奧地利的社會住房發(fā)展研究

陳昱

【摘要】傳統(tǒng)上，奧地利被認為是一個有著控制良好和管理得當(dāng)?shù)淖》肯到y(tǒng)的國家。租賃法律歷史悠久，復(fù)雜的融資和補貼制度和利潤受限的房地產(chǎn)公司的強大的角色是其住房政策的基本元素，在很長一段時間里，這一法律已成功地幫助限制市場的力量。這一住房政策中的社會元素是指相對低的租金水平和以買得起的房子。但過了20年，住房政策特別是社會住房的政策已經(jīng)發(fā)生了改變。社團主義被歐洲一體化、全球化和自己的內(nèi)部矛盾進一步削弱了。卻仍然存在一個政策的一致性，住房是基本的人類需求不應(yīng)當(dāng)受制于自由市場機制，而且社會應(yīng)該確?？色@得的充足的數(shù)量的住房。當(dāng)時的情形對奧地利現(xiàn)代社會住房的發(fā)展提供了一種新的視角。

【關(guān)鍵詞】住房系統(tǒng) 融資 補貼制度 自由市場

一、社會住房目前的地位

奧地利是一個傳統(tǒng)上就擁有著龐大租賃市場的國家。住房規(guī)模中的41%左右都是租賃的，50%是業(yè)主自住的，剩余9%是其他形式。長期以來，租賃和業(yè)主自住之間的比例一直保持著相對穩(wěn)定—近些年業(yè)主自住的份額有微弱的上升同時私人租房領(lǐng)域的份額有微弱的下降。社會住房控制著租賃領(lǐng)域占有著租賃住房的59%。自從20世紀(jì)80年代初就開始急劇的增長，那時候租賃市場中只有40%屬于社會住房。總的來說，奧地利有大約88萬套社會住房（在所有住房中占比24%）。其中2/3的社會住房是由非營利或限制盈利的住房機構(gòu)所擁有和管理，剩余1/3的是由公共權(quán)力機構(gòu)大多是市政府擁有，僅有4%是有其它所有者。

社會住房包括了所有多層式住房的42%，相比較在私人租賃領(lǐng)域只有26%。這種格局在國家的主要城市擁有200萬居民的維也納尤其明顯，在那里大約46%的住房都是社會住房。維也納也是擁有市政住房比例最高的城市占有23%。從奧地利總體起來看，住房規(guī)模中的10%都是由公共權(quán)力機構(gòu)擁有，主要是市政府。

社會住房在奧地利住房系統(tǒng)中處在重要的地位，這也不能掩蓋這個部門正在經(jīng)歷著重要的結(jié)構(gòu)調(diào)整這一事實。首先，新的市政建設(shè)有了顯著的下降。在20世紀(jì)50年代到21世紀(jì)初，由市政建設(shè)的新建住房的比例由35%下降到了1%。公共權(quán)力機構(gòu)作為建筑商的撤退在首都也是很明顯的：維也納的市政已停止了所有的新的建造，出于財政壓力和自從2004年住房政策中的新自由政策的轉(zhuǎn)折。

其次，在過去的二十年中，奧地利福利制度的社團主義結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)也是奧地利社會住房領(lǐng)域深深嵌入的，已經(jīng)被侵蝕。社會住房的社團主義的形象反映在了實體補貼的優(yōu)勢上，實體補貼占所有住房補貼中的比例已從1996年72%下降到了60%。他們中的一些被個人利益所替代，個人利益在同一時期從6%增長到14%。

盡管這些和其它的發(fā)展已經(jīng)改變了社會部門的地位和作用，但是社會部門關(guān)于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)仍起著至關(guān)重要的作用，這種作用由以實體為基礎(chǔ)的補貼系統(tǒng)來鞏固。與6、70年代戰(zhàn)后重建和城市擴張不同，那時候是遵循一種工業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化大規(guī)模生產(chǎn)的系統(tǒng)，而現(xiàn)在的社會部門實現(xiàn)一種關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和社會凝聚力的潮流作用。因此，社會住房部門公開定義了目標(biāo)和原則，如經(jīng)濟、生態(tài)和社會可持續(xù)發(fā)展。雖然這些條款并不是很明確，但是政府當(dāng)局運用它們作為房地產(chǎn)開發(fā)商的目標(biāo)，或作為房地產(chǎn)開發(fā)商競爭的內(nèi)容。

二、歷史上的發(fā)展

其他歐洲國家，社會住房的歷史可以追溯到十九世紀(jì)。一部社會住房法是在二十世紀(jì)第一個十年通過。接著社會住房制度經(jīng)歷了兩大階段：第一階段是地方福利（紅色維也納—市政的社會主義）在第一個奧地利共和國時期（1918-1934），第二階段是國家福利階段（隨著第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展）在第二次世界大戰(zhàn)之后的第二個共和國到現(xiàn)在。

1918年第一個奧地利共和國宣布成立之后，在維也納社會民主黨派贏得了選舉的勝利。他們開展了一個廣泛的住房建設(shè)項目作為地方福利系統(tǒng)的重要元素。他們的目的是為了改善上班群體的身體狀況、教育和住房狀況。在“紅色維也納”時期所有的社會政策措施都在發(fā)展，其中城市住房建設(shè)是最雄心勃勃和有聲望的。維也納的市政部門作為開發(fā)者和所有者起到了重要的作用。新的社會住宅在整個城市中建成，因此也起到了長期反種族隔絕的效果。1934年之后，內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)期間這一項目中止了。

第二次世界大戰(zhàn)之后第二個奧地利共和國宣布成立，社會住房國家福利的支柱進入到了聯(lián)邦的議程。獨立的非營利的提供者成為了新興第三產(chǎn)業(yè)中重要的角色。在1948年和1954年住房合作社和住房機構(gòu)的新的法律文件和資金計劃下達，這些文件給予了稅收優(yōu)惠和直接獲得國家補貼的特權(quán)。很快在戰(zhàn)后他們致力于城市戰(zhàn)爭破壞的重建，對戰(zhàn)后經(jīng)濟復(fù)蘇中增長的住房需求作出反應(yīng)。在1968年，一些社會住房的責(zé)任轉(zhuǎn)移到了區(qū)域一級。社會住房公司是高度專業(yè)化的第三方機構(gòu)，他們越來越多地面臨著新形式的治理和市場化的趨勢。

在2000和2001年，有一個標(biāo)志性的轉(zhuǎn)折點，當(dāng)那時候政府的右翼追隨自由主義的政策，私有化了四家聯(lián)邦政府所有的住房公司（共60000套住房）。社會住房的資金支持不僅來自住房機構(gòu)也來自于私人建造者和房地產(chǎn)投資者。同時，市政當(dāng)局從之前領(lǐng)導(dǎo)作用中撤了出來。公私合作伙伴關(guān)系已經(jīng)變得很重要了，特別是在維也納。

自從20世紀(jì)80年代系統(tǒng)里發(fā)生了一些重要的變化，特別是關(guān)于資金、租金規(guī)則住房政策的地方分權(quán)。1985年的住房促進法給予了九處區(qū)域政府新的權(quán)力來管理建設(shè)和革新的補貼和住房補貼。這種“區(qū)域化的市政”強化了社會住房政策的分裂。在2001年，新的規(guī)則允許地方政府利用他們的住房補貼給非住房投資提供資金支持，自從2008年以來地區(qū)在這一領(lǐng)域已完全獨立了。同時，這些補貼資金在聯(lián)邦預(yù)算貢獻中有所下降，這些補貼越來越多的有目的的運用而不只是住房，包括金融市場上的投機行為或減少財政赤字。

另一個重要的變化是，對于租賃承租人的放松管制。自從1982年的租賃法則通過，奧地利具有歷史性的承租人保護被弱化了，特別是對新的租賃和不斷增長的定期租賃。在社會部門租金也上升了，由于不斷增長的建造成本。這樣發(fā)展的其中一個影響是對個人補貼的呼聲加大了（住房補貼和租金津貼）。

還有兩項發(fā)展也是值得注意的，第一個是80年代引進的住房改造資金計劃，這一計劃刺激了城市的更新活動，減低私人租賃部門低成本住房的儲備規(guī)模。第二個是開放對非歐盟國家提供社會住房，直到2005～2006年，僅限于給奧地利的公民提供社會和公共住房，但是歐盟法律和規(guī)章促使著其進一步改變。

三、社會住房的規(guī)章

在奧地利，社會住房大多是由限制盈利的住房機構(gòu)提供的，極少部分是由公共當(dāng)局提供（非盈利的市政機構(gòu)）。這樣的差別的原因與他們的規(guī)章相關(guān)市政住房（占維也納社會規(guī)模中的大部分）在租賃法則的規(guī)定之下，它規(guī)定了租金水平（根據(jù)建造的數(shù)量和房屋的質(zhì)量）和占有的安全性。限制盈利的公司在非營利的住房法的規(guī)定之下，它規(guī)范了管理和財政行為。主要的條款是租金應(yīng)當(dāng)覆蓋成本，利潤是有限的，公司有義務(wù)進行再投資。他們的商業(yè)行為被限制于新的建造、租用、管理和改革，他們被一個獨立的體質(zhì)所控制。

目前，在奧地利大約200家限制利潤的住房公司在發(fā)揮作用，管理著840000套住房。大約有一半的（47%）住房是由住房合作社來管理，23%是由主要由公共當(dāng)局所有的公司在管理。26%是由公民社會組織所有的公司在管理（交易團體、教會或私人機構(gòu)），剩余4%是由其他公司管理。銀行和保險公司代表著14%的公司。這多方面（或分散）的社會住房提供者的景象反映了這樣一個事實：住房合作社、機構(gòu)和公司與奧地利政治交織在一起的情形。

四、住房補貼資金

奧地利的住房系統(tǒng)由一個復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)組成包括了國家、地區(qū)、地方當(dāng)局、房屋承包人和所有者、建設(shè)部門和信貸機構(gòu)之前相互作用。在奧地利，75%的住房補貼資金來自聯(lián)邦轉(zhuǎn)移給地方能夠解決履行和實行住房政策的人。這些資金來自于所得稅、公司稅和所有雇傭者支付的“房屋貢獻”中的指定的比例，地方從自己的預(yù)算中貢獻出一小部分。直到90年代中期，地區(qū)資助新建住房的能力變得更加脆弱，出于一下幾個原因：第一，指定的政府補貼在1996到2008年之間一直沒有增長，導(dǎo)致扣除物價因素來看反而有大約15%的下降。第二，房屋成本顯著上升，由于更加昂貴的建筑材料、更高的能源利用率標(biāo)準(zhǔn)等等。第三，自從80年代很多地區(qū)停止了給新住房的直接公眾借貸行為，從而選擇補貼房貸。貸款需要償還，但是抵押貸款補貼可以積累數(shù)年，直到他們在住房預(yù)算中占有很大一部分。第四，如前所述，在2001年和2008年的法律改革允許地方有目的的運用補貼資金而不僅是住房。最后，不斷增長的補貼比例被用于致力于現(xiàn)代化（26%）和給消費者們的直接補貼（15%）。

總的來看，奧地利的住房補貼系統(tǒng)表面上看是相當(dāng)穩(wěn)定的，支持實體和直接補貼（間接的補貼例如稅收刺激占比低于15%）。但是，這個系統(tǒng)正越來越復(fù)雜，在過去的二十年見證了一次轉(zhuǎn)變，從對建設(shè)和革新的直接補貼到對消費者的補貼。在2011年，住房補貼總共26.6億歐元。這相當(dāng)于GDP的0.9%，略低于前幾年，這一數(shù)據(jù)在2000年是1.3%。盡管實體補貼繼續(xù)起著主導(dǎo)的作用，個人住房或租金津貼變得越來越重要。

一個特定的問題只是來自于土地市場的弱監(jiān)管。土地的成本很難構(gòu)建新的住房，而且常常這超過了小型地主的資源。為了克服這些，一些地區(qū)和市政（包括維也納）支持社會住房提供者獲得土地。同時提供者也要求新的承租人支付預(yù)付定金作為土地價格成本的貢獻。如果租客搬出去這個存款將償還。在維也納和一些其他的地區(qū)，這種預(yù)付定金支付是強制的。作為交換，社會住房提供者必須給予承租人可以購買的權(quán)利。低收入的承租人支付了預(yù)付定金的，可以獲得低利率的公共貸款。

五、總結(jié)

奧地利比較強調(diào)公民的居住權(quán)和政府提供住房的社會職責(zé)。政府在對房地產(chǎn)業(yè)的認識上，應(yīng)將其社會性、福利性功能擺在首位，然后才是它的“產(chǎn)業(yè)性”。只有這樣，才能從根本上為解決中低收入群體的住房問題打下堅實的制度基礎(chǔ)。國外住房政策的演變告訴我們：充分發(fā)揮市場機制是建立在供求平衡、保障公民基本居住權(quán)利基礎(chǔ)上的。因此，我國不能盲目跨越階段，特別是在當(dāng)前供求失衡的階段，要著力保障弱勢群體的基本住房條件，促進各級政府加大對保障性住房的投入。各級地方政府都應(yīng)建立起住房保障制度，在確定低收入群體和低收入家庭的基礎(chǔ)上，加大廉租房、經(jīng)濟適用房的建設(shè)力度，大幅度增加住房的有效供給。

參考文獻

[1]鐘庭軍.國外住房政策的特征及對我國的啟示[J].中國房地產(chǎn)，2010，（01）：65-67.