淺析環(huán)境群體性事件中公民參與問題

王琴琴

摘要：隨著近年來環(huán)境群體性事件的大規(guī)模密集爆發(fā)，一時(shí)間成為了社會及公眾關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。環(huán)境群體性事件的爆發(fā)，有著諸多方面的原因，但是其中最重要的原因之一就是公民的參與未能實(shí)現(xiàn)制度化和有序化，因此，從當(dāng)前社會背景及制度等角度，對此問題進(jìn)行了深入分析，并提出通過保障公民環(huán)境權(quán)利、完善環(huán)保參與制度以及發(fā)展環(huán)保社會組織等方式，實(shí)現(xiàn)公民環(huán)保參與的有序化和制度化。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；群體性事件；公民參與

中圖分類號：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0031-03

2012年是我國環(huán)境群體性事件集中爆發(fā)的一年，短短四個(gè)月接連在四川什邡、江蘇啟東和浙江寧波發(fā)生了三起由于環(huán)境原因而引發(fā)的大規(guī)模群體性事件，2013年5月在云南昆明和四川成都又爆發(fā)了兩起大規(guī)模環(huán)境群體性事件。環(huán)境群體性事件如此大規(guī)模密集爆發(fā)，使得其迅速成為了社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。環(huán)境群體性事件的大規(guī)模密集爆發(fā)有著多方面的原因，但是筆者認(rèn)為其中最重要也最核心的一個(gè)原因就是公民缺乏有序政治參與的機(jī)制及保障。

一、環(huán)境群體性事件與公民政治參與

黨的十八大報(bào)告中提出，建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)，生態(tài)環(huán)保問題正以前所未有的力度進(jìn)入到政府以及公眾的視野中，如何將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾的環(huán)保訴求進(jìn)行平衡，已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定主要問題。近年來，群體性事件是社會管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，根據(jù)有關(guān)調(diào)查，其誘因主要有三類：拆遷征地、勞資糾紛、環(huán)境問題。而在這三大誘因中，環(huán)境問題所引發(fā)的群體性事件規(guī)模日益擴(kuò)大，數(shù)量日益攀升，尤其是近兩年，高發(fā)態(tài)勢更為明顯。相對于一般的群體性事件，環(huán)境群體性事件有著更為廣泛的參與主體以及更為明確的訴求，這其中最凸顯的就是公民的政治參與問題。

公民政治參與是一個(gè)公民社會中政治民主化的具體體現(xiàn)，是普通公民通過一定的方式和途徑參與國家的管理事務(wù)，并試圖影響公共決策的一種行為。在現(xiàn)代社會中，衡量一個(gè)國家的民主政治發(fā)展程度一個(gè)重要的指標(biāo)就是公民政治參與得廣泛與深入與否。我國當(dāng)前處于社會變革及轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，公眾的民主意識、參與意識和權(quán)利意識正在逐步覺醒，而且，隨著民主政治的不斷發(fā)展和進(jìn)步，公民將會更加主動積極地以多種方式參與到政治活動中，表達(dá)自己的利益訴求，但當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)卻是公民政治參與的相關(guān)制度及環(huán)境卻并不成熟，因此，環(huán)境群體性事件近幾年的高發(fā)性和規(guī)模性實(shí)際上正是反映了政府在這方面的制度之缺和體制之弊。

回看近幾年來發(fā)生的諸多環(huán)境群體性事件，可以看出環(huán)境群體性事件的解決已經(jīng)陷入“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的不良循環(huán)示范。但實(shí)質(zhì)上，這樣的一種解決方式不論對政府，還是對公眾而言，都是一種“雙輸”甚至“多輸”的結(jié)局：地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展失去了合法合規(guī)的項(xiàng)目，政府的公信力不斷被質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，公眾也未能因此而獲得更優(yōu)的環(huán)境質(zhì)量。因此，環(huán)境群體性事件所反映出的公民政治參與困局是從根本上破解這一難題的關(guān)鍵所在。

二、從公民參與視角審視環(huán)境群體性事件成因

環(huán)境群體性事件的發(fā)生，有很多方面的原因，但是從公民政治參與的視角而言，可以從以下幾方面來進(jìn)行分析。

（一）社會正處于環(huán)境敏感期

“環(huán)境敏感期”這個(gè)詞是2012年《人民日報(bào)》在評論江蘇啟東環(huán)境群體性事件中首次用到的，十八大期間環(huán)保部部長周生賢在接受采訪時(shí)，也提到了“環(huán)境敏感期”一詞。實(shí)際上這一詞主要包含兩層內(nèi)容：一是當(dāng)前我國的環(huán)境問題日益突出。改革開放以來，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的路線指引下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就，但由于在關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長數(shù)量的同時(shí)忽視了發(fā)展質(zhì)量，所以造成了巨大的環(huán)境欠賬，導(dǎo)致今天面臨的環(huán)境形勢已經(jīng)非常嚴(yán)峻，從大氣、水到土壤等各方面都存在比較突出的環(huán)境問題。二是公民的環(huán)境維權(quán)意識日益增強(qiáng)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生活質(zhì)量的提高，人們已經(jīng)開始逐步從基本的物質(zhì)生活需求向高質(zhì)量的生活質(zhì)量需求過渡。在保障基本生存權(quán)的同時(shí)，更是將清潔的水和空氣等環(huán)境要求也作為了基本的利益訴求。最近幾年頻頻爆發(fā)環(huán)境群體性事件的地區(qū)如廈門、大連、浙江、江蘇、成都等都是我國經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、人們物質(zhì)生活水平比較高的地區(qū)，其關(guān)注焦點(diǎn)已經(jīng)從生存問題轉(zhuǎn)到了生活質(zhì)量問題，環(huán)境維權(quán)意識日益增強(qiáng)。因此，在上述兩點(diǎn)的共同作用下，也就形成了當(dāng)前社會所處的“環(huán)境敏感期”。

（二）政府的公信力備受挑戰(zhàn)

政府的公信力是公眾對政府及其工作人員的肯定程度和信任水平，也是一個(gè)社會中公民政治參與的方式和途徑的重要影響因素。自改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展都取得了持續(xù)快速的發(fā)展，人民生活水平也有了顯著提高，但是與之不相適應(yīng)的是，由于社會利益的分化、價(jià)值取向的多元化以及新舊體制轉(zhuǎn)型過渡中的沖突摩擦等多方面原因，許多地方政府的社會管理能力和公共服務(wù)理念都沒有隨之提高，與公眾的期望相比還有較大差距。比如，政府在面臨發(fā)展與環(huán)境的抉擇時(shí)，在現(xiàn)行的地方政府考核制度影響下，往往更多傾向于經(jīng)濟(jì)利益的考量，而忽視公眾的正當(dāng)環(huán)境權(quán)益要求，在涉及比較敏感的環(huán)境信息時(shí)，往往進(jìn)行有意無意的隱瞞，通過盡可能的方式使信息公示從時(shí)間上和空間上都縮至最小范圍，避免使公眾知曉。甚至直接充當(dāng)污染企業(yè)的“保護(hù)傘”與民爭利，這就使得公眾對政府的信任度日漸降低。而當(dāng)公眾通過有序規(guī)范的參與方式比如依規(guī)上訪，無法使自己的訴求獲得回應(yīng)、問題得以解決時(shí)，就導(dǎo)致公民政治參與的無序化現(xiàn)象出現(xiàn)，由此就更加惡化了政府的公信力形象。因此，在社會大環(huán)境中，政府公信力的缺失就致使公民在環(huán)境權(quán)利爭取過程中無序化參與現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）公民環(huán)保參與的制度不完善

公民環(huán)保參與的制度不完善，主要是指在涉及環(huán)境的項(xiàng)目決策方面的公眾參與制度，有些流于形式，而沒有真正發(fā)揮作用。目前，在涉及公民環(huán)保權(quán)利的參與制度方面我國有著相對完整的制度和規(guī)范，其中，最主要就是環(huán)境影響評價(jià)制度。這項(xiàng)制度的設(shè)立就是旨在于進(jìn)行建設(shè)活動之前，對建設(shè)項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)和建成投產(chǎn)使用后可能對周圍環(huán)境產(chǎn)生的不良影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測和評定，并按照法定程序報(bào)批的制度，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息公開和公眾參與環(huán)保的一個(gè)基本制度。但是這項(xiàng)本該起到積極作用的制度在實(shí)際執(zhí)行過程中，存在很多漏洞，落實(shí)情況并不好。比如四川什邡、江蘇啟東以及寧波PX項(xiàng)目中，環(huán)境影響評價(jià)均未達(dá)標(biāo)，但是實(shí)際上在具體環(huán)節(jié)中，不同程度地存在信息公示不足、公眾選擇缺乏代表性、公眾意見不被重視、參與過程不夠完善等方面的問題，也才最后導(dǎo)致了環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

此外，司法制度是社會正義的最后一道保障，同時(shí)也是公民政治參與的一個(gè)重要途徑。法院作為超然于各方當(dāng)事人的中立機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)有助于絕緣政府與公眾間的直接沖突。但是長期以來，司法在解決環(huán)境權(quán)利糾紛中的作用并不大。根據(jù)報(bào)道，“十一五”期間，環(huán)境信訪30多萬件，行政復(fù)議2 614件，而相比之下，行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件，真正通過司法途徑解決的環(huán)境糾紛不足1%。在司法解決無力的情況下，就使得公眾轉(zhuǎn)而通過其他無序化的參與途徑，比如群體性事件的方式將問題公開化，以此形成強(qiáng)大的輿論壓力，引起政府重視，推動問題解決。

（四）公民社會組織發(fā)展緩慢

在現(xiàn)代公民社會中，公民政治參與的一個(gè)重要途徑就是通過公民社會組織來實(shí)現(xiàn)。但是在我國，公民社會組織雖然經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，取得了一定的成果。但是就總體而言，發(fā)展仍然比較緩慢。這種發(fā)展緩慢很大程度上來說是體制的原因所致，我國絕大多數(shù)社會組織是由黨和政府所主導(dǎo)創(chuàng)建，尤其是那些有重要影響并且經(jīng)過合法登記的組織，如各種行業(yè)組織、同業(yè)組織、研究團(tuán)體、利益團(tuán)體等。這與西方國家的民間社會組織相比，一些比較典型的特征如非政府性、自主性以及志愿性等則表現(xiàn)還不明顯。在很多國家中，綠色環(huán)保社會組織是溝通政府和民意、公民積極政治參與的有效渠道。但是就我國目前的總體狀況而言，我國的綠色環(huán)保社會組織存在著起步晚、發(fā)展不均衡、人才不足等問題。雖然由政府發(fā)起設(shè)立的環(huán)保社會組織數(shù)量較多，管理也比較規(guī)范，但是獨(dú)立性不強(qiáng)；而由民間自發(fā)成立的環(huán)保社會組織雖然比較活躍，但也存在數(shù)量少、組織松散、工作隨意性大等問題，還不能有效地?fù)?dān)負(fù)起環(huán)保方面公民政治參與的作用。

三、完善公民參與機(jī)制，破解環(huán)境群體性事件困局

（一）保障公民環(huán)境知情權(quán)，重建政府公信力形象

前述提到，當(dāng)前我國正處于環(huán)境敏感期，公眾的環(huán)境意識和理性維權(quán)意識日漸提高，如何在此特殊時(shí)期重建政府公信力形象，筆者認(rèn)為最重要就是保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。保障公民的知情權(quán)是政府贏得公眾信任的前提和基礎(chǔ)，延伸到環(huán)境領(lǐng)域來說，就是環(huán)境知情權(quán)。環(huán)境知情權(quán)是社會成員依法所享有的知悉和獲取環(huán)境信息的權(quán)利，同時(shí)也是公眾參與環(huán)境事務(wù)的前提條件和客觀要求。世界上其他很多國家，都非常注重對公民環(huán)境知情權(quán)的保護(hù)，比如在法國的《環(huán)境法典》中明確規(guī)定：“人人有權(quán)獲取有關(guān)環(huán)境的各種信息，其中主要包括有關(guān)可能對環(huán)境造成危害的危險(xiǎn)物質(zhì)行為的信息?！蔽覈?008年頒布的《政府信息公開條例》中，也明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)信息應(yīng)當(dāng)是重點(diǎn)公開的內(nèi)容。但是實(shí)踐中，獲得環(huán)境知情權(quán)并不容易，存在申請公開難，尤其是在涉及一些污染企業(yè)的信息公開方面。因此，政府要想獲取公眾的信任，就應(yīng)當(dāng)擺正自身的角色定位，拋開固有的GDP至上的思維模式，將公眾的環(huán)境權(quán)益保護(hù)作為自己的重要職責(zé)，切實(shí)貫徹落實(shí)環(huán)境保護(hù)和信息公開的相關(guān)法律制度，在實(shí)踐中有效保護(hù)公眾環(huán)境知情權(quán)的實(shí)體及程序方面權(quán)利，保障公眾環(huán)境參與的實(shí)效性。

（二）完善公民環(huán)保參與制度，促使公共決策科學(xué)合理化

公民環(huán)保參與制度從廣義上來說，包括環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境救濟(jì)權(quán)。前面我們提到了環(huán)境知情權(quán)保護(hù)的重要性，但是要想真正促使知情權(quán)落到實(shí)處，還需要環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境救濟(jì)權(quán)的綜合作用方能實(shí)現(xiàn)。因此，要想使環(huán)境群體性事件從根本上得以解決，必須完善公民環(huán)保參與的相關(guān)制度。首先，完善環(huán)境影響評價(jià)公眾參與制度，切實(shí)保障環(huán)境參與權(quán)?，F(xiàn)有的關(guān)于環(huán)境影響評價(jià)公眾參與的法律制度主要是2006年環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》，但是該《暫行辦法》中有關(guān)公眾參與的規(guī)定過于寬泛、模糊和可操作性不強(qiáng)，所以在發(fā)生的數(shù)次環(huán)境群體性事件中，都未能有效發(fā)揮作用，因此，應(yīng)當(dāng)從立法上進(jìn)行相關(guān)完善，比如從程序上對于建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行強(qiáng)制性的公示，并對公示內(nèi)容做出一定限制，比如通過非專業(yè)化詞匯使公眾便于理解；在論證會或聽證會公眾代表的選擇上，程序應(yīng)該更為透明，范圍應(yīng)當(dāng)更為廣泛；同時(shí)，更為重要的就是要有相應(yīng)的罰則，使得未按照法律規(guī)定保障公眾環(huán)境參與權(quán)利的責(zé)任承擔(dān)更為具體化和嚴(yán)格化，提高違法成本。通過強(qiáng)化公民環(huán)保參與的實(shí)效性，來實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化及合理化。

其次，暢通公眾的環(huán)境救濟(jì)渠道。數(shù)次環(huán)境群體性事件的發(fā)生，其中大多都曾經(jīng)試圖通過法律的救濟(jì)途徑來解決，但是由于行政或司法的環(huán)境救濟(jì)渠道不通暢，導(dǎo)致最后事件以非法律、非理性的方式爆發(fā)。因此，保障公眾的環(huán)境救濟(jì)權(quán)也是保障公眾環(huán)保參與的重要內(nèi)容。具體而言，可以從以下幾方面做起：第一，建立以預(yù)防為主的救濟(jì)制度。環(huán)境侵害一旦形成往往影響深遠(yuǎn)、遺毒無窮，如果救濟(jì)能從事后提至事前，就可以有效避免事件的發(fā)生；第二，完善環(huán)境公益訴訟制度。盡管最新修改的《民事訴訟法》增加了環(huán)境公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，但是對于原告主體資格并未做細(xì)則性規(guī)定，未賦予個(gè)人作為原告的起訴主體資格。因此，只有完善環(huán)境公益訴訟制度，才能真正疏通司法救濟(jì)渠道；第三，建立多元化的環(huán)境侵害補(bǔ)償制度。環(huán)境侵害往往影響范圍廣，一旦涉及賠償，往往數(shù)額巨大。致害企業(yè)往往無力承擔(dān)，受害者權(quán)益難以得到有效保障。為此，可以借鑒其他國家一些經(jīng)驗(yàn)，在涉污染的高危企業(yè)中引入環(huán)境強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，從而通過社會渠道分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以更有效地保護(hù)環(huán)境受害者的合法權(quán)益。

（三）培育公民意識，壯大環(huán)保社會組織

公民意識實(shí)際上不是中國傳統(tǒng)所固有的，而是近代法治發(fā)展的產(chǎn)物。簡單來說，就是指公民個(gè)人對于自己在國家中的政治地位及與國家關(guān)系的認(rèn)知。它有兩層含義：一是民眾對政府公權(quán)力運(yùn)作的認(rèn)可與監(jiān)督，二是對公共利益的自覺維護(hù)和參與。我國經(jīng)過三十多年的改革開放和社會發(fā)展，已經(jīng)在某種程度上形成了公民意識培養(yǎng)的土壤，但是由于數(shù)千年來中國傳統(tǒng)文化中主要是小民意識、百姓意識，因此，當(dāng)前社會中，公民意識還是需要通過各種途徑和渠道來進(jìn)行培育的。公民意識的具體內(nèi)容包括參與意識、監(jiān)督意識、法律意識和責(zé)任意識。但是其中最主要的一點(diǎn)，就是法律意識支配下的參與意識，也即公民的有序政治參與。這里所體現(xiàn)出的民主、參與、秩序等，對于當(dāng)前解決環(huán)境群體性事件中所面臨的問題，無疑是有根本性意義的。

公民實(shí)現(xiàn)有序政治參與的途徑有很多，比如人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、來信來訪、座談聽證等，但是公民社會中不可忽視的最主要的途徑之一就是通過社會組織來實(shí)現(xiàn)公民有序政治參與。因?yàn)椋诋?dāng)前社會轉(zhuǎn)型的變革期及環(huán)境敏感期的背景下，要想有效解決環(huán)境群體性事件問題，僅靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要借助于社會組織的力量。所以，必須要重視和發(fā)展環(huán)保社會組織，尤其是具有民間身份的環(huán)保組織。這些民間環(huán)保組織往往擁有著政府所不具有的社會資源，這些資源如果能被有效利用的話，就可以起到化解矛盾沖突、消除政府與公眾的對抗情緒的作用。通過組織的力量使得環(huán)境事件通過協(xié)商對話方式得以解決，而不致發(fā)展成為群體性事件。比如溫州市的民間環(huán)保組織在2013年3月份組織的“江湖大會”，對溫州的水環(huán)境形勢及保護(hù)進(jìn)行探討交流，并就此與政府進(jìn)行溝通，獲得了比較良好的社會效果。因此，培育有利于社會組織發(fā)展的政策及制度環(huán)境，大力發(fā)展民間環(huán)保組織，對于從根本上解決環(huán)境群體性事件有著重要意義。

總之，隨著環(huán)境群體性事件的頻頻爆發(fā)，它已經(jīng)成為政府及社會公眾都繞不開且亟待解決的問題。一方面這與我國當(dāng)前所處的社會轉(zhuǎn)型變革的時(shí)代背景以及公眾日益高漲的環(huán)保意識和維權(quán)意識相關(guān)，另一方面更是由于當(dāng)前的法律法規(guī)及相關(guān)制度缺乏對實(shí)現(xiàn)公民有序參與的規(guī)定和設(shè)計(jì)。因此，要從根本上解決環(huán)境群體性事件，必須要從法律及制度設(shè)計(jì)入手，切實(shí)保障并有效實(shí)現(xiàn)公民的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)及環(huán)境救濟(jì)權(quán)，從而確保政府公共決策的科學(xué)化、合理化及生態(tài)化。

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