公共事業(yè)民營(yíng)化的制度安排方式及其比較

周義程

從20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方國(guó)家興起了新公共管理的改革浪潮，促使在20世紀(jì)大部分時(shí)光中都居于主導(dǎo)地位的傳統(tǒng)公共行政模式向新公共管理模式轉(zhuǎn)變。而在20世紀(jì)即將結(jié)束的時(shí)候，西方國(guó)家又形成了整體性治理的實(shí)踐運(yùn)動(dòng)，試圖通過(guò)對(duì)合作、整合、協(xié)調(diào)等核心理念的強(qiáng)調(diào)和對(duì)制度化的跨界合作之踐行來(lái)克服碎片化、部門主義、各自為政、強(qiáng)制性變革導(dǎo)致的陽(yáng)奉陰違和執(zhí)行失敗等新公共管理改革的流弊。雖然說(shuō)，整體性治理是對(duì)新公共管理的反思、修正甚至否定，但公共事業(yè)民營(yíng)化卻是兩場(chǎng)改革運(yùn)動(dòng)不變的主題。我國(guó)的公共事業(yè)民營(yíng)化實(shí)踐雖然在領(lǐng)域和規(guī)模上尚不及西方國(guó)家，但我國(guó)在作為公共事業(yè)有機(jī)組成部分的公用事業(yè)領(lǐng)域和教育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等行業(yè)同樣存在較為廣泛的民營(yíng)化實(shí)踐。遺憾的是，我國(guó)的公共事業(yè)民營(yíng)化實(shí)踐在制度安排方式層面還存在這樣那樣的問(wèn)題。有鑒于此，本文對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真的研究，以進(jìn)一步增強(qiáng)我國(guó)公共事業(yè)民營(yíng)化制度安排方式選擇和應(yīng)用的實(shí)效性。

一、公共事業(yè)民營(yíng)化:多重動(dòng)因促成下的再造實(shí)踐

公共事業(yè)民營(yíng)化并不是全新的術(shù)語(yǔ)。弗里德曼在《資本主義與自由》一書(shū)中較早地對(duì)民營(yíng)化進(jìn)行了探討，而戈登·圖洛克、安東尼·唐斯、威廉·尼斯卡寧等公共選擇學(xué)者則經(jīng)由對(duì)政府機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)批判而論證了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制之重要性。德魯克于1969年在《不連續(xù)的時(shí)代》一書(shū)中亦提出了公共事業(yè)民營(yíng)化的倡議。無(wú)論我們對(duì)公共事業(yè)民營(yíng)化作出怎樣的界定，其要義都在于更多地依靠私營(yíng)部門和非營(yíng)利組織等社會(huì)性機(jī)構(gòu)，更少地依賴政府機(jī)構(gòu)來(lái)提供和生產(chǎn)公共事業(yè)。此時(shí)，政府從公共事業(yè)的壟斷供給者轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕缪莞?jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)的安排者角色。同時(shí)，對(duì)某些公共事業(yè)而言，在民營(yíng)化過(guò)程中，政府甚至放棄安排者或提供者的角色，完全由私營(yíng)部門和非營(yíng)利組織等來(lái)提供和生產(chǎn)，這是最為激進(jìn)的民營(yíng)化形式。

公共事業(yè)民營(yíng)化之所以能夠于20世紀(jì)七八十年代在西方發(fā)達(dá)國(guó)家復(fù)興并蓬勃發(fā)展，自有其諸多方面的動(dòng)因。概括起來(lái)看，這些動(dòng)因主要包括財(cái)政壓力、管理危機(jī)、信任危機(jī)以及私營(yíng)部門形成的壓力和示范效應(yīng)。

就財(cái)政壓力而言，20世紀(jì)70年代以來(lái)的西方公共事業(yè)供給方式變革之首要?jiǎng)右蚴秦?cái)政赤字，大規(guī)模削減預(yù)算的需要無(wú)疑是其中的主要理由?！?〕隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾對(duì)公共事業(yè)的數(shù)量要求急劇增加、質(zhì)量要求越來(lái)越高。政治家為了迎合選民并獲得連選連任，有滿足公眾日益膨脹的需求之內(nèi)在動(dòng)力;官僚機(jī)構(gòu)有追求預(yù)算最大化或效用最大化的天然沖動(dòng)，并試圖通過(guò)增加公共事業(yè)供給來(lái)達(dá)到這一目的。但與此同時(shí)，官僚為了追求個(gè)人效用最大化，往往借助于相對(duì)于政治家和公眾的信息優(yōu)勢(shì)以及公共事業(yè)成本與質(zhì)量的難測(cè)量性特質(zhì)，來(lái)降低公共事業(yè)供給的質(zhì)量和效率。即使政府及其工作人員是完全從公共利益角度出發(fā)，但其也很難擁有公共事業(yè)的需求結(jié)構(gòu)、供給成本、技術(shù)要求等方面的全部信息，由此導(dǎo)致政府所制定的公共事業(yè)供給計(jì)劃往往出現(xiàn)偏差或失誤，政府對(duì)公眾需求的契合和滿足程度也大打折扣。這樣一來(lái)，一方面，政府包攬公共事業(yè)提供和生產(chǎn)的傳統(tǒng)供給方式所造就的是公共事業(yè)供給的效率低下、質(zhì)量拙劣以及有效供給不足和無(wú)效供給過(guò)量，另一方面是政府支出的日益膨脹、鋪張浪費(fèi)和由此帶來(lái)的巨額財(cái)政赤字?？偟膩?lái)看，在20世紀(jì)70年代，美國(guó)、西德、法國(guó)和英國(guó)等國(guó)家大多面臨嚴(yán)重的赤字 (見(jiàn)表1)。

以美國(guó)為例，不少地方政府為了應(yīng)對(duì)公眾的抗稅風(fēng)潮，被迫削減稅收，導(dǎo)致本來(lái)就很吃緊的財(cái)政雪上加霜。公眾雖然不愿意增加稅收并極力降低稅收，但其對(duì)政府供給的公共事業(yè)之期望值則日益提高，由此導(dǎo)致政府稅收收入的有限性與公眾不斷擴(kuò)張的公共事業(yè)需求之間的矛盾日益尖銳。公共官員曾經(jīng)采用創(chuàng)造性做賬 (creative bookkeeping)的辦法來(lái)掩蓋收入和支出之間的巨大差距，但隨著公認(rèn)的財(cái)會(huì)原則在政府的普遍應(yīng)用，這一辦法不再可行?！?〕

表1 20世紀(jì)70年代美、西德、英、法四國(guó)政府財(cái)政盈虧狀況一覽表 (百萬(wàn)美元)

概括地看，解決財(cái)政赤字通常有三種供選方法:一是限制開(kāi)支和減少公共事業(yè)供給;二是增加稅收，其途徑主要有增加稅率和向新增財(cái)富征稅兩種;三是用較少的開(kāi)支來(lái)完成公共事業(yè)的供給任務(wù)，即“少花錢多辦事”。雖然布坎南曾言:“個(gè)人或家庭傾向于調(diào)整其支出以與收入相符，政府則是調(diào)整其收入以滿足它的支出需要?！薄?〕但事實(shí)是，作為政府公共收入主要來(lái)源的國(guó)家稅收是有限的，一方面，一般納稅人非但在主觀上不愿多交稅，而且時(shí)常想盡辦法逃稅，而多數(shù)政客為了保住自己的職位也不愿意增加稅收;另一方面，政府的稅收政策是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律制約的，稅收多少不以政府意志為轉(zhuǎn)移。簡(jiǎn)言之，政府既不能隨便增加稅收，同時(shí)又必須盡可能滿足公眾的公共事業(yè)需求。這就要求政府領(lǐng)導(dǎo)者擺脫那種要么增稅、要么通過(guò)縮減公共事業(yè)供給數(shù)量來(lái)實(shí)現(xiàn)節(jié)支目的的慣性思維模式，進(jìn)而采用第三種選擇。對(duì)政客來(lái)說(shuō)，提高生產(chǎn)率也具有政治上的吸引力，因?yàn)檫@樣可以為其確立更大的政績(jī)或贏得更多的選票。這些都引發(fā)了從傳統(tǒng)的政府大包大攬式公共事業(yè)供給方式向公共事業(yè)民營(yíng)化的方向轉(zhuǎn)變。

就管理危機(jī)來(lái)看，政府機(jī)構(gòu)存在壟斷性 (職能壟斷和信息壟斷)、產(chǎn)出難以測(cè)定、公共事業(yè)往往免費(fèi)或以低于成本的價(jià)格提供等特征。壟斷性導(dǎo)致政府供給的公共事業(yè)具有唯一性，公眾只能接受而別無(wú)選擇。壟斷性排除了競(jìng)爭(zhēng)，也就使政府機(jī)構(gòu)失去了提高效率的壓力，并導(dǎo)致公共事業(yè)的質(zhì)量不高;產(chǎn)出測(cè)定的困難和公共事業(yè)提供者對(duì)信息的壟斷導(dǎo)致公眾監(jiān)督的困難;公共事業(yè)免費(fèi)或以低于成本的價(jià)格提供使得接受服務(wù)者處在純粹受惠者的地位，難以理直氣壯地爭(zhēng)取權(quán)益?！?〕這些都引發(fā)了公共事業(yè)供給過(guò)程中的政府管理危機(jī)。

就信任危機(jī)來(lái)說(shuō)，民營(yíng)化體現(xiàn)出對(duì)規(guī)模過(guò)分?jǐn)U張和權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大的政府的一種不信任，要求重新劃定政府與市場(chǎng)的分界線。其實(shí)，對(duì)政府的不信任古已有之。我國(guó)古代的老莊學(xué)派主張無(wú)為而治。亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中倡導(dǎo)讓政府扮演“守夜人”角色。不信任政府和希望政府盡可能少管事甚至有意識(shí)形態(tài)化的趨向，管得最少的政府就是最好的政府成為許多人奉行的口號(hào)。雖然說(shuō)，公眾未必知曉如何尋找公共事業(yè)供給的新途徑，但對(duì)政府的不信任必然導(dǎo)致公眾對(duì)政府包攬公共事業(yè)提供和生產(chǎn)的傳統(tǒng)供給方式的實(shí)際成效之質(zhì)疑和不滿。

私營(yíng)部門供給私人事業(yè)的成就對(duì)政府部門所形成的壓力和示范效應(yīng)亦是公共事業(yè)民營(yíng)化供給方式勃興的重要原因之一。政府部門長(zhǎng)期處于壟斷性的安然地位，而私營(yíng)部門則時(shí)刻面臨競(jìng)爭(zhēng)的壓力。為了在競(jìng)爭(zhēng)中生存和發(fā)展，私營(yíng)部門努力降低成本，提高效率產(chǎn)品質(zhì)量，以贏得更多的客戶。私營(yíng)部門的危機(jī)意識(shí)和創(chuàng)新精神為政府部門提供了榜樣。促使其通過(guò)改革來(lái)提高公共事業(yè)供給的質(zhì)量、效率和效益。

二、公共事業(yè)民營(yíng)化:具體的制度安排方式

在公共事業(yè)民營(yíng)化改革過(guò)程中，從制度安排層面看，需要逐步圍繞三個(gè)問(wèn)題展開(kāi)思考和作出選擇。

第一個(gè)問(wèn)題是:政府是否需要承擔(dān)起供給該類公共事業(yè)的職責(zé)?這個(gè)問(wèn)題實(shí)際上追問(wèn)的是政府“提供什么”。一般來(lái)說(shuō)，可收費(fèi)事業(yè)和私人事業(yè)因其可以將不付費(fèi)者排除在外，故而政府可以減少生產(chǎn)或不生產(chǎn)這兩類事業(yè)，政府撤資 (出售、無(wú)償贈(zèng)與、清算)和政府淡出 (民間補(bǔ)缺、政府撤退、放松規(guī)制)是可供選擇的做法。政府撤資意味著放棄一個(gè)企業(yè)、某一職能或某一資產(chǎn)。撤資需要政府采取直接、明確的行動(dòng)，總體上是一次性工作。企業(yè)可以作為一個(gè)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的實(shí)體被出售或贈(zèng)與他人，也可以采取清算的方式，即關(guān)閉并出售剩余資產(chǎn)。如果說(shuō)政府撤資屬于政府采取積極行動(dòng)的過(guò)程，那么政府淡出則是一個(gè)消極和間接的過(guò)程，即政府被民營(yíng)部門取代。淡出也被稱為以消損的形式實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化。政府淡出可以通過(guò)民間補(bǔ)缺、政府撤退和放松管制等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)?！?〕政府淡出作為民營(yíng)化的一種形式，常常被人們所忽視，但其優(yōu)點(diǎn)是可以在推行民營(yíng)化過(guò)程中少一些政治爭(zhēng)論和利益沖突。

第二個(gè)問(wèn)題是:當(dāng)政府需要承擔(dān)起某類公共事業(yè)供給職責(zé)時(shí)，其應(yīng)當(dāng)采用直接生產(chǎn) (扮演生產(chǎn)者角色)還是間接生產(chǎn) (扮演安排者角色)的方式。從理論上說(shuō)，對(duì)純公共事業(yè)、俱樂(lè)部事業(yè)、共用資源性事業(yè)和私人事業(yè)而言，政府都可直接生產(chǎn)，也可間接生產(chǎn)。不過(guò)，政府直接生產(chǎn)必然出現(xiàn)官僚成本，政府間接生產(chǎn)則產(chǎn)生交易成本。從成本收益角度分析，政府究竟采用直接生產(chǎn)還是間接生產(chǎn)的方式，需將官僚成本和交易成本進(jìn)行比較后才能確定。

第三個(gè)問(wèn)題是:政府直接生產(chǎn)和間接生產(chǎn)的具體制度安排有哪些?在政府直接生產(chǎn)中，可供選擇的制度安排主要有三種:免費(fèi)供應(yīng)、用者付費(fèi)、內(nèi)部市場(chǎng)。〔6〕在政府間接生產(chǎn)中，可供選擇的制度安排主要有:政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、憑單。我們?cè)谶x擇這些具體制度安排時(shí)，既要考慮到降低成本問(wèn)題，更要注重如何更好地實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

由上觀之，對(duì)于純公共事業(yè)、俱樂(lè)部事業(yè)和共用資源性事業(yè)等三類公共事業(yè)來(lái)說(shuō)，政府可以減少或不生產(chǎn)俱樂(lè)部事業(yè)，也可以采用直接生產(chǎn)和間接生產(chǎn)兩種方式來(lái)供給不同類型的公共事業(yè)。直接生產(chǎn)和間接生產(chǎn)都有具體的制度安排方式。關(guān)于這些觀點(diǎn)，可以用表2歸納顯示。

表2 公共事業(yè)類型和供應(yīng)的安排方式

從公共事業(yè)供給主體的視角來(lái)透視，公共事業(yè)供給中涉及三個(gè)基本的參與者:消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者或提供者。其中“服務(wù)的消費(fèi)者直接獲得或接受服務(wù)”; “服務(wù)的生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)，或者直接向消費(fèi)者提供服務(wù)”;服務(wù)安排者指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)生產(chǎn)者。由于提供和生產(chǎn)之間的區(qū)別，我們可以據(jù)此確定公共事業(yè)的不同制度安排。不同制度安排的原因在于，公共部門既能作為一個(gè)安排者，也可作為一個(gè)生產(chǎn)者，私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織 (志愿者)或公民也一樣。由此形成了制度安排的四種基本類型，即公共部門既是安排者又是生產(chǎn)者;公共部門是安排者，私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織 (志愿者)或公民是生產(chǎn)者;私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織 (志愿者)或公民是安排者，公共部門是生產(chǎn)者;私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織 (志愿者)或公民既是安排者又是生產(chǎn)者。根據(jù)安排者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，可以將這四種類型細(xì)分為十種具體制度安排方式，即政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)助、憑單制、自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)、自我服務(wù)?！?〕在這十種具體制度安排方式中，除了政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議之外，其他七種方式的生產(chǎn)者均是私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織 (志愿者)或公民。這七種方式都屬于民營(yíng)化的具體制度安排方式。

上述十種具體安排方式各有其特定含義?！罢?wù)”是指政府工作人員直接從事服務(wù)工作，政府既是公共事業(yè)的安排者，又是生產(chǎn)者;“政府出售”意味著作為生產(chǎn)者來(lái)生產(chǎn)公共事業(yè)，個(gè)人或組織作為安排者從政府那里購(gòu)買公共事業(yè);“政府間協(xié)議”表明一個(gè)政府作為安排者花錢請(qǐng)另一個(gè)政府 (生產(chǎn)者)來(lái)提供公共事業(yè);“合同承包”體現(xiàn)為政府作為安排者，與私營(yíng)部門或非營(yíng)利組織簽訂合同，讓它們作為生產(chǎn)者來(lái)生產(chǎn)公共事業(yè);“特許經(jīng)營(yíng)”分為排他性特許和非排他性特許，前者是指政府作為安排者讓某個(gè)私營(yíng)部門擁有提供特定公共事業(yè)的壟斷性特權(quán)，非排他性特許意味著政府作為安排者將經(jīng)營(yíng)權(quán)授予符合條件的諸多私營(yíng)部門或個(gè)人 (生產(chǎn)者有多個(gè));補(bǔ)助意指政府對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼，私營(yíng)部門或非營(yíng)利組織是生產(chǎn)者，政府和消費(fèi)者都是安排者，他們都要付費(fèi)給生產(chǎn)者;憑單制是對(duì)特定的消費(fèi)者群體進(jìn)行補(bǔ)貼，讓他們自主選擇特定的公共事業(yè);自由市場(chǎng)通常用于提供私人事業(yè)和俱樂(lè)部事業(yè)，生產(chǎn)者是私營(yíng)部門和非營(yíng)利組織，安排者是消費(fèi)者;志愿服務(wù)強(qiáng)調(diào)讓志愿團(tuán)體扮演公共事業(yè)安排者角色，由這些團(tuán)體讓自己的雇員或雇傭私營(yíng)部門來(lái)生產(chǎn)公共事業(yè);自我服務(wù)即指自己為自己供給公共事業(yè)，如家庭就是人們?cè)谧》?、教育等方面的自我服?wù)單位。

對(duì)于純公共事業(yè)、俱樂(lè)部事業(yè)和共用資源性事業(yè)這三種類型的公共事業(yè)而言，可供選擇的具體制度安排方式是不同的。俱樂(lè)部事業(yè)可以采用除自我服務(wù)之外的其他九種具體方式，其中，合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、憑單制、自由市場(chǎng)和志愿服務(wù)屬于民營(yíng)化的六種具體制度安排方式。純公共事業(yè)可以采用政府服務(wù)、政府間協(xié)議、合同承包和志愿服務(wù)等四種具體制度安排方式，其中，合同承包和志愿服務(wù)屬于民營(yíng)化的兩種具體制度安排方式。共用資源性事業(yè)可以采用政府服務(wù)、政府間協(xié)議、合同承包、補(bǔ)助、憑單制和志愿服務(wù)等六種具體制度安排方式，其中，合同承包、補(bǔ)助、憑單制和志愿服務(wù)屬于民營(yíng)化的四種具體制度安排方式?？梢?jiàn)，對(duì)于某一項(xiàng)特定類型的公共事業(yè)而言，可以使用多種具體制度安排方式，即在同一地域運(yùn)用多種方式提供某項(xiàng)公共事業(yè)，從而形成多樣化安排 (multiple arrangements)。根據(jù)前述分析，可以得出不同類型公共事業(yè)可供選擇的民營(yíng)化的具體制度安排方式 (見(jiàn)表3)。

表3 公共事業(yè)類型和可供選擇的民營(yíng)化的具體制度安排方式

三、公共事業(yè)民營(yíng)化:制度安排方式的比較與選擇

公共事業(yè)民營(yíng)化的根本目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)的有效供給，并藉此更好地滿足公眾需求、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化和促進(jìn)人民生活水平的提高。圍繞這一目標(biāo)，我們需要從公共事業(yè)的具體性、生產(chǎn)者的可得性、效率和效益、公共事業(yè)的供給規(guī)模、收益和成本的關(guān)聯(lián)度、對(duì)消費(fèi)者的回應(yīng)性、對(duì)腐敗和欺騙行為的免疫力、公共事業(yè)供給的公平性、對(duì)政府指導(dǎo)的回應(yīng)性以及政府規(guī)模〔7〕等十個(gè)方面加以考慮。

公共事業(yè)的具體性是指公共事業(yè)能否被精確描述。如果某項(xiàng)公共事業(yè)可以被精確描述，那么民營(yíng)化的七種安排方式都能被采用。如果其只能被籠統(tǒng)地界定，那么就不太適合使用合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助等方式來(lái)提供。實(shí)際上，如果某項(xiàng)公共事業(yè)不能被精確描述，我們就難以知道具體要達(dá)到的要求和滿意的標(biāo)準(zhǔn)是什么，因而任何人或任何安排方式都難以保證其滿意供給。此時(shí)，只能通過(guò)廣泛的監(jiān)測(cè)、嚴(yán)密的控制、消費(fèi)者對(duì)生產(chǎn)者的經(jīng)常性信息反饋、生產(chǎn)組織中上下層之間的緊密合作、經(jīng)常的調(diào)整和矯正、消費(fèi)者和生產(chǎn)者之間的持久性對(duì)話以協(xié)調(diào)期望、能力和成就等，才能使該項(xiàng)公共事業(yè)得到滿意提供。只有當(dāng)生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間不存在第三方，這些條件才能滿足。可見(jiàn)，對(duì)于不能被精確描述的公共事業(yè)而言，只能采用憑單制、自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)和自我服務(wù)等四種民營(yíng)化方式，并且需要采取廣泛監(jiān)測(cè)、嚴(yán)密控制等一系列措施，才能確保供給質(zhì)量和消費(fèi)者滿意度。

公共事業(yè)生產(chǎn)者的可得性意指能夠和愿意從事該項(xiàng)公共事業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的生產(chǎn)者的數(shù)量。生產(chǎn)者數(shù)量的多少直接影響著具體安排方式的選擇。合同承包、憑單制和自由市場(chǎng)這三種方式要能被有效使用，需要有較多的生產(chǎn)者可供選擇?？梢?jiàn)，如果不考慮其他因素，那么當(dāng)生產(chǎn)者數(shù)量較多時(shí)，公共事業(yè)民營(yíng)化中至少有合同承包、憑單制和自由市場(chǎng)三種方式可供選擇。

公共事業(yè)供給績(jī)效的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是效率和效益。競(jìng)爭(zhēng)是影響效率和效益的主要因素。換言之，某種具體安排方式能夠引發(fā)多大程度的競(jìng)爭(zhēng)，這在很大程度上決定了該種方式的效率和效益。競(jìng)爭(zhēng)意味著賦予消費(fèi)者以足投票的選擇權(quán)。自由市場(chǎng)、合同承包和憑單制都有利于形成較充分的競(jìng)爭(zhēng)，也就較容易提高效率和效益。特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助和志愿服務(wù)也可以存在一定程度的競(jìng)爭(zhēng)，但其競(jìng)爭(zhēng)程度要弱一些?？梢?jiàn)，從競(jìng)爭(zhēng)有助于提升效率和效益的角度看，公共事業(yè)民營(yíng)化中有自由市場(chǎng)、合同承包、憑單制、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助以及志愿服務(wù)六種方式可供選擇。其中，自由市場(chǎng)、合同承包和憑單制比特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助和志愿服務(wù)更有利于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。

公共事業(yè)供給規(guī)模會(huì)對(duì)供給效率產(chǎn)生重要影響。不同的公共事業(yè)之最佳供給規(guī)模也存在差異。某項(xiàng)公共事業(yè)只有在一定規(guī)模下才能實(shí)現(xiàn)最佳效益，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。當(dāng)一個(gè)地方的行政范圍很小時(shí)，對(duì)該地方政府而言，小而全地親自生產(chǎn)各種公共事業(yè)不是有效率的選擇。此時(shí)，合同承包和特許經(jīng)營(yíng)比政府服務(wù)和政府間協(xié)議更為靈活?？梢?jiàn)，考慮到規(guī)模經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，公共事業(yè)民營(yíng)化中有合同承包和特許經(jīng)營(yíng)兩種方式可供選擇。

收益和成本的關(guān)聯(lián)度強(qiáng)調(diào)的是，收益感受和成本支付之間相互聯(lián)系的緊密程度。如果收益感受和成本支付的聯(lián)系非常直接，那么消費(fèi)者更容易保持理性消費(fèi)，從而提高公共事業(yè)的供給效率。收益感受和成本支付存在直接聯(lián)系的公共事業(yè)僅有俱樂(lè)部事業(yè)。對(duì)于俱樂(lè)部事業(yè)而言，自由市場(chǎng)、憑單、補(bǔ)助以及特許經(jīng)營(yíng)都是消費(fèi)者直接向生產(chǎn)者購(gòu)買公共事業(yè)的具體制度安排方式，并且這四種方式均屬于公共事業(yè)民營(yíng)化的方式。

在消費(fèi)者成為公共事業(yè)的安排者時(shí)，對(duì)消費(fèi)者的回應(yīng)性程度會(huì)大幅度提高。在自由市場(chǎng)、憑單、無(wú)合同的志愿服務(wù)、補(bǔ)助、特許經(jīng)營(yíng)、自我服務(wù)等方式中，消費(fèi)者都扮演了安排者的角色。這六種方式也均屬于民營(yíng)化的具體制度安排方式，因而，從對(duì)消費(fèi)者的回應(yīng)性角度考慮，自由市場(chǎng)、憑單、無(wú)合同的志愿服務(wù)、補(bǔ)助、特許經(jīng)營(yíng)以及自我服務(wù)是六種可供選擇的公共事業(yè)民營(yíng)化方式。

從對(duì)腐敗和欺騙行為的免疫力來(lái)看，政府間協(xié)議相對(duì)要好一些，合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助和憑單制都容易出現(xiàn)索賄受賄、合謀、欺詐等惡劣行為。憑單制還容易出現(xiàn)偽造、盜用、出售以及非法收購(gòu)憑單等不良行為。自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)和自我服務(wù)對(duì)欺騙和腐敗行為的免疫力要稍好一些?？梢?jiàn)，如果考慮到對(duì)腐敗和欺騙行為的免疫力，那么自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)和自我服務(wù)是三種較為適合的公共事業(yè)民營(yíng)化方式。

從公共事業(yè)供給的公平性來(lái)看，一個(gè)民主的和負(fù)責(zé)任的服務(wù)型政府比市場(chǎng)更為注重公平問(wèn)題。而補(bǔ)助、憑單制、合同承包、政府間協(xié)議和政府服務(wù)都有利于被政府用來(lái)按公平的方式分配公共事業(yè)。在這些方式中，合同承包、補(bǔ)助、憑單制屬于民營(yíng)化的具體制度安排方式，因而是三種更有助于實(shí)現(xiàn)公平的公共事業(yè)民營(yíng)化方式。

從對(duì)政府指導(dǎo)的回應(yīng)性來(lái)看，政府服務(wù)和政府間協(xié)議在該方面總體上最強(qiáng)，其他方式都較弱?？梢?jiàn)，如果僅考慮對(duì)政府指導(dǎo)的回應(yīng)性，那么在公共事業(yè)民營(yíng)化的七種具體制度安排方式中，沒(méi)有一種是較好的方式。

表4 公共事業(yè)民營(yíng)化的不同安排方式之操作特征

表5 公共事業(yè)民營(yíng)化的四種安排方式之優(yōu)缺點(diǎn)

綜上所述，公共事業(yè)民營(yíng)化的具體制度安排方式存在著不同的操作特征，具體如表4所示。其中，兩個(gè)加號(hào) (++)表示該種安排方式的該種特征非常明顯，空白表明其缺少該種特征，一個(gè)加號(hào)則表示該種安排方式的該種特征不太明顯和較弱。〔8〕不同的具體制度安排方式存在著各自的優(yōu)缺點(diǎn)，如表5所示。受資料所限，該表只列舉了合同承包、特許經(jīng)營(yíng) (場(chǎng)域特許使用、租賃式特許)、補(bǔ)助、憑單制四種方式的優(yōu)缺點(diǎn)。

結(jié)合表4和表5可以發(fā)現(xiàn)，純公共事業(yè)的最佳安排方式是合同承包和志愿服務(wù);共用資源性事業(yè)的最佳安排方式是憑單制和志愿服務(wù);俱樂(lè)部事業(yè)的最佳安排方式是自由市場(chǎng)和憑單制。在純公共事業(yè)和共用資源性事業(yè)中，最佳的安排方式都包含了志愿服務(wù)。志愿服務(wù)屬于自治的一種具體形式，并有助于最大限度地實(shí)現(xiàn)公民參與，這與民主政府的趨向是一致的。

在合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、憑單制、自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)和自我服務(wù)這七種公共事業(yè)民營(yíng)化的具體制度安排方式中，它們的民營(yíng)化程度是不同的。自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)和自我服務(wù)的民營(yíng)化程度最高，特許經(jīng)營(yíng)次之，憑單制、補(bǔ)助和合同承包的民營(yíng)化程度相對(duì)較低。從民營(yíng)化程度較低的安排方式向民營(yíng)化程度較高的安排方式的轉(zhuǎn)變實(shí)際上就是一個(gè)民營(yíng)化的過(guò)程，即更多地依賴民間機(jī)構(gòu)尤其是市場(chǎng)的力量來(lái)供給公共事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)，更少地依靠政府。例如，取消補(bǔ)助，采用憑單制、志愿服務(wù)或自由市場(chǎng)等方式;放松對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的政府監(jiān)管，放棄價(jià)格監(jiān)管和進(jìn)入監(jiān)管，更多地依靠自由市場(chǎng)方式來(lái)滿足人們對(duì)公共事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的需求。

〔1〕〔荷〕瓦·基克特.荷蘭的行政改革與公共部門管理〔A〕.國(guó)家行政學(xué)院國(guó)際合作交流部編譯.西方國(guó)家行政改革述評(píng)〔C〕.北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社，1998.196.

〔2〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔美〕E.S.薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系〔M〕.周志忍，等譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.6，131－133，70，93，102.

〔3〕〔美〕詹姆斯·M·布坎南.民主過(guò)程中的財(cái)政〔M〕.唐壽寧譯.上海:上海三聯(lián)書(shū)店，1992.109.

〔4〕周志忍.當(dāng)代國(guó)外行政改革比較研究〔M〕.北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999.14.