農田水利基礎設施運營機制研究綜述

周慧　王蓉

摘要：近年來由于我國越發(fā)重視保障糧食安全問題，使得能夠促進糧食增收的農田水利基礎建設得到了廣泛的關注。從運營機制的角度，通過改進運營機制的手段來促進農田水利基礎設施建設。首先界定了農田水利基礎設施的運營機制內涵，再從重要性、投融資、管理領域、機制和制度等方面為農田水利基礎設施的運營機制的設計提供依據。

關鍵詞：農田水利基礎設施；運營機制；研究綜述

中圖分類號：F32 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0080-02

連續(xù)十年中央一號文件強調要高度關注三農，促進農業(yè)增產、農民增收，水利基礎設施建設則是解決三農問題不可或缺的因素，農田水利是農業(yè)基礎設施的主體和中心環(huán)節(jié)，進一步提高農田水利基礎設施建設，對提高農業(yè)生產力，解決三農問題，建設社會主義新農村具有重要的現實意義。本文試圖從運營機制的角度尋求除加大投入以外的，通過改進管理過程的手段來促進農田水利基礎設施的建設。

一、相關概念界定

1.農田水利基礎設施的概念界定

目前，國內學者關于“水利”設施的研究主要在于“農村水利”和“農田水利”。《中華人民共和國水利行業(yè)標準》中區(qū)別了這兩個概念，“農村水利”是指提高農業(yè)綜合生產能力和改善農村生態(tài)環(huán)境與農民生活條件服務的水利措施?！稗r田水利”是指防治旱、澇、漬和鹽堿等災害，對農田實施灌溉、排水等人工措施的總稱?？梢钥闯?，農田水利主要指直接服務于農業(yè)生產的水利設施，而農村水利不僅包括直接服務于農業(yè)生產的農田水利設施，還包括為農村生態(tài)環(huán)境和農民生活服務的水利措施。由于在水利設施當中占首要地位的是直接為農業(yè)生產提供服務的農田水利設施，因此，很多人未嚴格區(qū)分兩者的關系，在一般化的討論中將它們做相同的理解。例如，倪焱平，錢煥歡[1]將農村農田水利設施界定為：“農田灌排渠系統(tǒng)設施（由取水樞紐、輸水配水系統(tǒng)、田間調節(jié)系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、容泄區(qū)和各種灌排建筑物組成）、截留提水設施（包括小型水庫設施、小型抽水站等）和水土保持設施等。楊志勇[2]認為：“農田水利包含水庫、塘壩、水池等蓄水設施；攔河閘壩、引水閘、截潛流等引水設施；渠道、管道、閘門等輸水配水設施；泵站、機井等提水設施；灌水溝、畦、噴灌、滴灌等田間灌水設施；保護村鎮(zhèn)、農田的■堤、河道堤防等防洪設施；排水閘、排澇泵站、排水溝、地下暗管等排澇降漬設施等內容?！痹趪庖话惴Q為灌溉和排水，其任務是通過工程技術措施對農業(yè)水資源進行攔蓄、調控、分配和使用，并結合農業(yè)技術措施進行改土培肥，擴大土地利用。具體包括農田灌溉工程、農村引水工程、集雨工程、水土保持、小型河道治理、農村水電、牧區(qū)水利等。

2.運營機制的概念界定

“運營機制”最早出現在企業(yè)管理領域，近年來，隨著企業(yè)管理的相關概念引進公共管理的相關研究，國內的學者開始試圖從“運營機制”的角度來關注和分析某些公共問題。他們對于“運營機制”的概念的解釋過于抽象，沒有統(tǒng)一而清晰的闡述。其研究主要分為兩個大的方向，一是從管理的各個環(huán)節(jié)劃分來理解運營機制，并將其解釋為項目的融資、補償、日常管理等管理的過程。王萍萍[3]將“運營機制”解釋為：“工作過程中各構成要素的總體功能由于一定的機理所形成的發(fā)生作用的工作方式”。王勇[4]認為運營機制應包含水利項目的融資、補償機制、日常管理和經營模式等。二是認為運營機制應當囊括超越于傳統(tǒng)管理機制的一些模式，提出了運營機制應當考慮決策、動力、約束、發(fā)展、利益等要素。如李建從環(huán)保產業(yè)投融資機制和環(huán)保產業(yè)運營中的政府規(guī)制兩個視角提出“運營機制”應為：產品和服務的立項、投資、建設、營運、管理較為固定的方式和方法。鄒宗根在分析農村垃圾處理的運營機制時，指出“運營機制”是解決農村垃圾問題的制度設計和制度安排，包括明確政府的主體職責、市場的運營角色和村民的參與義務，形成政府、市場和村民共同參與的運營管理模式和監(jiān)督體系。筆者認為，農田水利基礎設施建設的運營機制應當作為管理機制的一部分來理解，包括水利基礎設施的投融資、補償機制、日常管理和監(jiān)管等。

二、農田水利基礎設施的重要性研究

發(fā)展經濟學家羅森斯坦·羅丹將基礎設施視為經濟發(fā)展中的社會先行資本，“這樣加大基礎設施的投資，可帶來整個社會獲利能力”。Heabrent分析指出，道路等基本設施的改善有利于生產要素的配置，并且能夠促進農產品流通，有利于競爭性市場的形成從而提高整個貧困地區(qū)乃至更大范圍內社會資源的合理有效配置。農田水利基礎設施其重要性，不同的學者有不同的文字表述，但其本質是相同的，都從農田水利對糧食安全、農業(yè)發(fā)展、農村建設、農民收入等方面所起的作用入手。張亦工，胡振虎通過運用全國數據測算了我國農村基礎設施建設農民增收彈性系數，提出了增加農村基礎設施建設對于增加農民收入的重要性。張紅宇認為加強農業(yè)基礎設施是保障國家糧食安全的需要，是擴大內需和應對極端天氣的需要。陳云鵬，陳艷珍認為農田水利設施建設滯后削弱了廣大農民應對自然災害的能力，影響了農業(yè)生產的發(fā)展。這種惡性的循環(huán)往復成為制約我國現代農業(yè)發(fā)展的本質因素。

三、農田水利基礎設施投融資方面的研究

國外相關學者對于農田水利基礎設施投融資方面的研究主要是從公共產品和公共服務的角度展開，提出了農村地區(qū)的公共產品和服務的供給機制相關理論。約翰斯和默多克提出農村地區(qū)公共產品容易遭到規(guī)模不足的困擾，這也正是當前眾多發(fā)展中國家在農田水利基礎設施等公共產品和服務提供中所面臨的規(guī)模效益的困境。洛佩斯提出，由于農村公共產品投資不足，且數量短缺，使得政府在解決農村貧困問題上一直措施不力，農村地區(qū)公共物品供給發(fā)展緩慢。近些年來，中國經濟學界也開始重視基礎設施投融資方面的研究，研究重點主要集中于基礎設施定價、資金來源與結構、投資主體多元化及政府監(jiān)管等方面。目前相關的研究主要集中于以下幾個：一是大型農田水利基礎設施建設的投資以國家財政資金為主。如張晉東認為，“把競爭機制引入基礎設施領域中具有政策壁壘、資本壁壘和在位者優(yōu)勢等。因此，政府要創(chuàng)造條件引入競爭機制，發(fā)揮主導作用”。王克強認為農業(yè)基本建設投資中，用于全社會普遍受益的大型水利基礎設施建設和林業(yè)生態(tài)建設的支出較大，因此需要加大國家的財政資金投入。二是農田基礎設施的投資采取民間投資，民間供給的方式。譚向勇、劉力指出，按照國辦發(fā)[2005]50號文件精神，即誰受益誰投資的原則，各級政府和農民均應作為農田水利建設的投入主體。

四、農田水利基礎設施管理領域的研究

21世紀初，發(fā)展包括農田水利基礎設施在內的農村基礎設施成為中國政府推動農村經濟發(fā)展的一項戰(zhàn)略，學術界對其研究也擴展到了管理領域。國外學者對于農田水利基礎設施管理模式的研究，如David Groenfeldt和P.K.Patil都提出農民參與式管理能帶來較好的利益和保障農業(yè)生產。Mark Svendsen和D.Hammond Murray Rust從人員配備的變化水平、運營成本、服務收費水平、成本回收等方面對MIT進行分析，指出IMT對提高灌溉用水管理水平的提高有積極的影響。國內學者對于農田水利基礎設施管理模式的探索有：丁平，李崇光，李瑾認為“打破傳統(tǒng)灌溉用水管理體制模式，使社會各階層廣泛參與灌溉管理，是灌溉用水管理體制改革的發(fā)展趨勢。”陸昂，李郁芳認為，農村水利的有效管理的模式，具體可分為政府管理、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一村”管理、產權改革以及參與式灌溉管理四種模式。

五、農田水利基礎設施機制和制度的研究

農村公共產品的運營機制主要包括：“誰獲益，誰支付”和“誰提供，誰獲取”。國內的學者對于農田水利基礎設施的機制和制度的研究主要包含以三個層面的分析：

一是機制和制度的合理性層面，如裴少峰認為灌溉基礎設施使用效率的提高，不僅僅是一個技術問題，更是一個制度安排問題。陳秋萍探討建設BT模式，即構建“Build and Transfer”的制度來解決農田水利基礎設施的建設問題。二是資源配置和效率的層面，如杜威漩從制度分析的視角指出農業(yè)水利基礎設施有效配置的關鍵是農業(yè)水利基礎設施的投資和產權問題。覃瓊霞，江濤以農地碎耕為切入點，提出解決雙邊壟斷的一個有效措施是成立水利服務聯(lián)盟結構或縱向一體化體系。三是農田水利機制和體制改革的層面，如宋繼峰認為：“要深化農田水利工程管理體制改革，盡可能實行‘條塊結合，以條為主的管理體制。杜明軍認為“強化水資源統(tǒng)一管理，要繼續(xù)推進水務一體化體制改革，建立完善地方性水務管理政策法規(guī)體系?！秉S寶成，梁德山認為，“從根本上解決長期以來小型農田水利工程權責不明、管理不善、投入不足、發(fā)展滯后等問題，是要明晰所有權，創(chuàng)新建設機制?！睂W者們將“運營機制”引入農田水利基礎設施的研究尚處于初級階段，大部分的研究都是零散的，多集中在研究水利基礎設施建設的重要性、投融資、日常管理和維護等運營機制的現象層面，缺乏從宏觀上對于運營機制的把握和對于其創(chuàng)新的構想。

六、總結

縱觀上述研究，大量學者在描述農田水利基礎設施的現狀及其特點的同時，對我國水利基礎設施在運營方面的問題進行了剖析，反映出學術界對農田水利基礎設施運營機制的認識在不斷推進與加深。但是，與國外相比，我國的農田水利基礎設施建設不足是資金方面，其資金的缺口究竟有多大，還是管理制度、運營模式、投入機制問題，仍然值得深入研究。

參考文獻：

[1]倪焱平，錢煥歡.中國農村水利設施供給制度研究[J].中國農村水利水電，2007，（6）.

[2]楊志勇.公共產品視角下農田水利基礎設施供給研究[D].成都：西南財經大學，2010.

[3]王萍萍.我國企業(yè)思想政治工作中的人力資本運營機制研究[D].成都：電子科技大學，2005.

[4]王勇.濰坊市水利基本建設工程建設管理體制與運營機制研究[D].南京：河海大學，2005.