城市公用事業(yè)民營化中的政府責(zé)任缺失問題探析
——以十堰公交公司民營化為例

儲夢潔

（南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，南昌 330031）

城市公用事業(yè)民營化中的政府責(zé)任缺失問題探析
——以十堰公交公司民營化為例

儲夢潔

（南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，南昌 330031）

政府在公共服務(wù)中起著核心的作用，承擔(dān)相關(guān)的公共職責(zé)，履行相應(yīng)的公共服務(wù)義務(wù)。為了提高城市公用事業(yè)的經(jīng)營效率，政府逐漸開始下放經(jīng)營權(quán)，推行城市公用事業(yè)民營化。然而，在城市公用事業(yè)的民營化過程中，政府在一些方面并沒有履行其職責(zé)，促使民營化中出現(xiàn)諸多問題。對此，本文以十堰公交公司為例，基于民營化中政府責(zé)任缺失的現(xiàn)狀，提出了一定的治理策略去改善這種問題，以確保民營化的平穩(wěn)發(fā)展。

城市公用事業(yè)；民營化；政府責(zé)任

隨著我國的改革開放不斷深入推進(jìn)，人民生活水平的日益提高，政府按照以往的方式所提供的公共服務(wù)已經(jīng)難以滿足民眾的需求。正如薩瓦斯所提出的，政府應(yīng)當(dāng)是一個(gè)“掌舵者”，而不是一個(gè)“劃槳者”。此時(shí)，開展民營化改革，改變公共服務(wù)的提供方式顯得尤為重要。自20世紀(jì)80年代以來，我國開始逐步進(jìn)行民營化改革，然而，到目前為止，民營化的效果并不理想，這里與我國政府的責(zé)任缺失有著密切的聯(lián)系。

1　民營化中政府責(zé)任缺失問題——以十堰公交民營化失敗為例

1.1政企之間經(jīng)營方式無法轉(zhuǎn)化

在十堰公交民營化的過程中，十堰公交逐漸轉(zhuǎn)企改制。轉(zhuǎn)企改制本應(yīng)是一個(gè)較為漫長的改革過程，十堰公交缺少政府系統(tǒng)的改革指導(dǎo)，試圖在極短的時(shí)間內(nèi)達(dá)到企業(yè)的經(jīng)營化模式，反而陷入了一大誤區(qū)?！坝捎诔鞘泄檬聵I(yè)民營化固有的政企不分的體制慣性，即使在民營化改革中，公共事業(yè)主管單位仍舊習(xí)慣對運(yùn)營企業(yè)強(qiáng)加管制，壓制其自主性和積極性，然而在這種情況下，往往會造成政企不分的現(xiàn)象”，十堰公交公司內(nèi)部的經(jīng)營制度會出現(xiàn)政府化與市場化相互交錯(cuò)、難以分割的現(xiàn)象。員工的身份也會隨著單位性質(zhì)的變化而變化，十堰公交的員工由事業(yè)單位的正式員工變?yōu)榱似髽I(yè)的普通員工。一些員工難以適應(yīng)巨大的經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，管理者難以及時(shí)有效進(jìn)行經(jīng)營管理。同時(shí)在外部，政府的行政管理方面，缺乏有效的監(jiān)督和引導(dǎo)，讓企業(yè)無法按正常步伐進(jìn)行民營化。

1.2缺少事前的準(zhǔn)備工作

政府是民營化改革的牽頭者、領(lǐng)導(dǎo)者，同時(shí)也是人民利益的捍衛(wèi)者，政府最終的目的是為了服務(wù)人民，所以政府在進(jìn)行民營化時(shí)應(yīng)根據(jù)人民的需求來進(jìn)行?！俺鞘泄步煌ㄊ且粋€(gè)復(fù)雜的大系統(tǒng)，它包括基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和使用， 交通工具的擁有與控制，公共服務(wù)的提供，財(cái)政、投資、價(jià)格政策的制定和實(shí)施，城市用地布局、土地開發(fā)、環(huán)保、交通安全等，相關(guān)方面必須協(xié)調(diào)統(tǒng)一”，這就要求政府要提前對市場需求進(jìn)行實(shí)地考察，收集真實(shí)民意，根據(jù)已經(jīng)形成的系統(tǒng)議程，選擇一個(gè)可行的、高效的民營化方案。然而，在十堰公交民營化的過程中，政府從商討民營化到與私營企業(yè)簽訂合同前后不足一年，籌備過程短，缺乏民意調(diào)查和方案規(guī)劃。同時(shí)，職工產(chǎn)生抵觸情緒，以及市民對公交產(chǎn)業(yè)的不支持導(dǎo)致民營化難以進(jìn)行下去，政府部門在事前缺少對公共權(quán)力范圍的劃定，缺乏真正意義上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，沒有完整的管理體制，這也是造成十堰公交民營化失敗的重要因素。

1.3缺少相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，職工福利難以保證

政府進(jìn)行民營化改革的目的是為人民提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)，轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府。在十堰公交公司民營化過程中，由于監(jiān)管缺位，導(dǎo)致許多員工福利得不到保障，使企業(yè)內(nèi)部凝聚力不斷下降。在十堰公交公司民營化的過程中，大部分員工的身份由事業(yè)單位的員工變?yōu)樗狡蟮穆殕T，同時(shí)薪資制度和績效制度也逐漸轉(zhuǎn)為企業(yè)更為嚴(yán)苛的考評體系。政府在民營化中，在對職工待遇的保障上，沒有能起到監(jiān)督、監(jiān)管的作用，沒能促使職工與企業(yè)簽訂相應(yīng)的勞工合同或是出臺一定的民營化規(guī)則，來保障十堰公交公司內(nèi)部職工的權(quán)益，導(dǎo)致職工多次經(jīng)歷加班，但是其工資在考評后不能達(dá)到民營化之前的水準(zhǔn)。在缺乏監(jiān)督下的十堰公交公司，民營化沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

1.4企業(yè)盈利難，民營化難以持續(xù)發(fā)展

企業(yè)的最終目的是盈利，企圖通過民營化獲得一定的利潤，來滿足其自身的長久發(fā)展。然而城市公用事業(yè)的目的是為了給群眾提供相應(yīng)的公共服務(wù)，更好地滿足公眾的需求，具有強(qiáng)烈的公益性的色彩。競爭機(jī)制中的“經(jīng)濟(jì)人”導(dǎo)向與公益服務(wù)的提供難以結(jié)合，將城市公用事業(yè)納入市場競爭機(jī)制，若沒有政府給予政策性支持的話，是難以通過這些帶有公益性質(zhì)的產(chǎn)品去盈利的。在十堰公交民營化的過程中，只有一家企業(yè)進(jìn)行這種民營化嘗試，無法形成市場的競爭機(jī)制，難以促進(jìn)十堰公交公司不斷改進(jìn)公司內(nèi)部，無法實(shí)現(xiàn)民營化的真實(shí)目的。

2　城市公用事業(yè)民營化政府責(zé)任缺失的治理策略

如今，民營化已經(jīng)是一種變革和轉(zhuǎn)型的趨勢，為了提供更好的公共服務(wù)，滿足社會的需要，所以本文提出以下幾點(diǎn)治理策略。

2.1制定相應(yīng)的政策，建立完善的法律制度

薩瓦斯指出：“需要持久不懈而又循序漸進(jìn)的策略手段推進(jìn)民營化，包括深入研究以獲得內(nèi)部支持，開展公關(guān)宣傳以獲得外部支持，推行稅收政策以鼓勵民營化，加強(qiáng)立法以掃除障礙，建立強(qiáng)大的利益相關(guān)者聯(lián)盟以支持民營化?！敝贫ㄏ鄳?yīng)的政策，建立完善的法律制度在一定程度上能規(guī)范政府的權(quán)力，明確政府的責(zé)任，建立起在政府監(jiān)督指導(dǎo)下的民營化體系，促使政企在一定程度上的分離。政府還要給予企業(yè)合理、有效的幫助，可以通過稅收政策來減免民營化企業(yè)的稅務(wù)，給予企業(yè)足夠資金運(yùn)行和營利的空間。同時(shí)，也可以制定相關(guān)的法律制度，減少企業(yè)民營化過程中辦理民營化的相應(yīng)手續(xù)，這可以極大地鼓勵更多組織或者試圖與政府合作，嘗試民營化道路。

2.2完善民意表達(dá)機(jī)制，聘請專家、學(xué)者予以指導(dǎo)

為了提供令公眾滿意的公共服務(wù)，應(yīng)更多考慮到民意的走向。我國如今也在不斷完善民意反映機(jī)制與途徑，但是這種反映機(jī)制與途徑也不能拘泥于常規(guī)方式，而更多地結(jié)合時(shí)代的趨勢。當(dāng)前是“雙微時(shí)代（微博+微信時(shí)代）”，政府應(yīng)拓寬網(wǎng)絡(luò)民意反映渠道，更多地結(jié)合與網(wǎng)絡(luò)民意，尤其是“雙微”之中的民意，促進(jìn)公眾更多地關(guān)注民營化、參與到民營化中來，正確地把握民營化的方向，不斷地改進(jìn)民營化的方法。與此同時(shí)，對于民營化改革，我國目前的研究不是那么的深入與透徹，尤其是政府如何對待、把握民營化，政府如何適應(yīng)民營化中的角色這個(gè)方面。政府應(yīng)聘請我國相應(yīng)的專家、學(xué)者，針對我國的國情及民營化的不同領(lǐng)域進(jìn)行研究，彌補(bǔ)政府工作的不足，對政府及企業(yè)工作進(jìn)行相應(yīng)的指導(dǎo)，保證民營化順利完成。

2.3完善政府內(nèi)部的考評制度，建立第三方獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制

針對民營化的問題，為了保證政府在民營化中能發(fā)揮到其職能，所以在政府內(nèi)部急需落實(shí)相應(yīng)的績效考評制度，以此來防止政府內(nèi)部官員的不作為，也避免由于政府內(nèi)部的責(zé)任缺位，造成民營化企業(yè)因缺乏監(jiān)管，而走向歧路。建立獨(dú)立于政府及企業(yè)之外的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，既可以利于政府對民營化企業(yè)進(jìn)行績效評價(jià)，也可以在適時(shí)監(jiān)督民營化企業(yè)的運(yùn)行情況、資金走向，防止其內(nèi)部出現(xiàn)腐敗等行為，達(dá)到一種三者制衡的一種狀態(tài)（如圖1所示），來保證民營化改革的正常運(yùn)行。

圖1　政府、企業(yè)及第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)的關(guān)系

2.4保障員工福利，簽訂勞動合同

對于進(jìn)行民營化的單位員工，政府應(yīng)監(jiān)督企業(yè)與其簽訂勞動合同，并使其遵守民營化轉(zhuǎn)企改制過程中的規(guī)則。政府需要明確企業(yè)給予員工的福利待遇，保證員工待遇符合其勞動量的同時(shí)，還要保障并落實(shí)企業(yè)與員工簽訂合理的勞動合同，以此來穩(wěn)定民營化。企業(yè)內(nèi)部的制度也是至關(guān)重要的，若缺少合理的企業(yè)內(nèi)部制度的保證，員工是難以滿意民營化改革的。員工也屬于人民群眾，保障了員工的福利，也就是獲得民意支持的一種方式。

民營化是一場自上而下的制度改革，由政府發(fā)起和引領(lǐng)，如果政府責(zé)任缺失將導(dǎo)致民營化各方面受到阻力，難以實(shí)現(xiàn)。目前，我國在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，民營化改革也是順應(yīng)了潮流。在民營化改革過程中，需要政府正視自身的職責(zé)，發(fā)揮自身作用，在真正意義上為人民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

主要參考文獻(xiàn)

［1］李麗珊.城市公用事業(yè)民營化中的政府責(zé)任［J］.山西教育：教學(xué)，2010（8）.

［2］魏軍.城市公共交通民營化與政府管制——以蘭州市為例［J］.中國行政管理，2009（6）.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.14.147

F299.24

A

1673-0194（2016）14-0198-02

2016-06-02