方黨委領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度作為主要依賴路徑，使得其難以向縱深推進；試點總體處于感性層面，樣本很多、試點單位各自為陣、理論研究滯后，導(dǎo)致試點的成果基本徘徊在具體行為層面、經(jīng)驗層面以及鼓勵層面；實踐效果缺乏科學(xué)的評價體系；試點中的問題爭論不休，如常任制的實踐成本問題。還有學(xué)者認為事關(guān)黨代會常任制前途命運的重大理論與現(xiàn)實問題上難點有：常任制條件下黨代會、人代會、政協(xié)會的關(guān)系問題；黨代會常設(shè)機構(gòu)的設(shè)置問題；黨代會常任制的組織領(lǐng)導(dǎo)問題；黨代會常任制運作的成本問題等幾個方面。孫應(yīng)帥指出，黨代會常任制試點在探索中的難點主要是“黨代會與現(xiàn)行運行機制有待理順，黨代表的作用有待進一步發(fā)揮”⑤孫應(yīng)帥：《黨代會常任制的運行難點與改革思路》，《重慶社會科學(xué)》，2011年第5期。。

于建波、何鵬程認為，試行黨代會常任制的主要目的是要通過其健康有效地運行來推動黨的組織機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制發(fā)生變化，從而有利于黨的建設(shè)健康地發(fā)展。他們認為：“提高基層黨代會常任制試行科學(xué)化水平的主要困境有四個方面。一是政策導(dǎo)向滯后，宏觀指導(dǎo)缺乏。二是民主意識淡薄、思想認識不統(tǒng)一。三是代表素質(zhì)結(jié)構(gòu)亟待進一步提高。四是機制有待暢通，保障亟需完善。”⑥于建波、何鵬程：《對提高基層黨代會常任制試行科學(xué)化水平的幾點思考》，《大連干部學(xué)刊》，2010年第2期。

王立新指出：“總的來看，自從黨代會常任制試點近20年來，之所以停滯不前，難以深入，實際上存在著從思想認識誤區(qū)到實施方略不當再到試點效果不佳等一系列問題，這些問題具有內(nèi)在聯(lián)系。思想認識是前提，體制轉(zhuǎn)換是根本，動力建設(shè)是關(guān)鍵，實施策略是手段，對常任制內(nèi)涵和意義認識不足決定了常任制在實施過程中措施不力，動力不強，效果不佳，反過來黨代會常任制實施過程中的乏力和低效又降低了人們對黨代會常任制意義的認識，弱化了黨代會常任制改革的動力?！雹咄趿⑿拢骸饵h代會常任制實施的困頓分析及對策建議》，《理論學(xué)刊》，2007年第11期。

沈士光認為，黨代會常任制試行的中最大的制度難題是提案重復(fù)問題，即黨代會與人代會、政協(xié)會議的提案重復(fù)和人員重疊的問題，提案重復(fù)和人員重疊會導(dǎo)致公眾對黨代會的期望值大打折扣。吳其良通過對比較典型的黨代會常任制試點單位的調(diào)查，認為進一步發(fā)展黨代會常任制需要破解三個難題：“一是常任制試點目標不清楚。二是沒有劃清黨代會與人代會的職責(zé)邊界，黨政不分。三是黨代會年會與上級黨組織的權(quán)力關(guān)系沒理順，下級黨代會應(yīng)當有它的自主權(quán)和自治權(quán)，用以解決本轄區(qū)范圍內(nèi)黨組織建設(shè)和黨組織領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的實際問題?！雹鄥瞧淞迹骸饵h代會常任制的歷史演進》，《探索與爭鳴》，2010年第12期。沈士光和吳其良的觀點具有代表性。黨代會與人代會和政協(xié)會的關(guān)系問題是一個不容回避的問題，不贊成推行黨代會常任制的學(xué)者正是基于三者的關(guān)系，才認為黨代會有一些重復(fù)和浪費。但是，人大代表、政協(xié)委員和黨代表的工作職能畢竟各有側(cè)重，盡管有重復(fù)，但還是可以通過合理的規(guī)范來加以解決，并且黨代會的運行可以借鑒人代會和黨大會的一些做法。

筆者以為，綜合學(xué)界的觀點，目前黨代會常任制在推行的過程中遇到的主要問題有以下幾點。一是基層黨代會常任制推進與基層政治行權(quán)邏輯的契合問題、黨代會與人代會、政協(xié)會議的關(guān)系界定問題；二是黨內(nèi)權(quán)力如何配置的問題，即如何理順黨代會與全委會和常委會的關(guān)系；三是相關(guān)理論準備不足問題，創(chuàng)新的制度需要科學(xué)的理論作為指導(dǎo)才能實現(xiàn)其真正的價值，政治上的堅定需要理論上的成熟作支撐，目前黨代會常任制還沒有形成一套系統(tǒng)科學(xué)的理論，還需要積極探索黨代會常任制的運行機制與實現(xiàn)途徑，不斷在全黨范圍內(nèi)就黨代會常任制的推行達成共識。

四、關(guān)于黨代會常任制的運行

沈士光認為，我們黨黨代會常任制試點進程的參與者既有市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也有企事業(yè)單位。其中省轄市較少、縣市區(qū)居中，最多者為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨組織。目前有三種類型：一是浙江等沿海開放地區(qū)在經(jīng)濟社會等方面先行發(fā)展再實行試點；二是四川等內(nèi)陸省份開展試點工作與促進經(jīng)濟發(fā)展互動的模式，三是一些地方黨委主動就領(lǐng)導(dǎo)班子成員進行民主選舉的試點，為黨代會常任制的試行提供了探索的空間。當前，中國特色社會主義實踐的黨代會常任制運行主要有三種模式，即椒江模式、雅安模式和羅田模式。有的試點單位認為，應(yīng)該從五個方面來深化黨代會常任制的推行，“一是試行黨代會常任制必須緊緊圍繞發(fā)展經(jīng)濟這一中心。二是試行黨代會常任制必須堅持服務(wù)群眾這一核心。三是實行黨代會常任制必須不斷與時俱進。四是試行黨代會常任制必須使黨建工作協(xié)調(diào)發(fā)展。五是試行黨代會常任制必須加強黨代表隊伍建設(shè)?！雹僦泄采虾Ｊ薪鹕絽^(qū)干巷鎮(zhèn)委員會：《黨代會常任制的探索與實踐》，《上海黨史與黨建》，2004年10月。

段興權(quán)認為，從黨的十六大以來部分市、區(qū)、縣在試行黨代會常任制過程中的大膽創(chuàng)新為進一步推進黨代會常任制提供了鮮活的經(jīng)驗。段興權(quán)為進一步推進黨代會常任制提出了五點建議：“第一，要修改黨章，為實行黨代會常任制提供黨內(nèi)法規(guī)支持。第二，必須明確黨代會常任制的功能定位。第三，必須把實行黨代會常任制的制度設(shè)計放在現(xiàn)行的政治生態(tài)環(huán)境大背景中進行。第四，要逐步形成地方乃至全國統(tǒng)一的實施辦法。第五，要成立全國黨代會常任制試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組?！雹诙闻d權(quán)：《十六大以來黨代會常任制試點的制度創(chuàng)新及啟示》，《學(xué)習(xí)與實踐》，2007年第10期。

筆者以為，中國特色社會主義體制改革都是從地方突破開始的，然后由中央統(tǒng)一規(guī)范，這是在中國改革中帶有普遍性的規(guī)律，因此，黨代會常任制的改革可以先放一放，但不能長期停滯下去。學(xué)者們從不同層面指出了目前黨代會常任制在實際操作中面臨的問題和障礙，但大多數(shù)人還是贊同繼續(xù)推行黨代會常任制。

五、關(guān)于與黨代會常任制有關(guān)的其它方面研究

伍醒認為，“八大”黨代會常任制失敗的根本原因是黨代會常任制與黨的主席制之間的沖突，由于“七大”黨章正式確立了黨的主席制，并規(guī)定黨的中央主席也是中央書記處主席，黨的主席對重大事物擁有最后的決定權(quán)，而“八大”黨代會改革的時候，我們黨的領(lǐng)導(dǎo)體制依然是主席制，黨代會的權(quán)威無法和主席的個人權(quán)威相提并論，黨代會常任制的權(quán)威無法樹立，最終也就會走向失敗?！鞍舜蟆秉h代會常任制失敗的第二個原因是理論研究不夠深入、落實不夠具體。伍醒還認為“八大”黨代會常任制改革失敗的第三個原因是中國傳統(tǒng)文化的制約。

趙鐵鎖、王廣峰認為，有的學(xué)者認為發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵是實行黨代會常任制，這是一個重大的認識誤區(qū)。黨內(nèi)民主的載體和形式是多樣的，不僅僅體現(xiàn)在黨代會上，例如密切聯(lián)系群眾、創(chuàng)先爭優(yōu)活動都體現(xiàn)了黨內(nèi)民主，黨代會常任制只是發(fā)揮黨內(nèi)民主的一個途徑，并不是唯一途徑和必然選擇。他們認為，黨代會常任制的推進涉及到了黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，是一個比較復(fù)雜的政治問題，如果推進激進的改革方案，可能會引起社會的動蕩。另外，目前黨代會常任制所產(chǎn)生的椒江模式、羅田模式和雅安模式都是結(jié)合本地區(qū)實際產(chǎn)生的具有地方特點的模式，并不完全具有示范效應(yīng)，不一定能在全國大范圍內(nèi)推廣，從本質(zhì)上講，還不具備可推廣性與復(fù)制性。如果沒有系統(tǒng)的政治體制改革，只靠黨大會常任制的操作沒有多大實際意義，黨代會常任制在基層好操作，在大范圍內(nèi)是難以推行的，問題也比較多。