我國(guó)城市社區(qū)福利服務(wù)弱可獲得性的實(shí)證分析——以成都市為例

韋克難

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的發(fā)展，社會(huì)福利建設(shè)得到較快發(fā)展，城市社區(qū)福利也引起人們的廣泛重視。但如何提高城市社區(qū)福利服務(wù)的可獲得性已成為一個(gè)急迫而嚴(yán)重的問(wèn)題擺在我們面前。本文擬對(duì)城市社區(qū)福利弱可獲得性的原因及其解決對(duì)策做一些探討。

一、城市社區(qū)福利服務(wù)的弱可或得性與社區(qū)居民需求

夏志強(qiáng)、王建軍認(rèn)為，社區(qū)公共服務(wù)是指向社區(qū)成員提供的在一定程度上具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和福利性的物品和服務(wù)，以滿(mǎn)足社區(qū)居民生活和工作的各種需求。從供給的角度看，社區(qū)公共服務(wù)主要體現(xiàn)了以政府為核心的公共部門(mén)的職責(zé)。從消費(fèi)的角度看，體現(xiàn)的是解決社會(huì)公共問(wèn)題?！?〕與此相關(guān)的，社區(qū)福利則是以社區(qū)為基礎(chǔ)，發(fā)揮社區(qū)自主性，充分利用社區(qū)內(nèi)外的一切資源，為解決社區(qū)居民生活問(wèn)題及提高居民生活質(zhì)量所采取措施的總和。它包括社區(qū)提供的福利服務(wù)、社區(qū)內(nèi)福利機(jī)構(gòu)提供的院舍服務(wù)和政府委托社區(qū)具體實(shí)施的福利等三個(gè)方面的內(nèi)容?！?〕

提出我國(guó)社區(qū)福利服務(wù)設(shè)施弱可獲得性問(wèn)題的是王思斌教授，他根據(jù)吉爾伯特等從政策實(shí)施、體系運(yùn)行的角度對(duì)社會(huì)福利的輸送系統(tǒng)進(jìn)行分析，根據(jù)吉爾伯特提出的社會(huì)福利資源的存在并不一定導(dǎo)致政策對(duì)象的福利獲得，以及社會(huì)福利服務(wù)的輸送體系存在分割性、不連續(xù)性、不負(fù)責(zé)任和不可獲得性的思想，認(rèn)為“可獲得性是指服務(wù)需求者可獲得他/她所需要的服務(wù)，或某種福利服務(wù)是否具備需求者可以獲得的性質(zhì)和程度”。〔3〕

我國(guó)城市福利服務(wù)到底是一種什么樣的狀況呢?居民對(duì)社區(qū)福利有需求嗎?我們以成都市為例進(jìn)行了調(diào)查分析研究，成都市2010年底城市社區(qū)居委會(huì)626個(gè)、涉農(nóng)社區(qū)居委會(huì)927個(gè)，①此數(shù)據(jù)來(lái)源于成都市民政局。我們隨機(jī)抽取了其中的25個(gè)社區(qū)，通過(guò)實(shí)地調(diào)查這25個(gè)社區(qū)，發(fā)現(xiàn)有社區(qū)圖書(shū)室的25個(gè)，占100%;有舞蹈室或活動(dòng)室的23個(gè)，占92%;有會(huì)議室的25個(gè)，占100%;有電腦室的18個(gè)，占72%;有健身室的12個(gè)，占48%。這25個(gè)社區(qū)中有16個(gè)為涉農(nóng)社區(qū)，從公共福利設(shè)施配置來(lái)看，涉農(nóng)社區(qū)比城市社區(qū)公共福利設(shè)施配置更好。據(jù)我們實(shí)地調(diào)查，從利用率來(lái)看，城市社區(qū)利用率更高，城市公共福利設(shè)施的利用率在60%左右，而涉農(nóng)社區(qū)公共福利設(shè)施利用率不到20%，②我們界定的城市公共福利設(shè)施的利用是指每半天為一個(gè)利用單位，只要有人去用了，即為該公共福利設(shè)施使用。而城市公共福利設(shè)施的利用率是指在一定時(shí)期內(nèi)，城市社區(qū)公共福利設(shè)施使用次數(shù)占本社區(qū)全部公共福利設(shè)施的比例。導(dǎo)致這種狀況出現(xiàn)的主要原因是缺乏服務(wù)機(jī)構(gòu)與服務(wù)人員。這些福利設(shè)施大部分是政府投資興建的，政府在修建時(shí)只考慮了硬件的投入，沒(méi)有考慮投入后的管理與運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，大部分設(shè)施交給居委會(huì)管理或政府直接管理，而居委會(huì)作為自治組織，在政府行政化體制下本身已經(jīng)很難有余力提供社區(qū)福利服務(wù)，沒(méi)有能力去運(yùn)營(yíng)這些公共福利設(shè)施，政府直接管理效果則更差。這樣導(dǎo)致了我國(guó)社區(qū)福利服務(wù)設(shè)施的弱可獲得性特征。造成這種狀況的原因是多方面的，有政府政出多門(mén)、各自為政的原因，有民間組織欠成熟的原因，有社區(qū)居民缺乏社區(qū)活動(dòng)參與性的原因，有社區(qū)自治組織缺乏自治與服務(wù)能力的原因。

我們?cè)?011年還對(duì)成都市上述的25個(gè)社區(qū)居民需求進(jìn)行了入戶(hù)調(diào)查，本次調(diào)研由西南財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)工作系完成，對(duì)25個(gè)社區(qū)居民進(jìn)行問(wèn)卷入戶(hù)系統(tǒng)抽樣調(diào)查與深入訪(fǎng)談，共發(fā)放問(wèn)卷681份，收集到有效問(wèn)卷643份，回收率94.4%;我們共訪(fǎng)談了56戶(hù)，其中被拒24戶(hù)，成功訪(fǎng)談居民32戶(hù)。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)社區(qū)居民的福利需求非常多，而我們對(duì)居民福利需求的滿(mǎn)足非常少。

首先是社區(qū)居民最需要的服務(wù)項(xiàng)目的調(diào)查(此問(wèn)題為多選答案)。居民對(duì)社區(qū)提供服務(wù)需求最高的三項(xiàng)分別是文化娛樂(lè)活動(dòng)組織、子女教育及培訓(xùn)、老年人護(hù)理及培訓(xùn)，選擇此三項(xiàng)占總體被訪(fǎng)對(duì)象的比例分別是42.7%、42.1%和36.9%，這三項(xiàng)服務(wù)應(yīng)該說(shuō)是福利服務(wù)為主的，說(shuō)明居民對(duì)福利服務(wù)需求是很高的。居民對(duì)“綜合修理”和“家政服務(wù)”的需求也占了很大比重，兩者的比例分別是34.0%和27.4%，這兩項(xiàng)服務(wù)是市場(chǎng)化的服務(wù)，不需要政府去購(gòu)買(mǎi)。具體如圖1所示:

圖1 居民認(rèn)為社區(qū)需具備的服務(wù)

其次是社區(qū)居民希望對(duì)青少年需開(kāi)展服務(wù)的調(diào)查 (此問(wèn)題為多選答案)。居民認(rèn)為社區(qū)需要對(duì)青少年開(kāi)展服務(wù)的前三項(xiàng)分別是:輔導(dǎo)學(xué)習(xí)，所占比例為44%;文體教育，所占比例為41%;夏令營(yíng)、冬令營(yíng)等假期團(tuán)隊(duì)活動(dòng)，所占比例為30%。其次便是專(zhuān)項(xiàng)訓(xùn)練和借閱圖書(shū)等。居民對(duì)青少年的服務(wù)主要集中在學(xué)習(xí)和教育方面。具體如圖2:

圖2 居民希望社區(qū)對(duì)青少年開(kāi)展的服務(wù)

第三是居民對(duì)老年服務(wù)需求的調(diào)查。居民所關(guān)注的對(duì)老年人開(kāi)展服務(wù)的前三項(xiàng)分別是:醫(yī)療健康服務(wù)，所占比例是20%;日常體檢，所占比例為17%;健康飲食等知識(shí)講座，所占比例為16%。其次便是日常護(hù)理，比例為10%。居民普遍認(rèn)為社區(qū)對(duì)老年人提供的服務(wù)應(yīng)該主要集中在健康服務(wù)方面。具體如圖3:

圖3 居民希望社區(qū)對(duì)老年人開(kāi)展的服務(wù)

第四是咨詢(xún)服務(wù)需求的細(xì)化調(diào)查分析。居民關(guān)注的咨詢(xún)活動(dòng)服務(wù)的前三項(xiàng)分別是:醫(yī)療健康咨詢(xún)，比例占63.2%;就業(yè)信息咨詢(xún)，所占比例為41.8%;法律咨詢(xún)，比例為35%。具體如圖4:

圖4 居民對(duì)咨詢(xún)活動(dòng)的細(xì)化需求分析

在對(duì)居民所認(rèn)為的社區(qū)公共服務(wù)不足之處的問(wèn)題調(diào)查中 (此問(wèn)題為多選答案)，居民主要認(rèn)為社區(qū)公共服務(wù)是在走形式，在做給上級(jí)看，并沒(méi)有考慮到居民的實(shí)際需求，持有這一觀(guān)點(diǎn)的人占了將近40%。而另一個(gè)不足之處是社區(qū)公益服務(wù)沒(méi)有調(diào)動(dòng)居民參與的積極性，社區(qū)的活動(dòng)主要由政府或居委會(huì)單方面推動(dòng)，持有這一觀(guān)點(diǎn)的人占了將近30%。這說(shuō)明我們政府、居委會(huì)雖然做了很多工作，但工作重形式，忽略?xún)?nèi)容，未能完全得到居民認(rèn)可。如圖5:

圖5 居民認(rèn)為社區(qū)公共服務(wù)的不足

在居民參與社區(qū)活動(dòng)的積極性調(diào)查中，有67.8%的居民回答說(shuō)自己沒(méi)有經(jīng)常參與社區(qū)所組織的活動(dòng)。未積極參與社區(qū)活動(dòng)的人數(shù)超過(guò)了積極參與的居民。是哪些因素影響居民參與社區(qū)活動(dòng)呢?對(duì)此我們進(jìn)行了調(diào)查，分別有51.1%和40.0%的人選擇了是否符合自己的興趣和自己是否有時(shí)間 (此問(wèn)題為多選答案)。結(jié)果說(shuō)明，居民在參與社區(qū)活動(dòng)時(shí)主要考慮對(duì)自身的影響，而對(duì)社區(qū)整體利益的考慮放在了次要的地位。所以要想調(diào)動(dòng)居民參與的積極性就要從居民自身利益及需要出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)方案，也就是說(shuō)從居民興趣、需要及居民的時(shí)間安排考慮提供服務(wù)，如此才能調(diào)動(dòng)居民的積極性。如圖6:

圖6 影響居民參與社區(qū)活動(dòng)的因素

需要說(shuō)明的是，本文下面所指的社區(qū)福利是廣義上的，社區(qū)福利服務(wù)是由政府及社會(huì)力量(包括社區(qū)基層組織和鄰里等)在社區(qū)內(nèi)開(kāi)辦和從事的面對(duì)社區(qū)居民的各種公益服務(wù)，它既包括物質(zhì)福利的傳送，也包括生活服務(wù)和精神關(guān)懷服務(wù)?！?〕通過(guò)我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，居民對(duì)社區(qū)福利是有需求的，但我們提供的社區(qū)福利服務(wù)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足這些需求。

二、福利多元主義與政府角色、非營(yíng)利組織的角色

福利多元主義否定了過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家提供福利的認(rèn)識(shí)與作法，提出政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織、家庭和個(gè)人等多元福利提供者。這已經(jīng)成為一種社會(huì)福利的主流認(rèn)識(shí)，也被越來(lái)越多的國(guó)家所接受和采用。在我國(guó)，這也形成了學(xué)界的共識(shí)，“將福利多元主義嵌入我國(guó)社會(huì)福利結(jié)構(gòu)、在福利多元主義觀(guān)點(diǎn)的指導(dǎo)下發(fā)展我國(guó)國(guó)情的社會(huì)政策，構(gòu)建一個(gè)有穩(wěn)定的福利保障、和諧發(fā)展的社會(huì)?！薄?〕

事實(shí)上，我國(guó)社區(qū)福利的提供模式主要還是依賴(lài)社區(qū)服務(wù)中心和福利機(jī)構(gòu)，政府在社區(qū)中仍然處于一種強(qiáng)勢(shì)的地位，這也導(dǎo)致社區(qū)自治組織行政化趨勢(shì)愈益嚴(yán)重，社區(qū)內(nèi)缺乏足夠多的、成熟的民間社會(huì)組織。同時(shí)導(dǎo)致社會(huì)福利服務(wù)缺乏專(zhuān)業(yè)化的輸送體系，這也是形成我國(guó)城市社區(qū)福利服務(wù)弱可獲得性特點(diǎn)的原因之一。

在福利多元主義背景下，政府與非營(yíng)利組織的角色與職能必須明確。由于政府擁有社會(huì)資源的分配權(quán)，應(yīng)當(dāng)扮演福利的規(guī)劃、整合和指導(dǎo)的角色。政府通過(guò)與服務(wù)提供方簽訂合同，把福利服務(wù)交給非營(yíng)利組織或民間組織起來(lái)的志愿團(tuán)體來(lái)開(kāi)展福利服務(wù)?！?〕因此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色與職能，從原來(lái)的直接管理者、提供者向服務(wù)政策的制定者、服務(wù)的規(guī)范者、服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者轉(zhuǎn)變，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督、評(píng)估和促進(jìn)合同的履行。非營(yíng)利組織應(yīng)該作為服務(wù)的提供者、執(zhí)行者、直接管理者，承擔(dān)福利輸送的工作。

政府作為服務(wù)政策的制定者，其責(zé)任是制定有利于社區(qū)福利服務(wù)發(fā)展的政策。尤其政府在社會(huì)服務(wù)政策的制定上應(yīng)該具有發(fā)展型社會(huì)政策理念，“發(fā)展型社會(huì)政策認(rèn)為，社會(huì)政策是對(duì)社會(huì)的投資。”〔7〕在當(dāng)今社會(huì)，發(fā)展型社會(huì)政策兼顧了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在促進(jìn)就業(yè)、促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展方面發(fā)展型社會(huì)政策正被廣泛采用。〔8〕我們應(yīng)該將發(fā)展型社會(huì)政策的思路運(yùn)用于社區(qū)福利服務(wù)，實(shí)際上是通過(guò)政府的投入來(lái)促進(jìn)社區(qū)福利服務(wù)，以及促進(jìn)社區(qū)福利服務(wù)資源的再生產(chǎn)?！?〕

非營(yíng)利組織則應(yīng)該成為社區(qū)福利服務(wù)的提供者。將非營(yíng)利組織引入到福利服務(wù)領(lǐng)域，政府通過(guò)與非營(yíng)利組織以及其他志愿團(tuán)體更加積極地合作，整合社區(qū)內(nèi)、外一切資源，建立社區(qū)福利服務(wù)支持網(wǎng)絡(luò)?！?0〕非營(yíng)利組織和志愿團(tuán)體相對(duì)于政府機(jī)構(gòu)有自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，它們可以評(píng)估、了解社區(qū)居民需求，提供的服務(wù)更能滿(mǎn)足社區(qū)居民需求，能夠有效地促進(jìn)社會(huì)整合和公眾的社區(qū)參與。另外，非營(yíng)利組織尤其是社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)在服務(wù)提供上更加專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化，更具有廣泛的社會(huì)聯(lián)系，能夠有效調(diào)動(dòng)社會(huì)上的資源，包括形成一支強(qiáng)大的志愿者隊(duì)伍，使社會(huì)福利服務(wù)的成本降低、效率達(dá)到最優(yōu)化。當(dāng)然，政府與非營(yíng)利組織合作，可以通過(guò)不同的技術(shù)和方法來(lái)實(shí)現(xiàn)，運(yùn)作方式可以有合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、憑單制等。

同時(shí)，社區(qū)福利的建設(shè)需要持續(xù)不斷的資源供給及有效利用，社區(qū)福利的資源主要包括物資和人力資源兩個(gè)部分。從福利多元主義角度來(lái)分析，從社區(qū)福利其內(nèi)在的福利屬性和它在整個(gè)國(guó)家福利制度建構(gòu)中的作用分析，政府應(yīng)該是社區(qū)福利資源的主要提供者。事實(shí)上，我國(guó)城市社區(qū)福利的現(xiàn)狀是:第一，政府在社區(qū)福利建設(shè)中的職責(zé)還比較模糊，還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到并切實(shí)履行“國(guó)家是社會(huì)福利制度的當(dāng)然責(zé)任主體”的職責(zé)。正因?yàn)槿绱?，所以政府掌握的?cái)政資源絕大部分投入到了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市市政建設(shè)上去了，即使有很少一部分投入到社區(qū)福利建設(shè)，也僅僅是城市市政建設(shè)的一部分，而且主要是市政設(shè)施(硬件)的建設(shè)，缺乏社區(qū)福利服務(wù) (軟件)的建設(shè)與投入。第二，從我國(guó)《城市居委會(huì)組織法》相關(guān)規(guī)定來(lái)看，居委會(huì)不是獨(dú)立法人，不具有民事行為能力，不能獨(dú)立獲取資源用于社區(qū)福利服務(wù)，也是社區(qū)福利資源不足的原因之一。第三，政府不多的對(duì)社區(qū)福利設(shè)施的投入也是分散的、割立的。各個(gè)政府部門(mén)在社區(qū)建自己所有的社區(qū)服務(wù)設(shè)施，形成了部門(mén)所有制，誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)運(yùn)作、誰(shuí)管理，民政局建社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)工作站，老齡委建社區(qū)老人活動(dòng)中心，老干部局建老干部活動(dòng)中心，文化局建社區(qū)文化館、社區(qū)文化站，新聞出版局建農(nóng)家書(shū)屋、社區(qū)圖書(shū)館，婦女聯(lián)合會(huì)建社區(qū)婦女中心，體育局建健身房或體育活動(dòng)室，共青團(tuán)建青年之家 (社區(qū)青少年活動(dòng)中心、青少年空間)，工會(huì)建職工之家，科協(xié)建社區(qū)科技站，殘聯(lián)建社區(qū)殘疾人活動(dòng)中心等等。第四，政府投入社區(qū)的福利資源重物資輕服務(wù)，缺乏足夠的人力服務(wù)，導(dǎo)致利用率較低的現(xiàn)狀。由于這些機(jī)構(gòu)與設(shè)施歸屬不同部門(mén)，按職業(yè)、身份、性別或年齡把人群劃分開(kāi)來(lái)供其使用，既浪費(fèi)了資源，又不利于居民的相互交流，還人為地將居民隔離，形成不平等與社會(huì)分配不公的現(xiàn)象;還導(dǎo)致了這些社區(qū)福利設(shè)施經(jīng)營(yíng)管理困難、居民使用率低等問(wèn)題，事實(shí)上必然導(dǎo)致社區(qū)福利設(shè)施變成“形式”上的擺設(shè)。以上諸多因素共同形成我國(guó)城市社區(qū)福利服務(wù)的弱可獲得性特征。〔11〕

因此，明確政府與非營(yíng)利組織各自的功能與角色是非常重要的。政府在社區(qū)福利方面的角色是服務(wù)政策的制定者、服務(wù)的規(guī)范者、服務(wù)資源的提供者、服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者。非營(yíng)利組織才是專(zhuān)門(mén)的社區(qū)福利的實(shí)施者、執(zhí)行者。

三、討論與對(duì)策建議

首先，應(yīng)該整合社區(qū)公共福利資源。前文所述的政府不多的社區(qū)福利資源也是分割的、支離破碎的，要將這些福利資源運(yùn)用起來(lái)，傳遞給居民是異常困難的。要解決此問(wèn)題，可以探討的途徑是:其一，政府應(yīng)當(dāng)從理念、思路、形式、方法上明確自身在社區(qū)福利上的責(zé)任與職能。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)盡快制定、頒布獨(dú)立的社會(huì)保障法，明確政府、企業(yè)、非政府組織、個(gè)人在社會(huì)保障、社區(qū)福利中各自的責(zé)任和義務(wù)關(guān)系，規(guī)范、指導(dǎo)社區(qū)福利的發(fā)展。我們建議，政府一方面應(yīng)繼續(xù)加大社會(huì)保障的力度，另一方面要大力推行社區(qū)服務(wù)以增加社會(huì)整體福利的供給?！?2〕其二，政府應(yīng)整合社區(qū)已有資源，將不同部門(mén)分頭管理、自成體系的機(jī)構(gòu)與資源統(tǒng)一管理。從現(xiàn)實(shí)情況而言，已有政府投入的社區(qū)福利資源可以整合到社區(qū)服務(wù)中心;同時(shí)，可以考慮結(jié)合社會(huì)工作事業(yè)的發(fā)展、社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)，統(tǒng)一在各地方人民政府民政局內(nèi)設(shè)立二級(jí)局社會(huì)工作局，由社會(huì)工作局來(lái)統(tǒng)一管理社區(qū)福利的實(shí)施與建設(shè)。其三，加大和改變社區(qū)福利的財(cái)政投入。政府應(yīng)明確在社會(huì)保障制度建設(shè)中，社區(qū)福利投入應(yīng)占有一定的比例。各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算中應(yīng)在社會(huì)保險(xiǎn)基金和社會(huì)福利基金中專(zhuān)門(mén)列支社區(qū)福利建設(shè)，增加對(duì)社區(qū)福利事業(yè)經(jīng)費(fèi)的投入。這些社區(qū)福利的財(cái)政投入，可以采用各部門(mén)在社區(qū)建設(shè)中項(xiàng)目計(jì)劃列支，但不再劃撥給各個(gè)部門(mén)，而直接劃撥給社會(huì)工作局統(tǒng)一使用。

其次，大力發(fā)展非營(yíng)利組織開(kāi)展社會(huì)服務(wù)，尤其在社區(qū)開(kāi)展福利服務(wù)。社區(qū)福利服務(wù)要輸送到社區(qū)居民，必須要建立一個(gè)轉(zhuǎn)輸網(wǎng)絡(luò)、多元化服務(wù)隊(duì)伍，這些隊(duì)伍既要有正式的社區(qū)社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)組織，還有非正式的志愿者、鄰里、家庭等;既包括社區(qū)服務(wù)的人力資源建設(shè)，也包括服務(wù)理念、價(jià)值觀(guān)、服務(wù)方式的建設(shè)。我們高興地看到政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織可以彌補(bǔ)政府在公共福利服務(wù)方面的不足，已經(jīng)從政策上開(kāi)始為發(fā)展社會(huì)組織松綁，開(kāi)始提倡發(fā)展社會(huì)組織，開(kāi)始從各級(jí)財(cái)政部門(mén)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，這既是政府職能的轉(zhuǎn)變，也是我們社會(huì)管理模式的轉(zhuǎn)變，從政府主導(dǎo)的行政化管理轉(zhuǎn)變到多元主體的社會(huì)管理，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會(huì)協(xié)同，公眾參與”的社會(huì)管理新格局。在社區(qū)福利服務(wù)方面，可以采取以下策略:其一，政府應(yīng)該利用已有的、經(jīng)過(guò)整合的社區(qū)服務(wù)中心的設(shè)施和人力資源，運(yùn)用社區(qū)照顧的模式，結(jié)合居家養(yǎng)老，培訓(xùn)社區(qū)服務(wù)中心的工作者，提高這些工作者的素質(zhì)與技能，擴(kuò)展社區(qū)服務(wù)中心的功能，大力開(kāi)展社區(qū)照顧養(yǎng)老福利服務(wù)，以解決我國(guó)“未富先老”的老年社會(huì)來(lái)臨所帶來(lái)的問(wèn)題。

其二，促進(jìn)社會(huì)工作的非營(yíng)利專(zhuān)業(yè)組織發(fā)展。在此方面，深圳的“7﹢1”經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，建議民政部制定一個(gè)《發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)中作用的實(shí)施方案》，放寬社會(huì)公益性非營(yíng)利組織的登記辦法，結(jié)合事業(yè)單位分類(lèi)改革，將一批可以承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的事業(yè)單位通過(guò)改造轉(zhuǎn)化為依法登記的社會(huì)公益性非營(yíng)利組織;各個(gè)地方選擇一批現(xiàn)有的民間組織，按照承擔(dān)社會(huì)服務(wù)工作的要求規(guī)范整合，使之成為符合條件的非營(yíng)利組織;同時(shí)，需鼓勵(lì)支持符合條件的組織和個(gè)人，創(chuàng)辦一批社會(huì)公益性非營(yíng)利組織開(kāi)展社區(qū)福利服務(wù)。這些社會(huì)公益性非營(yíng)利組織要吸納通過(guò)全國(guó)社會(huì)工作師水平考試的專(zhuān)業(yè)人員，并由當(dāng)?shù)厣鐣?huì)工作協(xié)會(huì)每年定期對(duì)他們進(jìn)行培訓(xùn)。與之配套的是政府每年要購(gòu)買(mǎi)一定數(shù)量的社區(qū)福利性服務(wù)，在財(cái)政許可的情況下，逐年遞增。

第三，要發(fā)揮社區(qū)自治組織的優(yōu)勢(shì)與作用，將他們從政府行政化的管理中解放出來(lái)，由這些自治組織提供社區(qū)福利服務(wù)。公共服務(wù)是需要機(jī)構(gòu)與人去實(shí)施的，目前政府在社區(qū)里已經(jīng)提供了一些公共行政服務(wù)，很多城市在社區(qū)建立了公共服務(wù)站 (或便民服務(wù)站)，其提供的服務(wù)主要有就業(yè)、戶(hù)籍與身份證代理、低保救助、群眾幫扶、計(jì)劃生育、房屋修建審批、流動(dòng)人口登記等事項(xiàng)。這其中公共行政服務(wù)主要是公共便民服務(wù)，只有低保救助是公共福利服務(wù)。因此，社區(qū)福利服務(wù)的空間還是很大的。而社區(qū)福利設(shè)施如何發(fā)揮作用，還是需要我們認(rèn)真予以探討的問(wèn)題，社區(qū)自治組織提供社區(qū)福利服務(wù)應(yīng)該是可以嘗試的一種做法。成都市從2009年開(kāi)始，由政府出資對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)進(jìn)行了公共服務(wù)資金的投入，2009年每個(gè)社區(qū)平均20萬(wàn)元，2010年每個(gè)社區(qū)平均25萬(wàn)元，2011年每個(gè)社區(qū)平均30萬(wàn)元，由社區(qū)議事會(huì)自己決策如何使用公共服務(wù)資金，居 (村)委會(huì)組織實(shí)施，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督執(zhí)行。從這些公共服務(wù)資金的使用情況來(lái)看，據(jù)我們調(diào)查，80%的資金用于社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)，20%的資金用于公共服務(wù)。導(dǎo)致此現(xiàn)象形成的主要原因一方面是社區(qū)內(nèi)公共設(shè)施建設(shè)滯后;另一方面是社區(qū)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)及人員的缺乏。如果社區(qū)居委會(huì)能夠轉(zhuǎn)型為真正的自治組織，完全有能力形成自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的組織，其自我服務(wù)就是為社區(qū)居民提供的福利服務(wù)，社區(qū)居委會(huì)從本質(zhì)上就應(yīng)該是服務(wù)性自治組織，而非行政性管理組織。

第四，以社區(qū)服務(wù)中心為依托，建立社區(qū)福利服務(wù)資源信息平臺(tái)和社區(qū)福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。整合后的社區(qū)服務(wù)中心應(yīng)該成為服務(wù)實(shí)體，可以由成熟的社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)管理;也可以自己注冊(cè)為社會(huì)組織，成為具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任行為主體的民辦非企業(yè)，它既可以承接政府購(gòu)買(mǎi)的各種公益性服務(wù)，也可以向有關(guān)機(jī)構(gòu)、基金會(huì)申請(qǐng)公益性項(xiàng)目;它既可以向廣大社區(qū)居民、社區(qū)弱勢(shì)群體提供免費(fèi)的福利服務(wù)，如對(duì)孤寡老人提供社區(qū)照顧，也可以向廣大社區(qū)居民提供一些收費(fèi)的公益性服務(wù)，如健身房的使用、舞廳的使用等。由于社區(qū)服務(wù)中心提供的是長(zhǎng)期化的社區(qū)日常性福利服務(wù)，因此，可以成為最方便的社區(qū)福利轉(zhuǎn)輸者，最有條件建立社區(qū)福利服務(wù)資源信息平臺(tái)和社區(qū)福利網(wǎng)絡(luò)。

社區(qū)福利服務(wù)資源信息平臺(tái)，要在對(duì)社區(qū)居民需求進(jìn)行充分調(diào)查評(píng)估基礎(chǔ)上，對(duì)社區(qū)內(nèi)有特殊需要的居民進(jìn)行登記造冊(cè)，與他們保持聯(lián)系，并根據(jù)這些人的需要提供相關(guān)服務(wù);同時(shí)，對(duì)社區(qū)內(nèi)所有提供社區(qū)服務(wù)的機(jī)構(gòu)及志愿者建立通訊網(wǎng)絡(luò)，讓服務(wù)提供者充分掌握現(xiàn)實(shí)的與潛在的服務(wù)對(duì)象的相關(guān)信息，讓服務(wù)對(duì)象全面掌握服務(wù)提供者的信息。建立社區(qū)福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，正式的社區(qū)社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)組織與非正式的志愿者、鄰里、家庭等之間要合理分工、相互配合，社區(qū)社會(huì)組織要協(xié)調(diào)各方的資源與關(guān)系，專(zhuān)業(yè)組織要帶動(dòng)志愿者、鄰里、家庭的互助服務(wù);一旦居民有需求，可以從居民－家庭－鄰里－志愿者－專(zhuān)業(yè)組織－社區(qū)基層組織形成一個(gè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成從小到大、從微觀(guān)到宏觀(guān)、從點(diǎn)到面覆蓋整個(gè)社區(qū)的福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，隨時(shí)滿(mǎn)足居民的福利服務(wù)需求。

總之，社區(qū)福利服務(wù)要輸送到社區(qū)居民，這是一個(gè)系統(tǒng)工程，既需要建立一個(gè)轉(zhuǎn)輸網(wǎng)絡(luò)、多元化服務(wù)隊(duì)伍，更需要我們政府轉(zhuǎn)變觀(guān)念，從社會(huì)政策上入手，制定切實(shí)可行的社區(qū)福利政策。

〔1〕夏志強(qiáng)，王建軍.論社區(qū)公共服務(wù)的有效供給〔J〕.社會(huì)科學(xué)研究，2012，(2).

〔2〕江立華.論我國(guó)城市社區(qū)福利的建設(shè)及運(yùn)作機(jī)制〔J〕.江漢論壇，2003，(10).

〔3〕〔4〕〔9〕王思斌.我國(guó)城市社區(qū)福利服務(wù)的弱可獲得性及其發(fā)展〔J〕.吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(1).

〔5〕彭華民.福利多元主義:福利提供從國(guó)家到多元部門(mén)的轉(zhuǎn)型〔J〕.南開(kāi)學(xué)報(bào) (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2006，(6).

〔6〕〔10〕范健.福利多元主義視角下的社區(qū)福利〔J〕.華東理工大學(xué) (社會(huì)科學(xué)版)，2005，(2).

〔7〕張秀蘭，徐月賓.中國(guó)發(fā)展型社會(huì)政策論綱〔M〕.北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2007.10.

〔8〕梅志里.發(fā)展型社會(huì)政策:理論與實(shí)踐〔A〕.顧昕.中國(guó)社會(huì)政策〔M〕.北京:北京師范大學(xué)出版社，2006.13－20.

〔11〕何敏，韋克難.促進(jìn)成都市公益事業(yè)發(fā)展的對(duì)策及措施研究〔J〕.四川省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(1).

〔12〕王勇.對(duì)我國(guó)城市社區(qū)福利建設(shè)中幾個(gè)相關(guān)問(wèn)題的探討〔J〕.經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索，2006，(4).