高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的理論思考與實(shí)踐探索

國(guó)際關(guān)系學(xué)院黨委學(xué)院辦公室

摘 要：本文圍繞我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度及高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)展開討論，分析我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的主體及主體間關(guān)系存在的主要問題，并結(jié)合了國(guó)際關(guān)系學(xué)院關(guān)于完善現(xiàn)代大學(xué)制度下高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐探索。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代大學(xué)制度 高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu) 理論 實(shí)踐

當(dāng)前，我國(guó)大學(xué)已進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期，大學(xué)職能不斷拓展，大學(xué)規(guī)模顯著擴(kuò)大，教職工隊(duì)伍日益壯大，大學(xué)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)愈加龐大和復(fù)雜化，大學(xué)在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，是我國(guó)高等教育迎接新挑戰(zhàn)，全面提高質(zhì)量的必由之路。完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)。因此，研究現(xiàn)代大學(xué)制度，探討完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

現(xiàn)代大學(xué)制度及高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

⒈現(xiàn)代大學(xué)制度

制度，即規(guī)則、規(guī)范。著名教育家夸美紐斯曾說：“制度是學(xué)校一切工作的‘靈魂，哪里制度穩(wěn)定，那里便一切穩(wěn)定；哪里制度動(dòng)搖，那里便一切動(dòng)搖；哪里制度松垮，那里便一切松垮和混亂。” 現(xiàn)代大學(xué)制度內(nèi)涵豐富，一般認(rèn)為現(xiàn)代大學(xué)制度包括兩個(gè)基本方面：一是大學(xué)的外部制度，涉及國(guó)家意志和大學(xué)與政府的關(guān)系；二是大學(xué)的內(nèi)部制度，涉及大學(xué)如何自我管理等問題。本文僅涉及現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)部制度，針對(duì)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)問題進(jìn)行探討。

⒉高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

治理，是指一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，盡管他們沒有受到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。治理結(jié)構(gòu)原是法律用語(yǔ)，意為公司權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)置、運(yùn)行及權(quán)力機(jī)關(guān)之間的法權(quán)關(guān)系?！按髮W(xué)是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的組織，同時(shí)又是一個(gè)高度分權(quán)的組織，為了避免大學(xué)內(nèi)部的無政府化，必須加強(qiáng)科學(xué)管理”。 由此可見，大學(xué)也需要通過權(quán)力配置與運(yùn)作機(jī)制達(dá)到內(nèi)部各種關(guān)系的平衡。本文認(rèn)為，大學(xué)治理可以理解為大學(xué)利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策的過程，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)則是指大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者之間各種權(quán)力的分配、制約和利益實(shí)現(xiàn)的制度規(guī)定、體制安排和機(jī)制設(shè)計(jì)，集中體現(xiàn)大學(xué)管理的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行及其規(guī)制的主要特征和基本要求。

我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的主體分析

探討我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，首先要對(duì)高校內(nèi)部存在的主要權(quán)力進(jìn)行分析。一般認(rèn)為我國(guó)高校內(nèi)部權(quán)力體系主要存在四種權(quán)力：即政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力。與四種權(quán)力對(duì)應(yīng)的是當(dāng)前我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中存在的四種主要組織結(jié)構(gòu)，即中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織、行政組織、學(xué)術(shù)組織、社群組織。

⒈黨委為核心的政治權(quán)力組織

《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》）第三十九條規(guī)定，國(guó)家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)。黨委在高校中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，對(duì)學(xué)校實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。目前，我國(guó)各公辦高校均設(shè)有黨委、黨總支和基層黨支部。大學(xué)中的黨組織是治理大學(xué)的重要主體。

⒉校長(zhǎng)為首的行政權(quán)力組織

行政，就是對(duì)事務(wù)的組織與管理，也可以理解為執(zhí)行。高校校長(zhǎng)是學(xué)校的行政負(fù)責(zé)人，也是學(xué)校的法定代表人，全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作。高校設(shè)有副校長(zhǎng)和其他職能部門協(xié)助校長(zhǎng)實(shí)施管理，職能部門的職責(zé)與校長(zhǎng)職權(quán)相對(duì)應(yīng)，管理學(xué)校的人、財(cái)、物以及與此相關(guān)的事務(wù)，承擔(dān)大學(xué)的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等職能。

⒊學(xué)術(shù)委員會(huì)為代表的學(xué)術(shù)權(quán)力組織

學(xué)術(shù)權(quán)力，“是現(xiàn)代大學(xué)為完成學(xué)術(shù)管理的任務(wù)而建構(gòu)的權(quán)力”“是一種與現(xiàn)代大學(xué)學(xué)術(shù)任務(wù)型組織和教師職責(zé)相聯(lián)系的權(quán)力”。 在我國(guó)，通過《高等教育法》《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》等法律規(guī)定了學(xué)術(shù)權(quán)力的主要體現(xiàn)形式是高校學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)等機(jī)構(gòu)?！陡叩冉逃ā芬?guī)定，高校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，職責(zé)是審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案，評(píng)定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項(xiàng)?！吨腥A人民共和國(guó)學(xué)位條例》規(guī)定，學(xué)位授予單位，應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)位評(píng)定委員會(huì)，并組織有關(guān)學(xué)科的學(xué)位論文答辯委員會(huì)。

⒋教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)等社群組織

在高校系統(tǒng)中，還有眾多的教職工、學(xué)生。教職工的學(xué)歷、年齡、能力差別較大，利益訴求不一，是學(xué)校發(fā)展中不可或缺的一支力量?！陡叩冉逃ā芬?guī)定，高校通過以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益。高校中的學(xué)生，既是受教育者，也是高等教育的投資主體之一，因此學(xué)生在高校中的作用不容忽視。為使學(xué)生實(shí)現(xiàn)權(quán)利訴求，參與學(xué)校決策，學(xué)生代表大會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。因此，以教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)為主的社群組織也是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要主體。

我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中主體關(guān)系存在的問題

⒈黨委與校長(zhǎng)責(zé)權(quán)界限不明確

我國(guó)高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在實(shí)踐中取得了良好的成效，這種領(lǐng)導(dǎo)體制表明政治權(quán)力、行政權(quán)力是我國(guó)高校內(nèi)部客觀存在的兩種力量。根據(jù)《高等教育法》規(guī)定，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)本校的教學(xué)、科研和其他行政管理工作。這樣的規(guī)定既突出了政治權(quán)力的地位，又強(qiáng)調(diào)了行政權(quán)力的作用，但對(duì)如何處理黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)的關(guān)系沒有作出更具體更明確的規(guī)定。從理論上分析，兩者的根本目標(biāo)和任務(wù)是一致的，但由于各高校內(nèi)部環(huán)境的不同，兩者在高校管理實(shí)踐中容易導(dǎo)致矛盾，產(chǎn)生沖突，出現(xiàn)黨政不分或黨政職權(quán)混淆的情況。

⒉學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力不平衡

大學(xué)內(nèi)部主要存在著兩種權(quán)力：學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力。根據(jù)大學(xué)的本質(zhì)和目標(biāo)而言，學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)是基本權(quán)力，也是最為主要的權(quán)力，行政權(quán)力則是為了保障學(xué)術(shù)活動(dòng)的開展而實(shí)行的。國(guó)外大學(xué)處理兩者的關(guān)系時(shí)就是如此。但是，由于我國(guó)高校的科層制管理體制以及對(duì)大學(xué)本質(zhì)認(rèn)識(shí)的偏差，在實(shí)際的高校管理中，普遍存在著學(xué)術(shù)權(quán)力弱化，行政權(quán)力獨(dú)大的現(xiàn)象。根據(jù)《高等教育法》，高校的學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)學(xué)術(shù)委員會(huì)僅是審議機(jī)構(gòu)，不具備應(yīng)有的學(xué)術(shù)決策權(quán)，而學(xué)術(shù)事務(wù)的日常管理權(quán)又往往集中于高校的科研處、教務(wù)處、人事處等行政管理部門，學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的發(fā)言權(quán)較少，教授治學(xué)的積極性無法充分調(diào)動(dòng)。

⒊教工、學(xué)生民主參與途徑不順暢

美國(guó)哈佛大學(xué)文理學(xué)院前院長(zhǎng)羅索夫斯基曾提出，高校的利益相關(guān)者按其重要程度可分為四個(gè)群體層次，第一個(gè)層次就是教師、行政主管和學(xué)生，他們是大學(xué)最重要的群體。 在我國(guó)高校實(shí)際運(yùn)行中，教師和學(xué)生作為大學(xué)內(nèi)部民主權(quán)力的主體，在大學(xué)事務(wù)中的作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來，“法律法規(guī)授予教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)的權(quán)力沒有得到應(yīng)有的保障，教代會(huì)、學(xué)代會(huì)難以獨(dú)立自主地開展工作，往往在學(xué)校的指揮棒下被動(dòng)運(yùn)轉(zhuǎn)”。 總體來看，教職工、學(xué)生表達(dá)利益訴求，參與民主監(jiān)督的渠道還不夠暢通。

完善現(xiàn)代大學(xué)制度下高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐探索

1.完善決策機(jī)制，發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

決策理念符合校情實(shí)際。校黨委以 “十二五”規(guī)劃制定為契機(jī)，在全校深入開展了關(guān)于辦學(xué)定位和發(fā)展改革的大討論，最終進(jìn)一步明確了學(xué)校為國(guó)家戰(zhàn)略和社會(huì)發(fā)展服務(wù)的辦學(xué)目標(biāo)，確立了“建設(shè)在國(guó)際關(guān)系和國(guó)家安全領(lǐng)域有特色、高水平的一流教學(xué)研究型大學(xué)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，為學(xué)校改革發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這一目標(biāo)的確定，是學(xué)校堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，反映全校廣大師生意志和愿望的結(jié)晶，有力地指導(dǎo)了校黨委在學(xué)科專業(yè)布局調(diào)整、師資干部隊(duì)伍建設(shè)、體制機(jī)制改革等關(guān)系學(xué)校改革發(fā)展的重大問題上作出一系列科學(xué)決策。

建立科學(xué)的決策機(jī)制。一是健全規(guī)范的決策制度。集體領(lǐng)導(dǎo)是保證決策科學(xué)性的重要措施。學(xué)校黨委嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”制度，學(xué)校的重大問題決策、重要干部任免、重要事項(xiàng)和大額資金的使用都經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論，堅(jiān)持“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、充分醞釀、會(huì)議決定”，做到?jīng)Q策前充分溝通，決策中發(fā)揚(yáng)民主，決策后堅(jiān)決落實(shí)，形成了師生參與、專家論證和領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策相結(jié)合的決策機(jī)制。二是完善黨委會(huì)議事制度。學(xué)校修訂完善了《國(guó)際關(guān)系學(xué)院黨委領(lǐng)導(dǎo)下院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制會(huì)議制度和議事規(guī)則實(shí)施辦法（試行）》等一系列制度和規(guī)定，明確規(guī)范議事內(nèi)容和程序，使民主集中制原則得以充分體現(xiàn)，更加有效地指導(dǎo)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的貫徹實(shí)施。

建立有效的溝通機(jī)制。一是堅(jiān)持和完善學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的民主生活會(huì)制度。領(lǐng)導(dǎo)班子交流思想，認(rèn)真開展批評(píng)與自我批評(píng)，開誠(chéng)布公地談問題、找原因、提建議，通過分析原因、理清思路、明確方向，形成民主團(tuán)結(jié)、務(wù)實(shí)創(chuàng)新的良好氛圍，做到思想上合心、行動(dòng)上合拍、工作上合力，充分發(fā)揮校黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是建立符合學(xué)校實(shí)際的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子堅(jiān)持做到日常工作經(jīng)常溝通、重要決策事先溝通、緊急情況及時(shí)溝通。通過溝通加深理解，達(dá)成共識(shí)，為貫徹民主集中制、落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，奠定了思想情感基礎(chǔ)。

2.強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)制，保證校長(zhǎng)的行政指揮作用

建立順暢的運(yùn)行機(jī)制。學(xué)校規(guī)范了校長(zhǎng)辦公會(huì)制度，制定和完善了《國(guó)際關(guān)系學(xué)院院長(zhǎng)辦公會(huì)會(huì)議制度與議事規(guī)則》《國(guó)際關(guān)系學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)專題辦公會(huì)議議事規(guī)則》等文件，明確規(guī)定院長(zhǎng)辦公會(huì)的議決范圍和議事程序，建立了順暢的運(yùn)行機(jī)制，有利于校長(zhǎng)及時(shí)研究和處理教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作中的有關(guān)問題，決定有關(guān)事項(xiàng)，組織實(shí)施黨委的有關(guān)決議。

創(chuàng)新高效的推進(jìn)機(jī)制。面對(duì)攸關(guān)學(xué)校改革發(fā)展的重點(diǎn)工作和重大事項(xiàng)，學(xué)校通過成立專項(xiàng)工作組的方式實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，進(jìn)而以點(diǎn)帶面推進(jìn)全局工作。自2011年至今，學(xué)校共成立研究生工作領(lǐng)導(dǎo)小組、教育培訓(xùn)創(chuàng)新調(diào)研論證工作小組、事業(yè)單位改革論證工作小組、校園建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目工作小組、二級(jí)學(xué)院論證工作組、師資隊(duì)伍建設(shè)論證工作組和專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)論證工作組等7個(gè)專項(xiàng)工作組。專項(xiàng)工作的有序推進(jìn)為學(xué)校發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力，使學(xué)校黨委的各項(xiàng)決策及時(shí)有效地落實(shí)，在學(xué)校整體工作中發(fā)揮著重要的引擎作用。

3.調(diào)整權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化教授的治學(xué)主體作用

健全教授治學(xué)機(jī)制。學(xué)校對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力進(jìn)行合理調(diào)整的思路是根據(jù)學(xué)校的現(xiàn)狀，選擇適合自身特點(diǎn)的學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力有機(jī)結(jié)合的模式，以加強(qiáng)學(xué)術(shù)權(quán)力為基礎(chǔ)，尋求學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的適度均衡。通過健全和完善學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)、教師職務(wù)聘任委員會(huì)等相關(guān)制度， 真正提高教授、學(xué)科帶頭人在學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)中的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使其相對(duì)獨(dú)立于行政體系之外，具有處理學(xué)術(shù)事務(wù)的獨(dú)立權(quán)力，為學(xué)校回歸學(xué)術(shù)本位奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

倡導(dǎo)服務(wù)型行政。在深化大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的過程中，學(xué)校認(rèn)識(shí)到大學(xué)的本質(zhì)在于學(xué)術(shù)性，學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)具有十分重要的地位才是大學(xué)精神的應(yīng)有之義。在學(xué)校行政工作中，倡導(dǎo)樹立“管理即是服務(wù)”的意識(shí)，堅(jiān)持管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，在行政管理人員與教師、學(xué)生中形成互相尊重、彼此平等的和諧關(guān)系。行政單位把為廣大教師、學(xué)生服務(wù)視為首要職責(zé)，將教師和學(xué)生從繁雜的行政事務(wù)中解放出來，為真正實(shí)現(xiàn)教授治學(xué)創(chuàng)造良好條件。

4.健全民主管理機(jī)制，發(fā)揮師生的主人翁作用

推進(jìn)校務(wù)公開制度建設(shè)。學(xué)校完善了校務(wù)公開制度，印發(fā)關(guān)于校務(wù)公開的系列文件，明確公開事項(xiàng)、責(zé)任部門、公開形式和公開時(shí)限，凡涉及師生員工切身利益、需要師生員工廣泛知曉的事項(xiàng)，均通過學(xué)校網(wǎng)站、校報(bào)等方式及時(shí)、準(zhǔn)確地向校內(nèi)相關(guān)利益者公開，積極接受師生員工監(jiān)督，讓權(quán)力的運(yùn)行透明化，讓廣大師生“心中有數(shù)”。

建立和完善教職工、學(xué)生民主參與機(jī)制。大學(xué)的發(fā)展無法離開校內(nèi)各個(gè)利益相關(guān)者的參與。近年來，學(xué)校在制定學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略等工作中，廣泛聽取各方意見，把教師和學(xué)生引入決策隊(duì)伍中來，提供暢通的反饋渠道，保障各方利益的表達(dá)。

完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分?，F(xiàn)代大學(xué)制度下的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為高校內(nèi)部政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力的制度安排和體制設(shè)計(jì)，如何設(shè)計(jì)和規(guī)定好這四方面的關(guān)系，學(xué)校還將進(jìn)一步加強(qiáng)探索和創(chuàng)新，加快完善具有學(xué)校特色的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。

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[7] 劉獻(xiàn)君.論大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的制約機(jī)制[J].高等教育研究，2012，（3）：7.

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