環(huán)境群體事件危機管理：發(fā)生機制及干預對策

墨紹山

摘 要： 諸多案例表明，環(huán)境群體事件是公民受到嚴重、甚至危及生命的利益侵害且正式利益表達途徑受阻時所激發(fā)的一種非理性的集體利益表達活動，其參與者的個體行為選擇可從制度經(jīng)濟學者奧斯特羅姆由的長期存續(xù)公共池塘資源個體行為選擇理論得到解釋。而其發(fā)生邏輯則符合“個體因環(huán)境污染受到巨大的利益損害——正式利益表達無效——誘發(fā)群體事件”這一誘發(fā)機制，是受害者在政府環(huán)境規(guī)制無效且正當利益表達失敗的情況下做出的無奈選擇。因此，健全公民參與平臺和渠道，成為了預防環(huán)境群體事件的必然對策。而在治理話語下，這一參與機制尚可為治理參與主體網(wǎng)絡的完善提供助力。

關鍵詞：群體事件；利益表達；環(huán)境污染；公民參與

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2013）05-0145-07

根據(jù)布萊克斯密斯研究所的調(diào)查，全球目前有100多萬人面臨著有毒污染的侵害，尤其是中低收入國家兒童受環(huán)境污染影響尤為嚴重^[1]。更有統(tǒng)計表明，每天有近1 000名印度兒童死于引用污染水源引起的腹瀉^[2]，近500萬中國人缺乏安全飲用水^[3]。每年印度有527 700人因為空氣污染過早死亡，^[4]，即使發(fā)達國家如美國者，因空氣污染致死的人數(shù)每年也達到了5 000人^[5]。隨著經(jīng)濟的飛速增長，環(huán)境污染也成為影響我國可持續(xù)發(fā)展的一道難題。特別是據(jù)專門從事和關注環(huán)境污染最嚴重地區(qū)的動態(tài)和治理情況的布萊克斯密斯研究所（Blacksmith Institute）2007年公布的數(shù)據(jù)，我國山西臨汾（Linfen，China）和安徽田營（Tianying，China）兩地被列入世界污染最嚴重10大城市。山西臨汾由于高粉塵污染引起了極高的呼吸道疾病、皮膚疾病和肺癌發(fā)病率；后者安徽田營空氣和土壤中的平均鉛含量高達10倍，由此引發(fā)了極其嚴重的兒童先天缺陷和發(fā)育遲緩問題^[6]。同時，因環(huán)境污染引發(fā)的社會矛盾也越來越突出，常常演變?yōu)闃O端環(huán)境群體事件。據(jù)中國社會科學院統(tǒng)計，僅2009年一年內(nèi)我國就發(fā)生了6起較大的、因環(huán)保問題引起的公民群體性事件，而在過去10年中，同規(guī)模的環(huán)保問題群體性事件僅為10起^[7]。因此，探討環(huán)境污染群體事件的相關特征、發(fā)生機制和干預對策有其特定意義和價值。

一、環(huán)境污染治理現(xiàn)狀及環(huán)境群體事件

由于環(huán)境污染巨大的負面效應，世界各國普遍建立了環(huán)境污染治理制度體系，如美國成立了以國家環(huán)保局（The U.S.Environmental Protection Agency，EPA or USEPA）為核心構建的國家到聯(lián)邦的環(huán)境規(guī)制體系。在國際合作治理層面，聯(lián)合國于1987年1月1日簽訂了《蒙特利爾議定書》（Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer），以控制損耗臭氧層物質(zhì)的排放；于1992年6月4日簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change），以控制全球變暖的趨勢?？傮w而言，環(huán)境污染通過全體社會成員的利益表達、利益綜合等政治過程在世界范圍內(nèi)得到了較有成效的控制。但是，正如制度經(jīng)濟學家所認為的那樣，受有限理性（Bounded Rationality）、機會主義（Opportunism）和個體偏好（Preference）的影響^[8]，環(huán)境污染事件并不罕見，特別是發(fā)展中國家，如阿塞拜疆（Azerbaijan）、印度（India）、秘魯（Peru）、俄羅斯（Russia）、烏克蘭（Ukraine）、贊比亞（Zambia）和厄瓜多爾（Ecuador）等國，它們都面臨著世界上最為嚴重的環(huán)境污染^[9]。

我國也是環(huán)境污染較嚴重的國家之一，建立環(huán)境治理體系也較早。20世紀后期便已設立了中華人民共和國環(huán)境保護部（前身為國家環(huán)保局），出臺了《中華人民共和國環(huán)境保護法》（1989年12月26日中華人民共和國主席令第22號發(fā)布），建立了相關的法律和治理組織體系。特別是借鑒發(fā)達國家的作法引入了環(huán)境影響評估技術，成立了專職的環(huán)境影響評價司，在企業(yè)規(guī)制和環(huán)境污染產(chǎn)業(yè)控制中取得了顯著成效。據(jù)中國環(huán)境保護部2010年對112 799家工業(yè)企業(yè)的調(diào)查結果顯示，當年共有15 635套廢水污染物在線監(jiān)測儀器，80 332套廢水治理設施，去除化學需氧量1 415.4萬噸，氨氮82.6萬噸，石油類35.4萬噸，揮發(fā)酚7.3萬噸，氰化物0.7萬噸；實施工業(yè)污染治理項目6 597個，其中廢水治理項目2 942個，廢氣治理項目2 519個，工業(yè)固體廢物治理項目372個^[10]。

但是，由于相關體制機制設置尚不健全，政府監(jiān)管能力有限，各類嚴重的環(huán)境污染事件卻仍不斷發(fā)生。因此，近年因環(huán)境污染產(chǎn)生的信訪等利益表達案件逐年上升，并呈現(xiàn)出急劇增加的趨勢。表1為我國2001～2010年的環(huán)境污染信訪接待情況。

這些環(huán)境污染事件，部分由于政府介入而被有效制止，如2010年的來訪處理率即達到了94.8%，可以預計有很大一部分環(huán)境污染和由此引發(fā)的群體事件由此得到干預和終止。如表1中2010年就有70.1萬次環(huán)境利益信訪表達事件，考慮到“從上訪的主體來看，整村或幾個村聯(lián)合上訪的占多數(shù)”^[12]，環(huán)境群體事件潛在參與者基數(shù)應該達到了一個極其龐大的數(shù)量，雖未見相關可靠的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但從媒體報道和官方公布的相關數(shù)據(jù)看，由此誘發(fā)的環(huán)境群體事件的占比非常之少，可見大部分環(huán)境群體事件在前期得到了處理和干預。但是，從環(huán)境群體事件的現(xiàn)實看，仍有一大部分環(huán)境污染事件未能得到及時、有效地處理，并因為利益表達路徑的缺失，引發(fā)了一系列較為嚴重的環(huán)境污染群體抗議事件。

二、環(huán)境群體事件的發(fā)生機制

（一）環(huán)境群體事件的個體心理選擇機制

環(huán)境群體事件的參與者有其特定的心理基礎，“個人按照它們對各種前景的評估，通過一項得到一致同意的協(xié)議，組建一個集體或整體，由它來履行特定的職能”。簡言之，它是一種環(huán)境污染受害者的環(huán)境安全心理訴求的外化。它一般發(fā)生在企業(yè)的污染足夠嚴重并對區(qū)域內(nèi)公民帶來了直接的人身損害，且政府監(jiān)督不力或有自身立場、環(huán)境污染現(xiàn)象無法通過檢舉反應等手段得到制止時。根據(jù)奧爾森的論斷，“理性”的公民個體并不會因為集體利益而采取行動，只有在利益與自身具有相關性的時候，個體才會形成更為理性的判斷[13]2。因此，因為利益的切身相關性，環(huán)境污染的受害者易于形成更采取行動的心理選擇。

而從群體心理基礎的產(chǎn)生機理看，環(huán)境利益的一致性和環(huán)境及其污染受害者分布的空間特性又為其群體一致心理激勵的形成提供了基礎。環(huán)境污染的傷害并非因人而異，而是所有身處其中的人都會由此受到傷害；而環(huán)境污染區(qū)域一般是一個特定的、較為有限的空間范圍和區(qū)域，容易形成較小的利益集團。特別是在我國，污染較為嚴重的企業(yè)一般都分布在郊區(qū)或者是農(nóng)村，居民一般具有較大的穩(wěn)定性。因此，如奧爾森（Olson）認為較小集團常常能自愿組織起來采取行動支持其共同利益[13]151，以及諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）對“長期存續(xù)的自主組織和自主治理公共池塘資源”的集體行動制度演進研究所表明的一樣，“一群相互依賴的委托人”可以在較大程度上在“所有人都面對搭便車、規(guī)避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下”，演化出自主組織的集體行動制度[14]141-144。這就是說環(huán)境污染區(qū)域內(nèi)的公民能夠克服社群主義或公民社會意義上大范圍的公民參與導致的有效參與不足的問題，從而形成一致的群體行動。

因此，當發(fā)生環(huán)境污染后，即有較大的可能會激發(fā)區(qū)域內(nèi)公民的心理應激機制，并促使他們采取行動。根據(jù)埃莉諾·奧斯特羅姆對公共池塘資源自組織治理個體選擇心理機制的分析和論證，公共池塘資源的占有者在面對不確定選擇條件時，會選擇權變策略，根據(jù)預期收益、預期成本、內(nèi)在規(guī)范和貼現(xiàn)率，進行基于整體考量和收益判斷的個人行動選擇[14]62。根據(jù)這一理論進行推理，如果環(huán)境污染帶來的傷害足夠嚴重，利益表達的預期成本在環(huán)境污染受害者的心理承受范圍內(nèi)，內(nèi)在規(guī)范又許可它這么做，收益的預期又有一定的可操作性時，受害者就必然會采取符合其理性判斷的個體和集團行動策略并采取對自身有利的利益表達方式。所以，在實踐中產(chǎn)生了大量的舉報、上訪、信訪這些正式的利益表達行動。在極端污染而正式利益表達無效，收益與成本相比仍有盈利可能的時候，甚至出現(xiàn)了一定數(shù)量的這些途徑無效后的群體抗議行動，也即環(huán)境群體事件。

（二）環(huán)境群體事件的誘發(fā)機制

1.環(huán)境群體事件在初期階段的演變模型。當個體和群體的心理選擇機制判斷完成，就會形成外化的具體行為。表達的途徑可能是正式的、符合現(xiàn)行法律規(guī)范的，也可能是非正式的、與正式制度形成對抗的。根據(jù)奧斯特羅姆的個體選擇理論，環(huán)境污染的承受者往往會采取利益最大化的行為選擇，因此，一般都會回避需要支付較大成本的非正式表達途徑，而會采取成本較小的正式利益表達途徑。如浙江東陽畫水鎮(zhèn)環(huán)境群體事件——林業(yè)和農(nóng)業(yè)減產(chǎn)且無法銷售和食用，婦女產(chǎn)下死胎，之后村民多次尋求處理；廣西梧州市中泰富紙業(yè)環(huán)境污染群體事件——水體污染、魚群死亡、農(nóng)業(yè)及水果種植業(yè)遭受巨大損失，村民曾多次向有關部門反應，地方環(huán)保部門曾叫停；陜西鳳翔“血鉛”污染群體事件——615名兒童血鉛中毒，其中166名中度、重度中毒，居民苗某曾向工業(yè)園管委會反應；浙江海寧晶科能源公司環(huán)境污染群體事件——當?shù)鼐用?人患癌（或說31人，6人白血病，2人死亡，來自民間論壇，未經(jīng)官方證實），居民曾舉報和抗議，環(huán)保部門也曾發(fā)通知要求企業(yè)整改，但是，可能是受到如環(huán)境保護部所說的“環(huán)境監(jiān)管制度內(nèi)容交叉重疊”[15]7等客觀因素的制約，所有這些利益表達乃至環(huán)保部門的行政處罰卻不約而同的未能發(fā)揮任何效果。由此，可以看出環(huán)境群體事件初期發(fā)展模型一般都是走向正式利益表達這一利益表達方式，初期的環(huán)境群體事件發(fā)生概率并不高，見圖2。

特別是如果政府機關予以積極的回應，并采取有效的治理行動，則受害群體的行為會走向與環(huán)境群體事件截然不同的發(fā)展方向，其群體行動的表達心理動力基礎不會出現(xiàn)積累，也就不會升級出后續(xù)的事件發(fā)展階段，如廣東韶關血鉛污染事件^[16]，由于在事件的爆發(fā)初期地方政府即給予了及時的回應，嚴重的血鉛污染并未引發(fā)更為嚴重群體事件，政府部門的及時介入有效疏導了群體事件的繼續(xù)醞釀和發(fā)生，終止了群體事件的繼續(xù)發(fā)生。因此，正式利益表達路徑暢通時，環(huán)境群體事件就會演化出如圖2所示的演變模型，而不會出現(xiàn)橫向累積的事件發(fā)展態(tài)勢。

2.環(huán)境群體事件在正式途徑利益表達失敗后的發(fā)展轉向。當正式利益表達途徑不暢通時，事件的演化就出現(xiàn)了重大的轉向。如果重復多次的正式路徑利益表達失敗，則誘發(fā)環(huán)境群體事件的可能就被無限的擴大。如前文提及的四個事件，浙江東陽畫水鎮(zhèn)環(huán)境群體事件中的居民多次向政府部門反應均無結果；廣西梧州市中泰富紙業(yè)環(huán)境污染群體事件也是如此，且更具特色，即該企業(yè)未經(jīng)審批即建設并進行生產(chǎn)，而環(huán)保部門也曾對其進行停產(chǎn)處罰并要求地方政府關停電量供應，但未得到配合和執(zhí)行；陜西鳳翔“血鉛”污染群體事件村民向工業(yè)園區(qū)管委會報告其訴求，在數(shù)百兒童人身安全難以確保的情況下，地方政府仍未采取制止污染的行動；浙江海寧晶科能源公司環(huán)境污染群體事件則較為特殊，但客觀上仍然是因為利益表達無效：污染企業(yè)被責令停產(chǎn)整頓，事發(fā)時卻仍在繼續(xù)生產(chǎn)，因此，當?shù)鼐用癫扇×税ㄕＭ緩椒磻桶l(fā)布網(wǎng)絡信息等方式的利益表達途徑，但是降低環(huán)境污染的利益訴求仍未得到滿足。在此情況下，是繼續(xù)忍受環(huán)境污染傷害，還是支付經(jīng)濟成本遷離故土？成為一個難以抉擇的問題。遠離故土者如陜西鳳翔“血鉛”污染群體事件的居民，有條件的居民都已將孩子送離故鄉(xiāng)就讀，那沒有條件者又該如何？特別是四個案例中，只有廣西梧州市中泰富紙業(yè)環(huán)境污染群體事件未顯示已危及受害者人身安全。在此情況下，坐以待斃與參與環(huán)境污染群體事件相比，顯然不是優(yōu)勢策略，參與群體事件、引起社會廣泛關注或許可有一線生機，由此成為了相對優(yōu)勢的策略選擇，誘發(fā)群體性事件也就成為了較為可能的演變方向。因此，環(huán)境污染群體事件的爆發(fā)的主要原因還是在于“企業(yè)嚴重污染，村民投訴控告，環(huán)保部門或者不管，或者處罰措施不到位?！?sup>[12]所以，據(jù)國內(nèi)學者的研究，“因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件以年均29%的速度遞增，已成為引發(fā)社會矛盾，影響經(jīng)濟，制約社會，涉及政治的重大問題”^[12]。因此，當正式途徑的利益表達失敗，事件的發(fā)展就會開始出現(xiàn)重大轉向，開始走向橫向累積，演化出如圖3所示的群體事件發(fā)展路徑。

三、環(huán)境群體事件的干預對策

（一）一個完整的環(huán)境事件演化模型及其干預的關鍵環(huán)節(jié)

從上述分析我們可以看出，環(huán)境事件在演化上經(jīng)過了三個發(fā)展階段才會發(fā)展成為環(huán)境群體事件。第一階段由于對正式表達途徑尚有預期，因此不會產(chǎn)生采取群體事件表達方式的心理激勵，但是它在整個事件的發(fā)展中卻最為關鍵，正式途徑利益表達的不同結果決定了環(huán)境事件演化的不同方向。第二階段表達無效后環(huán)境群體事件的風險就開始加大，如果情況沒有惡化或者環(huán)境污染的危害不是那么的嚴重，那么利益表達還可能走向終止。但是，如果是受害者難以承受的污染危害，則就有可能產(chǎn)生足夠的非理性表達行動激勵，就有可能會演化出第三階段，誘發(fā)群體事件。因此，完整的環(huán)境污染事件演化模型是由圖2和圖3構成的，它包括了兩個演變方向，以及發(fā)展到第二階段后缺乏后續(xù)激勵時出現(xiàn)的表達走向終止這一演變方向。

所以，環(huán)境群體事件危機干預的關鍵環(huán)節(jié)是在環(huán)境事件演變的第一階段，具體而言，就是政府在環(huán)境污染事件發(fā)生后，必須積極主動的及時處理，如果沒有條件進行及時處理，在此環(huán)節(jié)則必須對由此產(chǎn)生的公民利益表達給予充分的重視，并及時查處環(huán)境污染單位。

（二）重視公民環(huán)境利益表達，建立完善的公民參與和具有有效利益表達途徑的環(huán)境治理體制

預防環(huán)境群體事件的根源在于環(huán)境污染的發(fā)生，但是其預防途徑卻是在于暢通其利益表達路徑，防止其向第二和第三階段演變。從我們的整個環(huán)境治理體系看，立法或有不完善的地方，管理體系或有不合理的地方，但是最根本的問題，卻依然在于缺少完善的公民參與和有效的利益表達途徑，合法的理性參與和表達的不可行性才是引發(fā)環(huán)境群體事件的根本原因。而公民參與本身就是一種利益表達途徑，它與利益表達實際上是一體兩面的關系，因此，建立完善的公民參與環(huán)境治理體制，成為了掌握事件演變的主動權并從根源上消除環(huán)境群體事件發(fā)生的根本途徑。

當然，我國的環(huán)境影響評價制度已經(jīng)建立，公民參與渠道已經(jīng)初步打開，企業(yè)建成后的環(huán)境污染規(guī)制也有相應的政府機關在負責。但是環(huán)境污染的事實表明，僅僅將公民參與限定在初期的審批上是不夠的。在制度層面我們?nèi)匀晃茨芙⒖梢韵嗷ブ萍s彼此的道德風險和偏好的環(huán)境保護機制設計，而事后的公民利益表達渠道通又常失于無效，無法在企業(yè)和政府存在機會主義和道德風險以及偏好的情況下，起到協(xié)助治理、補充和制衡的作用。為此，建立更為完善的、公民全面參與的環(huán)境規(guī)制機制，成為了解決我國環(huán)境群體事件的根本路徑。而事實正如前文中的理論分析那樣，對于環(huán)境保護這樣一種事關當?shù)鼐用袂猩砝娴氖录?，是可以形成有效公民參與的，公民也可以形成更為理性的選擇判斷。因此，它具有理論和現(xiàn)實上的可行性。而這一機制還可以在以下兩方面對完善治理參與主體網(wǎng)絡環(huán)境起到良好的推動作用：

第一，建立完善的公民參與機制，可以通過利益相關者的利益關注特性有效監(jiān)督政府和企業(yè)行為，減少政府與企業(yè)的道德風險、機會主義風險，降低他們合謀的可能，并給予政府壓力，增強政府環(huán)境規(guī)制治理的積極性和動力。

第二，從政府治理的角度看，建立公民參與制衡機制，可以發(fā)揮網(wǎng)絡治理機制的優(yōu)勢，在一定程度上克服政府對企業(yè)監(jiān)督覆蓋上的不足，擴大政府信息來源，提升信息收集效率，減少政府的監(jiān)督和信息成本以及信息不對稱程度，促進環(huán)境規(guī)制績效。

四、結 語

環(huán)境群體事件在實質(zhì)上基本是由于無效規(guī)制或者正當利益表達無效情況下，受害者不得已采取的一種利益表達方式。客觀地說，利益表達無效的環(huán)境污染事件也并非都會引發(fā)環(huán)境群體事件（如圖4第二階段的縱向發(fā)展走向所示），這也是統(tǒng)計數(shù)據(jù)上極高的環(huán)境污染事件爆發(fā)率，而環(huán)境群體事件卻相對較少的原因。事實上，當表達無效之后，居民們陷入了一個困境：正式渠道的利益表達被否定，那接下來又該如何？群體事件有時即意味著違犯法律以及與正式制度體系的關系破裂。在此意義上，參與群體事件其實只是一個最為無奈情況下的劣勢策略選擇，而非優(yōu)勢策略選擇。因此，可以想見，只有當環(huán)境污染已經(jīng)使受害人忍無可忍，或者是到了走投無路的地步時的無奈選擇，如前文中提及的浙江東陽畫水鎮(zhèn)環(huán)境群體事件等四個事件，嚴重的受害程度給予了受害者不惜采取一切可能的行動捍衛(wèi)自身利益的心理激勵。至此，環(huán)境群體事件才會有其組織者和參與者，環(huán)境群體事件才會由此進入最后的誘發(fā)階段。

所以，從更宏觀的層面看，環(huán)境群體事件是有契機可以預先消弭于前兩個環(huán)節(jié)：一是政府的有效規(guī)制，直接在審批環(huán)節(jié)或者環(huán)境污染初期即加以制止，則后續(xù)環(huán)節(jié)自然停止；二是當公民通過正常途徑進行利益表達時及時叫停污染企業(yè)，則后繼的群體事件也就不會引發(fā)。但是，問題的關鍵恰恰在于這兩個環(huán)節(jié)的不確定性風險上。如前文論述，由于有限理性、機會主義和道德風險及個體偏好，政府部門和企業(yè)都存在有道德風險的情況下，環(huán)境規(guī)制常常會由于政府和企業(yè)的合謀或者是干預不力而失敗，如果沒有完善的制度其風險在理論上和實際上都無法避免。嚴重受害兼之表達無效，走投無路之下，群體事件的發(fā)生成為了一種無奈的必然。因此，開放公民參與路徑并強化其權利以此形成對政府和企業(yè)的有效制衡，成為了必須的治理機制設置。而公民參與則是當今世界各國民主行政發(fā)展的必然趨勢，中國作為人民民主專政的社會主義國家，公民更應有權力通過合法途徑參政議政，確保自身的合法權益不受侵害。

我國環(huán)境保護部已經(jīng)深深地認識到了公民參與途徑的缺失和公民參與的重要性。它在《“十二五”全國環(huán)境保護法規(guī)和環(huán)境經(jīng)濟政策建設規(guī)劃》（時間段為2011～2015年）中即指出：“環(huán)保社會監(jiān)督的法律機制不健全?，F(xiàn)行環(huán)保法律關于公民環(huán)境權益、環(huán)境損害賠償和環(huán)境糾紛調(diào)解處理等規(guī)定尚不完善，公眾參與環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督以及自身環(huán)境權益維護缺乏程序和渠道，公眾的環(huán)境監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮?！盵17]6可以預見，隨著改革的推進，我國環(huán)境保護的公民參與機制設置將會日趨完善，在根源上消減環(huán)境群體事件的產(chǎn)生條件，從而促進和諧社會建設。

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Research on Crisis Management of Massive Incidents Caused by Environmental Pollution：Characteristics， Mechanisms and Countermeasures

MO Shao-shan

（School of Public Affairs， Xiamen University， Xiamen，F(xiàn)ujian 361005， China）

Abstract：Many Cases show that the feature of massive events is caused by life-threatening environmental pollution and the invalidation of the official interest expression channels， and the individual choice of actors could be explained by Ostrom's theory of individual choice behavior. And the system of occurrence corresponds to the process of “rievous bodily or other harm - official interest expression failure- massive events occurred”， and it is almost the obligatory of sufferers. Therefore， improving channels of participation forums become inevitable， and what is more， civic participation could develop the governance of environmental pollution.

Key words： environmental massive events； interest expression； environmental participation