我國(guó)公民參與行政的當(dāng)前不足及對(duì)策建議

彭喜保

【摘要】公眾參與是民主政治的重要形式，它既是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的途徑，也是限制公共權(quán)力的手段。我國(guó)公民參與行政的制度經(jīng)歷了從無(wú)到有的過(guò)程，并形成一定的制度框架來(lái)保障公民參與行政的權(quán)利，但在目前的實(shí)踐中依然面臨諸多困境，需要探索新的實(shí)現(xiàn)路徑。

【關(guān)鍵詞】公民參與 民主政治 公民權(quán)利

【中圖分類(lèi)號(hào)】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

公民參與行政是在現(xiàn)代民主政治的背景下展開(kāi)的，具備公共理性的公民通過(guò)一定的渠道影響國(guó)家行政機(jī)關(guān)的公共行政行為，起到干預(yù)公共決策和執(zhí)行的作用，促使政府的公共行政活動(dòng)更加符合大眾的利益。我國(guó)公民參與行政是從新中國(guó)成立之初發(fā)起的，經(jīng)過(guò)自上而下的推動(dòng)而發(fā)展，是我國(guó)民主政治和政治體制改革的重要內(nèi)容。但在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)中，公民參與行政的內(nèi)容、途徑等依然處于探索發(fā)展階段，目前的公民參與行政制度也在實(shí)踐中遇到諸多困難，因此當(dāng)下探討我國(guó)公民參與行政的新路徑，對(duì)于中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)有重要意義。

我國(guó)公民參與行政的類(lèi)型與具體路徑

我國(guó)公民參與行政的類(lèi)型。一是決策性參與，即公民參與公共決策過(guò)程，如在法律法規(guī)制定、公共政策出臺(tái)等重大事項(xiàng)中，引入公民參與機(jī)制，進(jìn)行共同商議。這是公民表達(dá)自己利益的重要途徑，也能保證政府決策的科學(xué)性。

二是聽(tīng)證性參與，即政府通過(guò)舉辦聽(tīng)證會(huì)的形式讓公眾參與決策制定的環(huán)節(jié)。與決策性參與相比，聽(tīng)證性參與有一定的消極性，聽(tīng)證性參與只是公民聽(tīng)取政府如何決策而并不提出自己的意見(jiàn)，但決策性參與是公民與政府協(xié)商共同制定公共決策。

三是咨詢性參與，這是政府掌握民意的重要途徑，一般政府為了解決某項(xiàng)公共問(wèn)題、協(xié)商各方利益而向公眾咨詢，它是政府征求大眾意見(jiàn)、集思廣益的一種方式，并不直接影響政府決策。

我國(guó)公民參與行政的具體路徑。一是行政聽(tīng)證，它是在公共決策出臺(tái)之前，行政機(jī)關(guān)需要告知行政相對(duì)人做出決策的理由及聽(tīng)證權(quán)利，行政相對(duì)人則提出自己的意見(jiàn)并提供證據(jù)，行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取意見(jiàn)并做出反應(yīng)的一種制度。我國(guó)深圳市最早在上個(gè)世紀(jì)90年代踐行這一制度，之后聽(tīng)證形式在全國(guó)獲得推廣。目前行政聽(tīng)證形成了行政決策聽(tīng)證、具體行為聽(tīng)證以及價(jià)格聽(tīng)證三種主要的形式。行政決策聽(tīng)證主要是就公共政策、法律法規(guī)的出臺(tái)進(jìn)行聽(tīng)證，具體有立法聽(tīng)證和公共政策聽(tīng)證。具體行為聽(tīng)證，主要是就行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政給付、政治征收等具體的行政行為舉行聽(tīng)證會(huì)。價(jià)格聽(tīng)證主要是針對(duì)那些自然壟斷經(jīng)營(yíng)商品的價(jià)格、公益性服務(wù)的價(jià)格進(jìn)行聽(tīng)證，價(jià)格聽(tīng)證由政府主持，主要是聽(tīng)取經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者等有關(guān)方面的意見(jiàn)。

二是民主懇談形式，是指政府在公共決策中秉持協(xié)商民主的理念，將公民納入決策過(guò)程，聽(tīng)取其對(duì)公共議題的意見(jiàn)，這是基層公民參與行政常采用的方式。在民主懇談形式中，公民是參與的主體，而政府主要是扮演傾聽(tīng)者的角色，它發(fā)端于我國(guó)的基層民主探索，是一種非正式協(xié)商的形式。目前我國(guó)的民主懇談已經(jīng)有民主溝通會(huì)、決策議事會(huì)、決策聽(tīng)證會(huì)、重要建議論證會(huì)、回復(fù)會(huì)等幾種重要方式。

三是公眾評(píng)議政府，即由政府來(lái)主導(dǎo)，向社會(huì)公眾發(fā)出評(píng)議意見(jiàn)表、問(wèn)卷等，收集被評(píng)議部門(mén)在履行職責(zé)、工作效率、服務(wù)質(zhì)量、廉潔行政、政務(wù)公開(kāi)等方面信息，作為被評(píng)議部門(mén)績(jī)效考核的根據(jù)。

我國(guó)公民參與行政的不足

首先，公民參與行政起步晚，實(shí)踐滯后。相比西方國(guó)家悠久的民主歷史，我國(guó)的民主政治起步晚一百多年，在制度設(shè)計(jì)、法律法規(guī)、運(yùn)行機(jī)制等方面的建設(shè)還并不完善，這也阻礙了公民參與行政的實(shí)踐，很多公民在參與行政中秩序混亂，而且參政議政能力并不強(qiáng)，他們對(duì)公共決策難以提出理性的、有建設(shè)性的建議，造成我國(guó)的公民參與行政有一定滯后性。

其次是我國(guó)公民參與行政的途徑單一，且參與廣度不足。從公民參與行政的類(lèi)型與形式來(lái)看，我國(guó)公民參與行政的途徑較為多樣化，但在實(shí)踐中，公眾可以參與行政的渠道是十分單一的，尤其是在基層民主中，公眾缺乏參與行政的途徑，有的地方政府甚至排斥公民參與公共決策。公民參與行政的廣度主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是參與的人數(shù)，二是參與的事項(xiàng)范圍。從我國(guó)公民參與行政的總體情況來(lái)看，參與行政的公民數(shù)量并不多，而且很多公民參與并不是公民直接參與，而是由公民推選的代表來(lái)參與行政。在參與事項(xiàng)上一般都是涉及公共決策的領(lǐng)域，很少參與政府行政的其他事項(xiàng)。

最后，我國(guó)公民在參與行政中存在行為不規(guī)范的問(wèn)題。在很多公民參與行政活動(dòng)中，公民常常是被動(dòng)接收相關(guān)信息，缺乏主動(dòng)獲取信息的積極性，這一方面是因?yàn)槿狈φ畔⒐_(kāi)制度的支撐，另一方面則是因?yàn)楣袢狈χ鲃?dòng)參政議政的意識(shí)。在這種情況下，公民在參與行政過(guò)程中，由于缺乏足夠的信息支撐，很難就公共決策作出理性判斷。

我國(guó)公民參與行政路徑構(gòu)建的策略

健全公民參與行政的制度體系。公民參與行政的本質(zhì)是能夠與政府進(jìn)行平等的對(duì)話與溝通，而要確保公民能夠有序參與行政，必須制定剛性與靈活性兼具的參與制度。首先要從法律上確保公民參與行政的合法性，可以將公民參與行政寫(xiě)入憲法。其次是各級(jí)政府應(yīng)制定有關(guān)公民參與行政的原則、內(nèi)容和形式的制度，促使公民根據(jù)相關(guān)制度有序參與公共事務(wù)?？傮w而言，公民參與行政的制度體系應(yīng)包含三個(gè)部分的內(nèi)容：基礎(chǔ)性制度、參與過(guò)程的具體規(guī)則、監(jiān)督追究機(jī)制。

完善政府信息管理制度。公民參與行政的前提是公民有足夠的渠道獲取相應(yīng)的信息，因此只有政府公開(kāi)有關(guān)公共決策的信息，確保公民的知情權(quán)，公民參與行政的行為才真正有效，而非流于形式。但目前我國(guó)政府卻存在一定程度的信息資源壟斷，限制信息流通渠道，公民無(wú)法充分獲取與自身利益相關(guān)的信息，也不能夠?qū)φM(jìn)行有效監(jiān)督。所以，要推動(dòng)公民參與行政的路徑建設(shè)，必須打破政府的信息壟斷，使之以開(kāi)放的理念公開(kāi)政務(wù)信息，接納公民的參與行政行為。要提升政府的信息管理制度，必須對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的《政府信息公開(kāi)條例》進(jìn)行修訂，強(qiáng)化政府的信息公開(kāi)責(zé)任，并對(duì)違規(guī)的政府部門(mén)加大處罰力度。在政府信息公開(kāi)機(jī)制設(shè)計(jì)上，要豐富公民獲取信息的渠道，提升政務(wù)信息公開(kāi)速度，公布更為全面的信息內(nèi)容。

加強(qiáng)我國(guó)公民參與行政的強(qiáng)度。針對(duì)目前我國(guó)公民參與行政的影響力弱的現(xiàn)象，必須采取一定的措施，加強(qiáng)公民參與行政的深度與強(qiáng)度，使之在有序參與的前提下，能夠發(fā)揮影響政府公共決策的作用。目前我國(guó)公民參與行政大多還處于告知、咨詢的階段，并非真正的公民參與行政，但根據(jù)目前我國(guó)民主政治建設(shè)的現(xiàn)狀以及公民參政議政的能力，我國(guó)的公民參與行政也不可能飛躍到公民完全控制政府決策的高層次參與階段。所以，我國(guó)公民參與行政的強(qiáng)度應(yīng)該與我國(guó)國(guó)情相符，采取適度原則。我國(guó)可以成立專門(mén)的公眾參與機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)公民有序參與行政事務(wù)，這既能保證公民參與行政的深度，也能避免無(wú)序的參與行政所帶來(lái)的社會(huì)混亂。

培育公民政治素養(yǎng)。我國(guó)公民參與行政的開(kāi)展舉步維艱。要改變這一現(xiàn)狀，必須提升我國(guó)公民的政治素養(yǎng)，加快公民社會(huì)建設(shè)。在公民文化教育中，應(yīng)培養(yǎng)公民平等、權(quán)利義務(wù)等觀念，減少其對(duì)政府的依賴順從心理，使之具備平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)，積極主動(dòng)通過(guò)各種參與行政的路徑去維護(hù)自身合法權(quán)益，影響政府公共決策。此外，我國(guó)還應(yīng)支持非政府組織的發(fā)展，這一方面能夠起到引導(dǎo)公眾參與行政的行為，另一方面第三方組織在參與行政的活動(dòng)中更加專業(yè)化，能夠比公民個(gè)體產(chǎn)生更大的影響力，也能夠推動(dòng)我國(guó)公民參與行政的發(fā)展。

（作者單位：山西大同大學(xué)政法學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①麻寶斌：《中國(guó)行政文化：特征、根源于變革》，《行政論壇》，2013年第5期。

責(zé)編/周曉燕 劉芋藝