我國信訪制度的設計缺陷及其改革建議

高旭軍

內容摘要：信訪制度作為一項具有中國特色的制度，在強化人民群眾監(jiān)督、化解矛盾、解決糾紛、凝聚人心方面曾起到重要作用。但目前，這一制度的存續(xù)和發(fā)展遇到了極大的挑戰(zhàn)，因此其改革也成為當前我國政法工作的一項重要任務。要從根本上解決我們社會中種種信訪難題，就應該通過改革徹底消除上述設計缺陷。首先，信訪機構的改革——重新定義信訪的功能，應該完全取消信訪具有的解決爭議、維護權益的功能，同時強化信訪機構了解民情和參政議政功能。其次，進行司法制度改革。重樹法律的權威，恢復我國社會對司法機制的信心。最后，在過渡階段的措施，要進行說服誘導工作，勸說信訪人通過司法程序解決其爭議。依法處理信訪人在信訪過程中的違法行為。

關鍵詞：信訪制度 司法救濟 設計缺陷

一、問題的提出

信訪是在我國社會主義建設過程中逐步發(fā)展和形成的一項具有中國特色的制度，為了規(guī)范信訪工作，國務院先后于1995年和2005年頒布了兩部《中華人民共和國信訪條例》（以下簡稱“信訪條例”），2007年國務院又制定了《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》。信訪制度在強化人民群眾監(jiān)督、化解矛盾、解決糾紛、凝聚人心方面曾經起到了重要作用。但目前，這一制度的生存和發(fā)展卻面臨著重大的危機，這主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，從公民層面而言，信訪既是我國法律明確賦予公民的一項權利，也是我國法律明文規(guī)定的一項權益救濟途徑；事實上，我國公民也比較信賴這一救濟途徑，每年巨大的信訪量就表明了這一點。甚至我國公民對信訪的偏愛程度已遠勝于正常的司法救濟途徑，以至于出現(xiàn)了“信訪不信法、信上不信下、信鬧不信理”的怪象?！? 〕由此已嚴重影響了法律和司法機構的威信。另一方面，從政府層面而言，政府部門似乎并不十分喜歡信訪這一方式。這具體表現(xiàn)在由政府部門設置的直接障礙和間接障礙兩個方面。就直接障礙而言，各級政府每年投入大量的人力和物力在北京、各省省會等主要城市對上訪群眾進行“接訪”、“截訪”、“劫訪”，進而對他們采取“處罰”、“關押”、“拘留”等強制措施；〔2 〕就間接障礙而言，各級政府部門均會定期編制并公布“信訪排名”，并將該排名作為衡量下級政府及其官員政績的一項重要標準，信訪量排名靠前者代表政績不佳?！? 〕無論是直接措施還是間接措施，它們均以不同的方式限制了我國公民行使其法定權益。政府部門擔心、限制公民行使法律賦予法定權益，這說明現(xiàn)存的信訪制度在設計方面存在著重大缺陷。因此，信訪制度改革也成為當前我國政法工作的一項重要任務?！? 〕本文旨在分析、探究我國信訪制度中存在著的具體的設計缺陷及其后果，在此基礎上，試圖提出有針對性的改革建議。

二、信訪制度的設計缺陷及其后果

我國信訪制度的設計缺陷可從宏觀和微觀兩個層面進行分析：所謂的宏觀方面的設計缺陷是指信訪制度與我國司法救濟程序之間存在著的替代關系，微觀方面的設計缺陷是指信訪制度本身存在的問題。這里所指的信訪制度不僅包括《信訪條例》、《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》中明確規(guī)定的機制，而且包括在實踐中各級政府為了作好信訪工作而采取的各類具體措施，如“信訪排名”、“領導負責制”等。下文將分別從宏觀和微觀兩個層面分析我國信訪制度的設計缺陷及其后果。

1.宏觀方面的設計缺陷及其后果

社會中出現(xiàn)的“信訪不信法、信上不信下、信鬧不信理”等種種怪象與我國信訪制度的宏觀設計缺陷不無關系。

（1）宏觀設計缺陷

在宏觀方面，信訪制度的最大設計缺陷是讓信訪制度具有了糾紛解決功能。這一功能使它能夠與傳統(tǒng)司法救濟程序相競合，其固有特征又使它在理論上具有了替代普通司法救濟程序的可能性，加之我國社會中存在著的非法律因素更使得上述可能性成為了現(xiàn)實。

第一，與普通司法救濟程序相比，信訪同樣具有爭議解決功能。

盡管《信訪條例》第14條和第15條明確區(qū)分了涉訴信訪事項和非涉訴信訪事項，并明確要求信訪人應該依法通過司法途徑解決涉訴信訪事項。但是在現(xiàn)實中，許多信訪人無視上述規(guī)定，依然要求將其應該進入司法程序或者已經進入司法程序的訴求通過信訪途徑予以解決?！? 〕即使在所謂的非涉訴信訪中，其涉及的訴求在本質上也屬于法律問題。根據(jù)實證調查，在所謂的非涉訴信訪中，涉及的主要事項有職工在企業(yè)改制、勞動及社會保障與農民在農村土地承包、征用等過程所受到的“不公待遇”問題、居民在城鎮(zhèn)拆遷安置過程中補償問題、反映干部貪污問題、環(huán)境污染問題等等。〔6 〕但是，所有這些問題在本質上均屬于法律爭議。例如，因為企業(yè)改制使得企業(yè)職工提前下崗或退休，那么爭議的焦點就是相關職工安置或補償問題；在農村土地承包爭議中，爭議的本質往往是承包合同的履行、修改和補償問題；在農村土地征用方面和城市房屋拆遷方面，爭議主要涉及安置費和補償費的數(shù)額、安置政策的落實等問題；所有這些無一不是法律爭議，而且可以通過正常的司法途徑予以解決。即使信訪中反映的貪污、腐敗問題，它們也屬于違反我國《刑法》規(guī)定的法律問題。但是，我國學界 〔7 〕和信訪界卻認為：這些均屬于信訪機構的受案范圍。事實上，我國信訪機構也確實受理了信訪人在上述領域提出的相關訴求。而且《信訪條例》第21條至第36條明確規(guī)定了信訪機構受理信訪和處理信訪的程序，要求有權處理的行政機關必須及時作出相應的決定，解決信訪人的問題。

因此，無論是從制度設計角度，還是從我國的信訪實踐來看，信訪已經成為我國正常司法救濟程序之外又一種爭議解決程序，其特征是通過行政方式來解決糾紛和實現(xiàn)公民的權利救濟。〔8 〕由于信訪具有這一功能，我國公民在認為其權利受到損害時，就可以在信訪和普通司法救濟程序中進行選擇。

第二，信訪的特征使它具有了普通司法救濟程序無可比擬的優(yōu)勢。

作為一種爭議解決途徑，信訪主要是通過信訪人向相關信訪機構反映問題，而后由信訪機構聯(lián)合相關的行政機構進行核查，最終解決信訪人的訴求、維護其權益的制度。由于我國立法者的立法設計，使得信訪具有了普通的司法救濟程序所不具備的特征。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，信訪簡便、易行。它既不涉及復雜難懂的法律條文，也無需經過繁瑣的法庭程序，信訪人所需做的僅僅是在特定的地方向特定的機構反映問題，說明其訴求。其次，信訪成本很低。普通司法救濟途徑的成本比較高，當事人不僅需要支付數(shù)額不菲的律師費，而且需要支付數(shù)額不小的訴訟費，而信訪則根本沒有這方面的開支。再次，信訪途徑可能會更加高效。司法救濟有著固定的程序，其過程十分漫長，而且即使獲勝，執(zhí)行不僅同樣需要經過繁瑣的程序和漫長的過程，而且有時會十分困難，而信訪、尤其是越級上訪有時會立竿見影，信訪人的訴求會得到立即解決。最后，信訪結果有時更加會出人意料，因而也更令信訪人滿意。在普通司法救濟程序中，法院通常會根據(jù)法律規(guī)定作出相應的判決，而且當事人對于司法判決的內容也沒有討價還價的余地。而通過信訪途徑，尤其各級政府在“維穩(wěn)”這一高壓線的重壓下，為了有效阻止信訪人越級上訪，同時也為了防止自己因為有人越級上訪而受到行政處罰，有時地方政府往往會作出非常大度的決定，給信訪人提供各種各樣的利益。

信訪的上述特征使它具備了普通司法程序無可比擬的優(yōu)勢。這樣，許多人在遇到問題時選擇信訪而不是選擇普通司法救濟程序，也就不足為奇了。

第三，非法律因素對公民選擇的影響。

除了信訪固有的優(yōu)點以外，其他非法律因素也會促使我國公民選擇信訪。這方面的因素主要有兩個：其一，我國司法系統(tǒng)中的腐敗問題。在其他公權領域中存在的找關系、找領導批條子等不正之風同樣也早已滲透到司法領域。如果沒有關系、沒有條子就會碰到立案難、執(zhí)行難等等問題。根據(jù)對632位進京上訪的農民進行的問卷調查，其中的401位農民已經在上訪之前就上訪問題到法院提起訴訟，占總數(shù)的63.4%，其中法院不予立案的有172位，占42.9%；認為法院不依法辦事而且判決其敗訴的有220位，占54.9%；認為法院判決勝訴了而沒有執(zhí)行的有9位，占2.2%?！? 〕這些數(shù)據(jù)或許并不絕對客觀，但也在一定程度上反映了我國司法領域存在著的腐敗現(xiàn)象及這些現(xiàn)象對公民選擇信訪的影響。其二，在我國社會中長期存在著“清官情結”，絕大多數(shù)信訪人相信，上級官員尤其中央官員十分清廉、能夠主持公正，因此希望“把問題反映到中央來”，以便“給地方政府施加壓力”，“以求問題的解決”?！?0 〕這也是促使我國公民選擇信訪而不選擇司法救濟途徑的社會原因之一。

總之，我國的立法者讓信訪具有了與普通司法救濟程序相似的爭議解決功能，而且讓信訪具有了普通司法救濟程序所不具備的優(yōu)勢。加上非法律因素的影響，中國公民更會傾向于選擇通過信訪途徑解決問題。

（2）宏觀設計缺陷的后果

可見，近年來，我國信訪數(shù)量居高不下的一個主要原因在于立法者讓信訪具有了比普通司法救濟途徑更具優(yōu)勢的爭議解決功能。這一設計缺陷的必然結果是：當我國公民在其權益受到損害時，更多會偏向于選擇信訪這一途徑實現(xiàn)其訴求。

“信訪不信法、信上不信下、信鬧不信理”，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決” 〔11 〕是我國現(xiàn)行信訪制度下所必然產生的又一另類社會現(xiàn)象。我國眾多公民選擇信訪，拒絕采取司法救濟途徑，這本身就表現(xiàn)為“信訪不信法、信上不信下”；從我國的信訪實踐看，信訪人采取各種方式進行“鬧”，“鬧”得越兇，我們的信訪機構和政府部門就越重視其反映的問題，其訴求也就更容易得到滿足。因此也是我們政府自身的處理信訪的態(tài)度導致了“信鬧不信理”、“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”種種怪相。

客觀分析，我國信訪還有其他種種功能，如了解民情，鼓勵廣大群眾積極參政議政等等?！?2 〕如果我國立法者在最初進行制度設計時，僅僅讓信訪制度具有了解民情、參政議政功能，而且在實際運作中也堅持這兩點，那么，就不會有這么多公民堅持不懈地試圖通過信訪解決其問題、實現(xiàn)其訴求，更不會出現(xiàn)“信訪不信法、信上不信下、信鬧不信理”等種種怪相。新中國成立初期，我國政府也十分重視信訪問題。1950年初，中央辦公廳曾經設立專門負責處理群眾寫給毛澤東等中央領導同志的信件的秘書室，但當時信訪的主要功能是了解民情、加強與人民群眾的聯(lián)系、克服官僚主義，根本沒有解決信訪人訴求、維護當事人權益的功能，因而也根本沒有出現(xiàn)當今社會所存在的上訪、越級上訪或鬧訪等種種怪相?！?3 〕

2.微觀方面的設計缺陷及其后果

（1）微觀方面的設計缺陷

除了上述宏觀方面的設計缺陷以外，在微觀方面，我國的信訪制度也存在著設計缺陷。而這些設計缺陷有可能是導致我國政府和官員限制、甚至禁止公民進行信訪尤其進行越級上訪的重要原因。具體分析，我國信訪制度主要存在著以下幾方面的微觀設計缺陷。

第一，個體信訪機構的權責設計錯位和信訪機構的系統(tǒng)設計缺陷。

根據(jù)《信訪條例》第6條的規(guī)定，我國縣級以上人民政府均應當設立信訪工作機構；縣級以上人民政府的工作部門及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應當按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負責信訪工作的機構（以下簡稱信訪機構）或者人員，具體負責信訪工作。根據(jù)這一規(guī)定，我國從中央到地方各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關職能部門都設有信訪機構。在實踐中，各級政府的信訪機構是受理信訪事項、處理信訪事宜的最重要的部門。但是，正是在這方面，我國的信訪制度至少存在著兩方面的設計缺陷：

首先，我國信訪工作機構責重權輕。盡管各級政府的信訪機構是接待信訪人、受理并處理信訪事項的直接責任機構，但是《信訪條例》并沒有賦予信訪機構任何解決問題所必須具備的有效資源和實際權力。根據(jù)《信訪條例》第21條的規(guī)定，信訪機構的全部職權是：①受理權，受理信訪事項并予以登記；②轉發(fā)權，根據(jù)不同的情況分別將相關的信訪事項轉交給法院、檢察院、人民代表大會及其常委會，或轉送有權處理的本級或下級人民政府的相關行政機關，并抄送下一級人民政府信訪工作機構；③建議權，情況重大、緊急的，應當及時提出建議，報請本級人民政府決定。由此看來，各級信訪機構的法律地位確實比較低下，基本上沒有任何解決實際問題的職權。但信訪機構需要解決的問題卻十分重大：信訪事項不僅涉及掌握黨政司法權力的政府機構及其官員的濫用職權或腐敗問題，而且涉及職工在企業(yè)改制、勞動及社會保障所受到的“不公待遇”等等問題?！?4 〕我國立法者沒有授予信訪機構任何實權，卻將信訪機構當成了解決信訪問題、維護信訪人權益的責任主體，這就出現(xiàn)了權責錯位的設計缺陷。〔15 〕由于這一設計缺陷，加上信訪機構的工作人員人數(shù)有限，面對大量的信訪案件，信訪機構自然只能將信訪事項轉發(fā)給相關的職能部門。

其次，信訪機構龐雜分散，歸口不一，缺乏統(tǒng)一協(xié)調機制。如上所述，我國從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關職能部門都設有信訪機構。但在各級信訪機構之間并沒有嚴格意義上的隸屬關系，即使是中央信訪機構，它對地方信訪機構及中央各部門設立的信訪機構也僅僅擁有有限的協(xié)調權，其意見對它們也沒有強制性的約束力。因此，在整個信訪機構系統(tǒng)中缺乏統(tǒng)一協(xié)調的機制。其結果是：信訪人為同一個問題可能同時找若干不同的機構，卻得到了不同的答復；或者各機構之間相互推諉，使信訪人救助無門，只能在不同的信訪機構之間來回跑動。據(jù)對632位進京上訪農民的調查，他們走訪的部門平均在6個以上，最多的達到18個?！?6 〕

由于信訪機構沒有解決信訪事項的實際權力，而只有轉交其他機構辦理的權限，而且其交辦意見對相對的政府部門沒有任何強制約束力，加上各不同信訪機構之間缺乏協(xié)調，這樣顯然給信訪人留下了信訪機構辦事不認真的印象，信訪群眾將信訪機構視為其直接對立面，這也毫不奇怪?！?7 〕

第二，法定信訪處理原則的設計缺陷。

信訪機構受理信訪事項后，通常將信訪事項轉交給相關的政府部門處理。信訪機構是根據(jù)《信訪條例》第4條和第21條第3項規(guī)定的信訪事項處理原則確定具體的轉交政府部門的。該兩條款規(guī)定的處理原則為“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”。所謂的“屬地管理、分級負責”是指：信訪事項原則上由信訪事項發(fā)生地或信訪人所在地政府解決；在信訪事項發(fā)生地和信訪人所在地不一致時，由信訪人所在地政府解決。當?shù)卣鉀Q不了的，也可以由其上一級政府解決，下級政府不能將矛盾直接推給上級政府，這有利于分清政府間的責任。而“誰主管、誰負責”則是指：在明確信訪事項歸哪一級政府負責后，主管此項工作的政府部門應當承擔具體辦理的責任，不能把矛盾推給其他政府部門。可見，這一原則的基本精神是：信訪事項發(fā)生地和信訪人所在地政府自己必須設法妥善解決問題，防止信訪人進行上訪，尤其進行越級上訪。這一處理原則的立法本意并無不妥，它可以在一定程度上督促各級政府部門依法妥善處理涉及民眾切身利益的事項，防止它們隨意作出損害民眾利益的行為或決定。但是，如果我們進行仔細分析，就能發(fā)現(xiàn)這一“機制”存在著重大的設計缺陷，因為據(jù)此，以下兩類政府部門有可能成為解決信訪人訴求的責任部門：其一，在信訪事項發(fā)生地和信訪人所在地重合時，它實際上讓信訪事項的一方當事人——“行為”做出者成為爭議的解決者。其二，在信訪事項發(fā)生地和信訪人所在地不一致時，信訪人所在地政府卻成為負責信訪人上訪的主要責任單位。但無論哪種情形，均不利于合法、合理地解決紛爭，維護社會的穩(wěn)定。

就第一種情形而言，這在本質上是讓信訪事項引發(fā)者——擁有行政決定權的政府部門，既當運動員，又當裁判員。以某村委會提前終止山林承包合同而又不向承包者支付足夠的補償金為例，根據(jù)上述原則，無論承包人是否進行越級上訪，但最終還是由提前終止承擔合同的村委會來解決承包人的訴求，因為承包合同的撤銷事項是在特定的村里發(fā)生，該村委會自然應該是處理這一信訪事項的有權部門。在這種讓“政府部門既當運動員，又當裁判員”的解決體制下，其結果是可想而知的。或許有少數(shù)勇于承認并改正錯誤決定的政府部門，但在大多數(shù)情況下，這種指望是不現(xiàn)實的。相反，許多官員會認為：信訪人是在故意找事，損害其形象，影響其仕途，因此往往會對信訪人進行打擊報復。這也是在我國信訪過程中出現(xiàn)一些“強制精神病”的原因。

就第二種情形而言，相關的政府部門根本沒有能力解決信訪人的訴求。因為引發(fā)信訪人不滿的信訪事項是由于其他政府部門或單位的行為引發(fā)的，事項也發(fā)生在信訪人所在地政府無力管轄的其他地區(qū)。在這種情形下，信訪人顯然對其他政府部門或機構有著強烈的“不滿”甚至“怨恨”。信訪人所在地政府既無權審查上述政府部門的決定，更無權要求要求它對信訪人進行道歉，它怎么能夠阻止信訪人進行上訪呢？著名的“唐慧上訪事件”就是其中的典型?！?8 〕最初，唐慧上訪的原因是對法院的判決不滿：其幼女遭多人強奸，法院僅僅判處其中的兩人死刑；故唐慧希望通過上訪要求加重處罰。后來，其上訪的原因是：對永州市勞教委對因其上訪而作出的勞教決定不服?！?9 〕但根據(jù)“屬地管理”原則，對唐慧上訪事件直接負責的是其所在地富家橋鎮(zhèn)政府，也即富家橋鎮(zhèn)政府必須設法解決唐慧的訴求，阻止其進行上訪。鎮(zhèn)政府無權要求法院或市勞教委改變其決定，而且不能阻止其上訪，當?shù)卣賳T又面臨著因唐慧越級上訪而受到行政處罰的危險，所以，他們唯一能做的就是：不斷懇求唐慧不要上訪，并不時給唐慧送上各種各樣的好處和利益。〔20 〕

可見，上述兩種方式均不利于妥善解決信訪人的問題。第一種情形的打擊報復，只會激起信訪人及其家族對當?shù)卣凸賳T的不信任甚至憎恨；而后一情形下給信訪人提供的“利益”或許能暫時地穩(wěn)定信訪人的情緒，但它同時給我們的社會發(fā)出了一種不良的信號，即我們的政府是可以被“敲詐”的，通過信訪，人們能夠從政府獲得各種利益，這直接或間接地鼓勵了更多的人通過信訪途徑實現(xiàn)其利益訴求。據(jù)《南方周末》記者的調查，在永州當?shù)?，至少?戶人家打算要向唐慧學習，準備輪流進行上訪?！?1 〕這顯然也是我們社會中出現(xiàn)“信訪不信法”、“信鬧不信法”種種怪象的一個重要原因。

無論哪種情形，對信訪人而言，有些地方政府都不能解決其問題，因而其不值得信賴。這也是盡管《信訪條例》第16條明確規(guī)定不接受越級上訪，但越級上訪不僅屢禁不止，而且數(shù)量急劇增加的重要原因。

第三，信訪排名和信訪責任追究機制的設計缺陷。

《信訪條例》第7條規(guī)定：各級人民政府應當建立健全信訪工作責任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為……追究有關責任人員的責任，并在一定范圍內予以通報；各級人民政府應當將信訪工作績效納入公務員考核體系。為了落實這一規(guī)定，包括國家信訪局在內的各級信訪機構定期編制并通報“信訪排名”，并且各級政府將排名先后作為考核黨政干部政績一項重要指標。在此基礎上，各級政府又進一步規(guī)定了責任追究制度：即各級黨委、政府“一把手”負總責，分管領導負主要責任，直管領導負直接責任；對因工作不到位，責任不落實，領導不負責，發(fā)生較大規(guī)模的連續(xù)到省委、省政府集體上訪或到北京上訪，追究分管領導的責任，并視情節(jié)輕重進行處理?！?2 〕客觀地說，這種排名及責任追究機制確實能夠在一定程度上促使各級黨政更加重視信訪工作，也能在一定程度上推動信訪問題的解決。但是，在這一排名和責任追究機制中同樣存在著以下幾方面的重大設計缺陷：

首先，這種評價和責任追究機制存在合法性設計缺陷。這種機制是否符合我國法律規(guī)定是值得懷疑的。根據(jù)這一機制，上訪尤其是越級上訪的人次是衡量下級政府官員的政績依據(jù)，來自同一地方的越級上訪人次愈多，該地的信訪排名就愈靠前，與此相適應，該地官員的政績就愈差，他們就會承擔相應的行政責任。許多地方進一步嚴格了這一責任制度：只要有人越級上訪，所涉的各級黨政負責人均須受到記過等處分。這種排名責任制本身的合法性是值得懷疑的。因為信訪是《信訪條例》賦予我國公民的法定權益，即使是《信訪條例》第16條并不鼓勵越級上訪，但該條并沒有明文禁止越級上訪，在我國也沒有任何其他法律條款明確規(guī)定越級上訪為非法行為。既然公民進行越級上訪，也是行使其法定權益，那么，政府部門編制越級上訪排名，據(jù)此追究下級黨政負責人的責任，這種做法顯然沒有任何法律依據(jù)。

其次，存在著嚴重的目的性和方法性設計缺陷。上述排名及責任追究機制的根本目的或功能在于控制、減少越級上訪的人次。但這一功能設計是有問題的，因為這一機制僅僅強調減少上訪的人次，卻沒有明確要求各級政府部門必須妥善解決信訪人的訴求。所以，它并不利于從根本上解決上訪問題。此外，它也沒有明確規(guī)定實現(xiàn)這一目的的方法。按照常理分析，實現(xiàn)控制和減少越級上訪人數(shù)的方法大致有三類：其一，滿足上訪人的訴求，做出令上訪人滿意的決定，例如在上述提前終止土地承包合同事項中，如果村委會撤銷其作出的提前終止合同的決定，并相應地賠償因撤銷行為而給承包人造成的損失，就屬于此類。其二，由相關政府部門臨時給信訪人以實惠，堵住信訪人的口，打消至少暫時地打消其進行越級上訪的念頭。其三，限制上訪人的自由，剝奪他們越級上訪機會。比較而言，第一種方法對于解決信訪事項最有效，也最符合《信訪條例》的立法本意；但其實施卻比較復雜、困難，這主要是因為信訪人通常對特定政府部門的特定官員的特定決定有意見，就像上文提及的提前撤銷承包合同事件中，信訪人主要對作出撤銷決定的村干部有著怨氣，除非該村政府相應的干部能夠作出決定：撤銷以前作出的提前終止合同的決定，賠償承包人相應的損失，并進行道歉。但在現(xiàn)有體制下，由于各種復雜的原因，相關政府部門做出此類決定的可能性不大。第二種和第三種方法雖然不能從根本上解決信訪事件，而且可能與國家法律規(guī)定相違背，卻更加簡單、實用、有效。由于上述排名責任制僅僅強調控制、減少越級上訪人次這一結果，卻沒有明確限制政府部門應該采用的方法。這實際上意味著政府部門可以采取上述任何一種方法。既然如此，政府部門自然采取簡單、實用的第二種和第三種方法。實際上，各級政府部門也主要是采取這兩種方法應對越級上訪行為的。相關政府部門在重要節(jié)假日關口，或者給潛在上訪者發(fā)放各種名目的安撫費，或者限制其自由，進行有違法律規(guī)定的“接訪”、“截訪”、“劫訪”等等行為，都是最好的證明。

再次，連帶責任制方面的設計缺陷。上述排名和責任追究機制在本質上是一種變相的連帶責任制。因為在這種機制下，只要有信訪人越級上訪尤其是群體越級上訪，若干不同級別相關的黨政負責人都會因此而受到不同程度的行政處分，即使有些政府部門的干部與信訪人沒有任何關聯(lián)，信訪人的“冤屈”也不是其造成的，也要受到相應的行政處分。以因拆遷補償而引發(fā)的群體越級上訪事件為例，有可能被要求承擔責任的干部包括拆遷項目所在街道的黨政負責人、街道負責信訪事件的干部、該街道所屬區(qū)的黨政負責人、該區(qū)信訪機構負責人、相應的政府房屋拆遷管理部門負責人等等。在所有這些被追究責任的黨政干部中，除了街道黨政負責人與拆遷項目有著直接的關系，因而也對信訪事項負有直接的責任以外，其他大多數(shù)人都與此無關。

這種連帶責任是否符合法律規(guī)定，也是值得懷疑的。盡管《信訪條例》第6章以八個條款對相關人員的責任事宜作出比較具體的規(guī)定，但幾乎所有的追責均以當事人的過錯為前提。至少在《信訪條例》中找不到支持上述連帶責任的法律依據(jù)。這種連帶責任的合理性也同樣是值得懷疑的。因為在應該被追究責任的官員中，相當部分的官員不僅與信訪人或信訪事項沒有任何直接的關聯(lián)關系，而且他們也沒有解決信訪人訴求或冤屈的法定權力或資源。在這種情況下，卻要他們承擔一定的行政責任，這種做法難言其合理性。此外，這種“連帶責任”使得信訪人所屬區(qū)域內的各級政府相關部門的黨政官員之間構成了利益共同體。為了不讓信訪人影響他們的仕途，他們唯有聯(lián)合起來想方設法阻止信訪人進行越級信訪。

（2）微觀設計缺陷的后果

根據(jù)以上分析，我國信訪制度在微觀方面的設計缺陷主要有：各級政府的信訪機構有責無權且相互之間缺乏協(xié)調；《信訪條例》規(guī)定的信訪處理原則是讓引發(fā)信訪事項的政府部門作為解決信訪爭議的直接負責機構，這有違國際間通行的爭議解決程序，同時也有違“任何人不得作自己的法官”的法理原則；在信訪排名和信訪責任追究機制方面，不僅其合法性存在問題，而且其只強調減少上訪人次這一目的，并不重視是否能夠真正解決上訪人的訴求，也不重視實現(xiàn)目的的手段。此外，該機制還在眾多沒有關聯(lián)的干部之間實行缺乏法律依據(jù)的、不盡合理的連帶責任等。我國目前信訪實踐出現(xiàn)的種種怪象與這些制度設計缺陷有著直接的因果關系。

各級政府的信訪機構被認為：不負責，只會相互推諉、“踢皮球”。這是信訪機構有責無權的必然結果，《信訪條例》賦予信訪機構的最大職權是轉交給相關的政府部門處理相應的信訪事項的權利，因而其最擅長的就是“踢皮球”。至于接到“皮球”的政府部門是否及時依法處理相關的信訪事項，信訪機構對此沒有任何影響力。因此，在出現(xiàn)信訪尤其是群體越級上訪事件時，追究信訪機構負責人的責任實在冤枉。

我國信訪事件處理原則，讓造成信訪人“冤屈”的政府部門成為解決信訪事項的直接責任人，有其合理性，但卻違反國際間解決爭議的習慣——即應該讓與爭議雙方當事人沒有利害關系的獨立第三方來協(xié)調、解決雙方之間的爭議。這一缺陷應該是促使我國近年來越級上訪數(shù)量居高不下的重要原因。

我國信訪事件處理原則也引發(fā)了另一層面的負面影響，即“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”也會束縛某些黨政領導的手腳。為了防止成為上述信訪原則中的“主管部門或主管負責人”，進而防止引“上訪”這把火燒到自己的身上，相當部分官員或政府部門均會尋找各種理由盡可能地推脫各種任務或責任。例如，他們可以體面拒絕啟動一個本應開工的城區(qū)改建項目，或體面拒絕受理其轄區(qū)內居民的訴求。我國法院就是采取這種態(tài)度的典型，許多法院在決定受理案件前均會進行“維穩(wěn)評估”，如果評估得出結論：受理相關的案例并依法作出判決會引發(fā)群體事件，從而引發(fā)社會的不穩(wěn)定，法院就會拒絕受理。這樣，法院就不會成為信訪人“攻擊”的目標，而且也不會成為信訪事件的直接責任機構。其問題是，無論是政府部門拒絕過問，還是法院拒絕立案，信訪人關切的問題都沒有得到解決。在這種情況下，他們只能繼續(xù)進行越級上訪，除此之外，沒有其他更好的選擇。

由于我國信訪排名和信訪責任追究機制只強調減少越級上訪數(shù)量的目的，不重視實現(xiàn)目的手段，那么，在我國信訪實踐中時常出現(xiàn)的“接訪”、“截訪”、“黑監(jiān)獄”、“被精神病”，“被強制關押”或“被強制勞教”，甚至遭遇毆打、強奸等種種非法現(xiàn)象，〔23 〕就并不令人覺得奇怪了。盡管這些做法并不符合《信訪條例》的規(guī)定，甚至有些還屬于嚴重的違法行為，但為了不影響自己的仕途，各級政府的信訪機構便只能采取這些簡單實用的非法手段。而且由于受“連帶責任”的危險，這種做法會得到眾多其他官員的支持。除了上述限制信訪人人身自由的方法以外，我國信訪還常會采取另一種實用、暫時有效的方法，即為了打消信訪人越級上訪的念頭，無原則地給信訪人支付各種各樣的利益與好處，例如過節(jié)費、請潛在信訪人及其家族成員出去旅游等等。無論何種方式，都不僅不利于從根本上解決問題，反而會帶來更嚴重的負面影響。就限制信訪人的人身自由而言，這種方式只能激起信訪人對當?shù)卣蟮牟恍湃危蟮脑购?。因而相關的當事人、其親屬更會想方設法進行越級信訪。就無原則的給付利益而言，這會給社會留下消極的印象：誰能鬧，政府就給誰好處。因此，不僅相關的信訪當事人有可能每年都會尋找時機進行“鬧訪”，這也會鼓勵其他人尋機進行信訪或越級信訪。這也是我國社會中為什么出現(xiàn)“信鬧不信法”的另一個原因。

三、改革現(xiàn)有信訪制度的建議

根據(jù)上文分析，在我國社會信訪實踐中之所以出現(xiàn)了種種奇怪現(xiàn)象，與我國信訪機制中存在的設計缺陷有著直接的因果關系。既然如此，要從根本上解決我們社會中種種信訪難題，就應該通過改革徹底消除上述設計缺陷。具體分析，應該從以下幾個方面對我國現(xiàn)有信訪制度進行改革。

1.信訪機構的改革——重新定義信訪的功能

為了徹底解決信訪數(shù)量（包括越級上訪數(shù)量）居高不下、“信訪不信法”、“信鬧不信理”等問題，我國立法者應該對信訪的功能進行重新定位。具體而言，應該完全取消信訪具有的解決爭議、維護權益的功能，同時強化信訪機構了解民情和參政議政功能。這是一種屬于釜底抽薪的改革方案，它使得我國公民只能通過普通的司法救濟程序維護其權益，實現(xiàn)其訴求。不僅如此，這一方案還有另一大優(yōu)點，即我們并不需要因為改革而撤銷各級政府設立的信訪機構，裁減信訪機構的工作人員。相反，為了將信訪機構改組成為一個合格的參政議政的咨詢機構，它們還需要招收一大批有知識、有思想、能研究的專業(yè)人士，進一步提高信訪機構的研究能力、參政議政能力。

2.司法制度改革

取消信訪解決爭議、維護權益的功能，僅僅是進行信訪制度改革的一部分內容。而此部分改革能否成功，我們是否能夠重樹法律的權威，恢復我國社會對司法機制的信心，還取決于能否對現(xiàn)有司法制度進行相應的配套改革，尤其是能否采取以下幾方面的改革措施：

第一，擴大法院的受案范圍，加強法院行政庭的建設。為了能夠讓信訪從解決爭議中徹底解脫出來，從理論上分析，法院應該受理我國信訪人原本試圖通過信訪途徑解決的絕大多數(shù)爭議。客觀上分析，這是有可能的。盡管我國部分學者認為信訪事項包括涉法問題和非涉法問題，而所謂的非涉法問題則包括企業(yè)改制、勞動及社會保障問題；“三農”問題；涉法涉訴問題，包括城鎮(zhèn)拆遷安置問題；反映干部作風不正和違法亂紀問題；基層機構改革中的問題；環(huán)境污染問題?！?4 〕上述觀點的言下之意是：這些非涉法問題不能通過司法途徑而只能通過信訪途徑解決。這種觀點是難以成立的。因為如上分析，所有這些問題均屬于法律問題。唯一的特殊之處在于，另一方當事人可能是政府部門。但這并沒有改變這些爭議屬于法律糾紛的性質。因為我國有《行政法》和《行政訴訟法》，據(jù)此，政府部門完全可以成為司法訴訟的一方當事人。

如果我們決定進行上述改革，那么，在未來行政訴訟方面的案件會有大幅度的增加?？紤]到這一點，在短期內，應該擴大人民法院行政庭的編制，加強負責行政訴訟的法官隊伍建設。從長遠角度看，我國可以考慮在適當?shù)臅r候設立獨立的行政法院。

第二，回歸法院適法斷案的本源，取消法院的維穩(wěn)功能。我國法院除了受理案件、解決糾紛、維護當事人的權益以外，還肩負著維穩(wěn)功能。為了落實這一功能，在各級法院受理案件時，通常會進行所謂的維穩(wěn)風險評估：〔25 〕經評估后，如果法院認為受理該案并依法判決后引發(fā)群體性事件的風險比較大，就會采取各種措施，拒絕正式受理當事人提起的爭議。這種做法是不可取的。首先，這種做法是否能夠起到維穩(wěn)作用是值得懷疑的。在公民權益受到侵害時，司法應該是維護公民合法權益的最后一道屏障。如果這一最后的屏障對公民關上了門，公民的心中的“冤屈”到哪里去傾訴！他們又能找誰去維護其權益！公民只能走向街頭，進行“鬧訪”。所以，現(xiàn)實的經驗告訴我們：這種維穩(wěn)措施不僅無效，而且會引發(fā)更大的不穩(wěn)定。其次，我們也不能以“維穩(wěn)”成效作為評判法院判決或工作好壞的依據(jù)?？陀^地分析，在法院作出判決后，敗訴的一方當事人通常都會對法院的判決有看法，有些敗訴方可能會作出一些過激的“不穩(wěn)定”行為。但這不能作為衡量法院判決正確與否的依據(jù)。衡量法院判決好壞的唯一依據(jù)應該是：法院在審理案件中是否做到了在法律面前人人平等，其判決是否有充分的法律依據(jù)。客觀地分析，法院應該具有一定的維護社會秩序穩(wěn)定的功能。但法院的這一功能并不是通過拒絕受理特定類型的案件實現(xiàn)的，而是通過嚴格依法審理、公平解決當事人之間的糾紛實現(xiàn)的。西方國家的法院的審判實踐表明了這一點。

第三，保證法院依法審理、公正判決。由上可知，法院是否能夠真正起到維穩(wěn)作用，是否能夠重新樹立法律的權威，是否能夠恢復公民對法制的信心，關鍵是看法院的判決是否客觀、公正，是否符合法律的規(guī)定。要做到這一點，還應該對我們國家的司法體制進行如下改革：

首先，減少行政干預，強化法官的獨立審判權。在我國，行政機關還時常對法院的審理工作進行各種各樣的干預，在一些地方，司法地方化、行政化傾向還不同程度地存在?！?6 〕這些干預顯然會嚴重影響到判決的公正性，進而會嚴重損害法院的權威。地方政府之所以能對司法程序進行干預，其根本原因是法院在人、財、物三方面均不獨立，均受制于當?shù)卣??！?7 〕因此，一方面，要從根本上解決行政干預問題，就應該讓法院在人財物方面擺脫地方政府的制約，將法院現(xiàn)存的橫向管理體制改革為完全的垂直管理體制。另一方面，如果有些政府官員對司法程序施加了影響，并由此導致了有失公正的判決，那么，應該同時追究影響施加者和判決做出者的法律責任。

其次，規(guī)范判決書的內容、公開判決。公開是反腐的利劍。公開同樣是防止司法腐敗、保證司法判決公正的有效武器。為此，我們應該規(guī)范法院判決書的內容和格式，同時公開各級法院所作的所有判決。在判決書的內容方面，法院對案情、爭議點和證據(jù)的論述比較充分、詳見，但對所適用的法律條文基本上沒有進行分析解讀，這樣的判決難以讓當事人理解和信服。所以，法院應該在判決書中加上對相關法條的分析和解釋，增加說理論證過程。在公開方面，最高人民法院每年都會挑選一些案例，以出版方式對外公報，但這些比較優(yōu)秀的判決書，主要對各級法院審判起到一定指導意義，基本上沒有起到社會監(jiān)督作用。為了能夠通過公開杜絕司法腐敗，應該公開各級法院的所有判決。具體而言，法院不僅應該在其網(wǎng)頁上公開其所作的所有判決，而且可由各省成立專門的編輯部，對各級法院的判決進行匯編，定期公開出版。如果能夠做到這一點，不僅法院的審理質量會有很大的提高，而且法院枉法斷案的情形也會得到很大的改善。

最后，嚴格處理違法審理案件的法官。盡管我們已采取各種各樣的預防措施，法官腐敗也是難以避免的，最近媒體編制和公布的200個法官腐敗案例的報告就是最好的證明。〔28 〕對于此類法官，應該嚴肅查處并追究其法律責任，發(fā)現(xiàn)一個查處一個。

3.過渡階段的措施

即使對信訪和司法制度進行上述改革，基于長期的傳統(tǒng)和習慣，在相當長的時期內，許多公民依然會就其所受的“冤屈”進行上訪，甚至越級上訪，我國各級政府部門應該有足夠的心理準備。一方面要進行說服誘導工作，勸說信訪人通過司法程序解決其爭議。另一方面，還應該采取以下兩方面的措施，維護正常的社會秩序：首先，為保證各政府部門的正常工作，應該在各政府部門前劃定安全區(qū)。在這一安全區(qū)以外，“信訪人”在遵守《社會治安管理條例》、《中華人民共和國治安管理處罰條例》及其他法律規(guī)定的條件下，有靜坐的自由，或表達其訴求的自由。不能剝奪法律賦予公民的這一權利。其次，依法處理信訪人在信訪過程中的違法行為。如果信訪人在信訪過程中，采取以下違反法律規(guī)定的行為，如侮辱、毆打工作人員，堵塞交通、擾亂單位或機構的工作秩序，那么，公安機關應該立即對相關的當事人采取相應的措施，并依法追究他們的法律責任。

四、結束語

從宏觀的角度分析，信訪和司法都是我國政府用以解決社會矛盾的工具。從社會系統(tǒng)論的角度分析，因一項社會制度失靈而引發(fā)的社會問題，并不一定能夠通過建立一個新的制度來解決，不僅如此，新制度的建立和運用必然會損壞原有制度的社會形象。我國過去十幾年中的經驗充分證明了這一點。解決問題的關鍵應該是首先查清原有制度失靈的原因，然后對原有制度采取有針對性的改革措施。因此，司法機制出現(xiàn)的問題應該通過徹底根治司法機制中的疾病來得以解決。如果是行政干預或法官腐敗影響了司法的公正性、損害了法律的權威，那么，就應該設法消除行政干預和法官腐敗；如果是法官人數(shù)緊缺延遲了審案的進度、影響了判決的質量，那么，就應該擴充法院的法官編制。如果措施不具有針對性，總難以見效。我國傳統(tǒng)中醫(yī)注重“辯證施治，對癥治療”，治療疾病是如此；解決社會問題，也是如此。