歐盟強(qiáng)征航空碳排放稅機(jī)制及我國(guó)的法律應(yīng)對(duì)策略

宋錫祥

內(nèi)容摘要：歐盟委員會(huì)在多重壓力之下宣布，決定于2013年秋天之前有條件地暫停歐盟碳排放交易體系，如果屆時(shí)國(guó)際民航組織代表大會(huì)不能達(dá)成一個(gè)“多邊協(xié)議”，歐盟將繼續(xù)推進(jìn)征收航空排放稅的相關(guān)措施。我國(guó)民航企業(yè)明確表示不能接受歐盟將多邊進(jìn)程與單邊措施相掛鉤的附加條件。這表明各國(guó)的反制措施起到了比較大的作用并對(duì)歐盟形成了強(qiáng)大的震懾效果。歐盟單方面將途經(jīng)歐盟地區(qū)的所有飛歐盟航線的民用航空器納入歐盟溫室氣體排放交易體系并征收碳交易稅做法阻力重重，不得人心。抵制措施取得初步勝利，但問(wèn)題尚未最終解決。最近，歐盟抓緊對(duì)航空碳排放配額法案進(jìn)行修改，并試圖于2014年3月1日起對(duì)外國(guó)航空公司開(kāi)征碳排放稅。因此，在新形勢(shì)下，對(duì)于歐盟回歸理智的表現(xiàn)，我國(guó)決不能放松警惕，仍應(yīng)多管齊下，在客觀評(píng)價(jià)該指令利弊得失的同時(shí)，有必要審時(shí)度勢(shì)，采取更加有力的法律措施和應(yīng)對(duì)策略，迎接挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：歐盟 ETS WTO 航空碳稅

歐盟強(qiáng)征航空碳稅措施一經(jīng)推出便遭到大多數(shù)與歐盟有航空服務(wù)貿(mào)易往來(lái)的國(guó)家抵制，包括美國(guó)、中國(guó)、俄羅斯、印度在內(nèi)的國(guó)際民用航空組織（ICAO）36個(gè)成員國(guó)中的26個(gè)明確表示反對(duì)歐盟的航空碳稅?！? 〕世界各大航空公司也紛紛采取抵制或反制措施，不提供本國(guó)航空排放數(shù)據(jù)；法律禁止本國(guó)航空公司參與碳排放交易體系；警告可能不允許來(lái)自歐盟的航班在本國(guó)機(jī)場(chǎng)啟降；修改與歐盟國(guó)家的“開(kāi)放天空”協(xié)議；暫?；蚋淖兣c歐盟有關(guān)擴(kuò)大商業(yè)飛行權(quán)利的談判；吸取“美國(guó)訴歐盟”EU-ETS案經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，著手準(zhǔn)備起訴歐盟等舉措。更有甚者，盡管歐盟委員會(huì)近來(lái)已暫停將往返歐洲的航班納入碳排放交易計(jì)劃（EU-ETS），但美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬仍在2012年11月27日簽署了一份法案，旨在保護(hù)美國(guó)航企的航班在進(jìn)出歐洲時(shí)不必繳納相應(yīng)的碳排放稅?！? 〕

面對(duì)歐盟強(qiáng)征航空碳稅有了一些松動(dòng)的明顯跡象，我國(guó)也決不能掉以輕心。在國(guó)際民航組織框架下推出能夠?yàn)楦鞣剿邮艿娜蛐越鉀Q方案尚需時(shí)日，而對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行區(qū)別對(duì)待并得到歐美國(guó)家的同意更是舉步維艱，困難重重。因此，在新的起點(diǎn)上，我國(guó)應(yīng)當(dāng)如何采取更加積極的法律應(yīng)對(duì)措施，是擺在國(guó)際法學(xué)界面前的一項(xiàng)需要亟待解決的緊迫任務(wù)。

一、歐盟航空碳關(guān)稅機(jī)制出臺(tái)背景考察

一直以來(lái)，國(guó)際航空運(yùn)輸過(guò)程中產(chǎn)生的溫室氣體對(duì)全球氣候的影響早就引起了各國(guó)的普遍關(guān)注，20世紀(jì)中葉以后，環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始席卷全球，氣候變化成為了全人類(lèi)共同關(guān)心的問(wèn)題。為防止人類(lèi)活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重?fù)p害，以《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）和《京都議定書(shū)》（KP）為代表的多邊環(huán)境協(xié)定確定了防止氣候變化的基本法律原則和減少溫室氣體排放的目標(biāo)，并規(guī)定了發(fā)達(dá)國(guó)家量化的限制和減少排放的承諾。但國(guó)際社會(huì)對(duì)于航空溫室氣體排放至今尚未形成多邊性的規(guī)制方案?？紤]到航空溫室氣體排放問(wèn)題的復(fù)雜性，以《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及《京都議定書(shū)》為核心的多邊體制沒(méi)有作出具體的回應(yīng)，對(duì)其亦采取了暫時(shí)擱置的態(tài)度。同時(shí)，《京都議定書(shū)》為更有效應(yīng)對(duì)氣候變化設(shè)計(jì)了以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的碳貿(mào)易制度，使得市場(chǎng)化手段開(kāi)始在全球范圍內(nèi)為提高“氣候公共物品”的稀缺性資源配置的效率而發(fā)揮作用。

為履行在《京都議定書(shū)》中承諾的到2012年溫室氣體比1990年降低8%減排目標(biāo)，早在20世紀(jì)90年代歐盟就率先開(kāi)展了應(yīng)對(duì)氣候變化的活動(dòng)。2000年3月，歐盟委員會(huì)頒布了《溫室氣體排放交易綠皮書(shū)》，探討如何在歐盟成員國(guó)之間進(jìn)行溫室氣體排放交易事宜。2002年歐盟第六個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃確定氣候變化、自然和生物多樣性、環(huán)境和健康、自然資源和廢物為四個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域。其中解決氣候變暖是最為優(yōu)先考慮的議題。2003年10月，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)共同頒布了《歐盟溫室氣體排放交易指令》（2003/87/EC號(hào)指令），翌年又頒布了《2004/101/EC指令》，著重對(duì)2003年指令進(jìn)行了修改，并激活了《京都議定書(shū)》下的三種靈活機(jī)制，包括排放交易機(jī)制（ET）、聯(lián)合執(zhí)行機(jī)制（JI）和清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）。根據(jù)該指令2005年1月正式建立起歐盟碳排放交易體系（European Union Emissions Trading Scheme，以下簡(jiǎn)稱(chēng)EU-ETS），該體系涵蓋了11500多家高耗能設(shè)施，幾乎占到歐盟二氧化碳排放一半以上以及溫室氣體排放總量的40%以上，包括主要制造工業(yè)設(shè)施，如發(fā)電廠、煉油廠、鋼鐵廠以及生產(chǎn)水泥、玻璃、石灰、磚塊、陶瓷、紙漿和紙張等工廠?！? 〕EU-ETS造成了歐盟國(guó)家的企業(yè)在減排指標(biāo)下為保持產(chǎn)能而額外增加了碳交易成本，自啟動(dòng)以來(lái)有關(guān)歐盟碳減排成本可能導(dǎo)致碳泄露和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力受損的呼聲一直未曾中斷。與此同時(shí)，2007年5月9日，歐盟委員會(huì)5月3日通過(guò)了歐盟第6個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃（2002年至2012年）的中期審查報(bào)告，該報(bào)告明確指出，歐盟的環(huán)境政策在各成員國(guó)都取得了明顯的效果，但是全球溫室氣體的排放還在繼續(xù)增加，污染仍然危害著大眾的健康。因此，歐盟委員會(huì)決心繼續(xù)全力實(shí)施第6個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃，以取得更進(jìn)一步的成果?！? 〕

為改善和擴(kuò)大排放交易機(jī)制的適用范圍，歐盟委員會(huì)2008年1月23日提出了排放交易指令的修改議案，《歐盟溫室氣體排放交易指令》（即2008/101/EC號(hào)指令）（碳排放限額法令），決定將海運(yùn)業(yè)和航空業(yè)也納入到強(qiáng)制減排的范圍，并規(guī)定所有途徑歐洲的航空公司，包括非歐盟國(guó)家的公司，都必須將其二氧化碳排放量控制在規(guī)定限額之內(nèi)，以鼓勵(lì)使用清潔燃料和節(jié)約燃料，保護(hù)大氣環(huán)境。《2008/101/EC號(hào)指令》于2008年7月8日和11月19日先后被歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)，決定將航空運(yùn)輸業(yè)納入歐盟溫室氣體排放交易體系的范圍之內(nèi)，并2009年2月3日正式生效。根據(jù)新的指令，從2012年1月1日起，所有在歐盟（包括歐盟27國(guó)和挪威、冰島及列支敦士登）成員國(guó)境內(nèi)起降或轉(zhuǎn)飛的航空運(yùn)營(yíng)商航班的全程二氧化碳排放總量都將受到配額的嚴(yán)格限制，通過(guò)參加EU-ETS履行減排義務(wù)，超出配額部分的排放必須在ETS中通過(guò)市場(chǎng)交易解決。這就意味著所有抵離歐盟的商業(yè)航班必須支付高昂的碳關(guān)稅。該機(jī)制的具體操作是通過(guò)“上限——交易”模式，即先根據(jù)《京都議定書(shū)》履約期確定一個(gè)排放上限，然后分配一定免費(fèi)排放配額給航空器運(yùn)營(yíng)人，超出部分則需要通過(guò)EU-ETS購(gòu)買(mǎi)排放配額。如此一來(lái)，歐盟將正式全球有2000多家航空公司都將被納入EU-ETS這一區(qū)域性制度。中國(guó)國(guó)際航空公司、東方航空公司、南方航空公司等33家中國(guó)航空企業(yè)均在強(qiáng)制征收碳關(guān)稅的范圍。

歐盟將航空業(yè)納入EU-ETS的舉動(dòng)，實(shí)際上起到的效果是相當(dāng)于在跨境服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域設(shè)置了“碳關(guān)稅”壁壘，從此進(jìn)出歐盟的航班都需通過(guò)購(gòu)買(mǎi)碳排放配額，以維持正常運(yùn)營(yíng)。一旦EU-ETS正式實(shí)施后，對(duì)拒不執(zhí)行的航空公司將施以超出規(guī)定部分每排放一噸二氧化碳100歐元的罰款以及歐盟境內(nèi)禁飛的制裁措施。實(shí)際上，“碳關(guān)稅”這一概念最初提出就是因?yàn)閼?yīng)對(duì)全球氣候變化非均衡碳減排帶來(lái)的碳泄漏和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力受損的問(wèn)題，歐盟此次將全球航空公司納入其碳交易機(jī)制，對(duì)外國(guó)航空公司征收碳排放費(fèi)則是“碳關(guān)稅”由原來(lái)的制度設(shè)想逐步走向?qū)嵺`的重大突破。

歐盟的這一舉措旨在順應(yīng)世界潮流，順勢(shì)強(qiáng)占應(yīng)對(duì)氣候變化的道義制高點(diǎn)，緩解處境艱難的歐洲航空業(yè)因外域航空業(yè)增加成本，消除競(jìng)爭(zhēng)壓力，充當(dāng)全球溫室氣體減排的“領(lǐng)軍者”或“急先鋒”，并成為航空碳排放交易的定價(jià)者。其排放交易體系創(chuàng)立了世界上第一個(gè)歐盟根據(jù)每個(gè)成員國(guó)工業(yè)所占比重在國(guó)內(nèi)實(shí)施碳稅限額—交易分配購(gòu)買(mǎi)和銷(xiāo)售的權(quán)利。該排放交易體系涉及不同的部門(mén)，是一個(gè)公開(kāi)的按國(guó)內(nèi)分配計(jì)劃在市場(chǎng)允許排放碳稅的自由交易方案。根據(jù)每個(gè)成員國(guó)國(guó)內(nèi)分配計(jì)劃，航空器營(yíng)運(yùn)人按限額排放，這樣每個(gè)實(shí)體作出最低成本的選擇，以滿足各自的配額。

歐盟《2008/101EC號(hào)指令》的出臺(tái)在國(guó)際社會(huì)及航空業(yè)界引起了極大的爭(zhēng)議。除了少數(shù)環(huán)保組織拍手叫好，多數(shù)國(guó)家都對(duì)歐盟的這一單邊主義舉措提出了質(zhì)疑，而受到該指令直接影響的航空企業(yè)更是反應(yīng)強(qiáng)烈。包括中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)在內(nèi)的多個(gè)國(guó)家的航空業(yè)協(xié)會(huì)先后對(duì)歐盟的做法提出了抗議；2009年12月16日，美國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)（ATA）甚至聯(lián)手美國(guó)航空公司、大陸航空公司和美國(guó)聯(lián)合航空公司在歐盟提出訴訟，指控2008/101號(hào)指令違反了《國(guó)際民用航空公約》及歐美雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定。

歐盟航空碳關(guān)稅機(jī)制具體規(guī)定包括：（1）適用航空活動(dòng)范圍。所有進(jìn)入歐盟境內(nèi)的商用航班均在歐盟航空EU-ETS適用范圍之內(nèi)，除非是非商業(yè)飛行、特小載重飛機(jī)、連續(xù)三個(gè)周期（每周期4個(gè)月）中各周期航班數(shù)不超過(guò)234班次以及年航班排放總量低于1萬(wàn)噸可取得豁免，或者是起飛國(guó)采取了與歐盟相類(lèi)似的減排措施可修正相關(guān)法案豁免該國(guó)航空企業(yè)。（2）減排實(shí)施期和上限目標(biāo)。為了規(guī)避《京都議定書(shū)》2012年到期的影響，指令確定從2012年1月1日至2012年12月31日為試行階段（第一期），航空器營(yíng)運(yùn)人的航空總排放量上限為2004-2006年排放平均值的97%；2013年1月1日至2020年12月31日為第二期。從2013年起大大拓寬了新部門(mén)的活動(dòng)和氣體排放范圍，包括從某些其他活動(dòng)釋放二氧化碳和石油烴，將以往有限定的燃燒物擴(kuò)大至囊括所有的燃燒燃油，涉及有關(guān)航空配額限定在各年平均排放總量不能超過(guò)2004—2006年排放平均值的95%?！? 〕（3）排放配額分配。第一期的免費(fèi)排放配額為排放總量的85%，第二期每年免費(fèi)排放配額為各年排放總量的82%。第一期和第二期各航空公司配額的分配以2010年為基準(zhǔn)年，歐盟理事會(huì)根據(jù)基準(zhǔn)年運(yùn)輸水平（噸公里數(shù)）比例分配免費(fèi)配額。（4）遵守措施。為確保指令的有效實(shí)施，歐盟委員會(huì)為每個(gè)所涉及的航空公司指定一個(gè)管理國(guó)，全程負(fù)責(zé)該航空公司的減排事務(wù)。同時(shí)指令還引入了監(jiān)測(cè)、報(bào)告和核證制度，要求各航空公司必須建立完善的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)并準(zhǔn)確報(bào)告排放數(shù)據(jù)，并由有資質(zhì)的第三方進(jìn)行嚴(yán)格的審查與核證。對(duì)于違反指令的航空公司管理國(guó)可采取一系列強(qiáng)制措施，包括取消免費(fèi)配額、凍結(jié)碳交易賬戶(hù)、處以每噸100歐元罰款以及禁止運(yùn)營(yíng)等。

實(shí)際上，2008年新指令是對(duì)2003年指令的修改，如新設(shè)排放上限、驗(yàn)證和管理程序規(guī)則，包括實(shí)行集中管制和分散排放分配，顯示出碳排放交易體系權(quán)力分配是平衡歐盟委員會(huì)和其成員國(guó)之間的關(guān)系。這里所謂共同機(jī)制囊括在新指令第10條，將引入EU-ETS，盡管種類(lèi)不同，但也取得了平衡。該條規(guī)定，根據(jù)以往排放量的情況，88%的排放配額拍賣(mài)給成員國(guó)，而額外增加2%排放額度給那些早期減少排放量的成員國(guó)；為了歐盟的團(tuán)結(jié)一致和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，10%排放額度分配給特定的成員國(guó)。其目的就在于，剩余部分的配額允許某些成員國(guó)通過(guò)出售的方式用以投資節(jié)能技術(shù)和支付適應(yīng)氣候變化的影響。〔6 〕

所謂“碳關(guān)稅”，并非傳統(tǒng)意義上我們理解的關(guān)稅，它是指溫室氣體強(qiáng)制性減排國(guó)家對(duì)來(lái)自未采取相應(yīng)減排措施國(guó)家的高能耗的進(jìn)口產(chǎn)品（服務(wù)）征收的特別費(fèi)用，其具體名稱(chēng)變換不一。從目前歐盟和美國(guó)的有關(guān)立法來(lái)看，有邊境調(diào)整措施、排放配額、國(guó)際儲(chǔ)備配額和碳納入機(jī)制等稱(chēng)謂；其實(shí)施方式也多種多樣，可能采取關(guān)稅形式，還可能是國(guó)內(nèi)稅費(fèi)、配額、許可證等形式。但無(wú)論如何碳關(guān)稅機(jī)制的本質(zhì)都是依據(jù)進(jìn)口產(chǎn)品（服務(wù)）碳排放量為基礎(chǔ)征收的，可以起到影響國(guó)際貿(mào)易流向?qū)嶋H作用的邊境措施。

二、EU-ETS引發(fā)的貿(mào)易紛爭(zhēng)

經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)半年的等待后，前述美國(guó)訴歐盟案于2011年7月15日開(kāi)庭。然而，本該在同年10月份公布結(jié)果的判決再次被推后，直到同年12月21日，歐盟法院駁回了美國(guó)的訴訟，認(rèn)為歐盟ETS規(guī)則并沒(méi)有違反《國(guó)際民用航空公約》以及歐美“開(kāi)放天空”協(xié)定。美國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)發(fā)言人史蒂夫·洛特就此表示：“盡管法院已經(jīng)作出了裁決，但是我們的斗爭(zhēng)和反抗不會(huì)結(jié)束?！迸c此同時(shí)，美國(guó)參議院于2012年2月6日晚通過(guò)了價(jià)值630億美元的航空法案。該法案明確提出，反對(duì)歐盟向飛經(jīng)歐洲的航班征收碳排放稅。法案還表示，將動(dòng)用“一切政治、外交和法律途徑”確保EU-ETS不對(duì)美國(guó)航班征稅。美國(guó)航空協(xié)會(huì)于2月6日再次聲明，該協(xié)會(huì)及其成員公司將繼續(xù)反對(duì)并抗?fàn)嶦U-ETS對(duì)美國(guó)航班征稅的行為。有外媒引用國(guó)際機(jī)場(chǎng)委員會(huì)發(fā)言人Angela Gittens的話稱(chēng)，雖然很多人認(rèn)為歐盟此舉是單方面的行動(dòng)，但減少碳排放的最終責(zé)任還是在航空公司本身。她還表示，減少碳排放的行動(dòng)需要國(guó)際民航組織的介入，才能調(diào)和各方分歧，“各方都需要參與，但沒(méi)有任何一方想引起貿(mào)易戰(zhàn)”?！? 〕

在全球范圍內(nèi)，不少?lài)?guó)家和國(guó)際組織的反對(duì)聲一浪高過(guò)一浪。2011年11月2日，國(guó)際民航組織（ICAO）在其加拿大蒙特利爾總部舉行的第194屆理事會(huì)上審議了包括由中國(guó)在內(nèi)的26個(gè)理事會(huì)成員國(guó)聯(lián)署提交的工作文件《將國(guó)際民用航空納入歐洲聯(lián)盟排放權(quán)交易機(jī)制及其影響》后，通過(guò)理事會(huì)決定，首次明確反對(duì)歐盟單邊將國(guó)際航空納入EU-ETS，并形成相關(guān)決定和宣言，敦促歐盟及其成員國(guó)與國(guó)際社會(huì)合作，共同應(yīng)對(duì)航空排放。這份文件明確指出，歐盟無(wú)視非歐盟國(guó)家的關(guān)切，單方面通過(guò)立法，將航空納入歐洲聯(lián)盟排放交易機(jī)制，并決定自2012年開(kāi)始正式實(shí)施。這一做法不僅違反了《芝加哥公約》第1條列出的國(guó)家主權(quán)原則，而且也違反了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書(shū)》的相關(guān)原則和規(guī)定。〔8 〕

2012年2月13日至14日，在印度新德里舉行的第10次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，由中國(guó)、印度、巴西和南非組成的“基礎(chǔ)四國(guó)”共同反對(duì)歐盟強(qiáng)征航空碳排放稅。本次會(huì)議發(fā)表的聯(lián)合聲明指出，“基礎(chǔ)四國(guó)”堅(jiān)決反對(duì)歐盟將航空業(yè)納入碳排放交易體系，歐盟的做法違反了包括《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》原則和規(guī)定在內(nèi)的相關(guān)國(guó)際法，與多邊主義背道而馳，并將嚴(yán)重阻礙應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際努力?！? 〕

中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯及印度等26個(gè)國(guó)家于2012年2月21日在莫斯科召開(kāi)會(huì)議，共同商議應(yīng)對(duì)EU-ETS的對(duì)策。此前，中國(guó)民航局發(fā)出指令，要求未經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，禁止各航空公司參與歐盟排放交易體系，并禁止以此為由提高運(yùn)價(jià)或增加收費(fèi)項(xiàng)目。中方希望歐方從應(yīng)對(duì)全球氣候變化、國(guó)際航空可持續(xù)發(fā)展和中歐關(guān)系大局出發(fā)，正視中方關(guān)切，本著務(wù)實(shí)和建設(shè)性態(tài)度，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，找到雙方都能接受的妥善解決辦法?！?0 〕

同年2月7日，歐盟氣候行動(dòng)司司長(zhǎng)德貝克表示，如果今年各國(guó)在創(chuàng)建全球排放控制體系上取得顯著進(jìn)展，歐盟可能將暫停要求航空公司實(shí)施排放交易體系的部分內(nèi)容。這一表態(tài)被認(rèn)為是歐盟在航空碳問(wèn)題上有可能讓步。他聲稱(chēng)，其前提條件是未來(lái)建立的全球氣候保護(hù)體系都應(yīng)勝過(guò)目前僅適用于歐盟的體系。全球體系還必須對(duì)所有航空公司一視同仁，并設(shè)立短期降低排放的目標(biāo)?！?1 〕

繼歐盟對(duì)航空碳稅口氣“軟化”后，2012年2月9日，國(guó)際航協(xié)提出三方面的替代方案，擬化解歐盟將國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)納入單邊碳排放交易計(jì)劃的僵局。據(jù)悉，國(guó)際航協(xié)提出的方案包括：第一，推廣生物燃料。航空業(yè)想要實(shí)現(xiàn)2050年碳的凈排放量比2005年減少50%，可持續(xù)的生物燃料是一個(gè)關(guān)鍵助力。因此，從生物燃料航班試飛成功到航空業(yè)全面使用生物燃料，需要降低價(jià)格，增加供給。第二，通過(guò)對(duì)機(jī)場(chǎng)航班時(shí)刻管理法則進(jìn)行相關(guān)修訂，使航空公司在沒(méi)有運(yùn)輸需求的情況下不必安排航班。第三，通過(guò)單一歐洲天空計(jì)劃（SES），增加空域容量，每年大約能減少1600萬(wàn)噸碳排放量，實(shí)現(xiàn)空管成本減半?！?2 〕

國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)兼首席執(zhí)行官湯彥麟表示，國(guó)際航協(xié)繼續(xù)呼吁通過(guò)ICAO尋求一個(gè)全球解決方案。歐洲立法者應(yīng)與航空業(yè)攜手，共同尋找雙贏解決方案，單邊的舉措不僅扭曲市場(chǎng)，其他國(guó)家也會(huì)認(rèn)為自己的主權(quán)受到侵犯，歐洲航空公司也可能會(huì)面臨一些反制措施。

歐盟交通事務(wù)專(zhuān)員、歐盟委員會(huì)副主席Siim Kallas于2012年2月14日表示，歐盟愿意在航空公司碳排放稅問(wèn)題上采取靈活態(tài)度，但各國(guó)必須達(dá)成一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的替代方案，否則歐盟不會(huì)中止這一計(jì)劃。

歐盟的碳排放稅計(jì)劃遭到許多國(guó)家的明確反對(duì)和質(zhì)疑，有些國(guó)家甚至威脅將對(duì)歐盟采取報(bào)復(fù)行動(dòng)。從目前來(lái)看，2013年12月底之前仍無(wú)法達(dá)成全球協(xié)議；而按照計(jì)劃，航空公司屆時(shí)將繳納第一批稅款。Kallas稱(chēng)，若歐洲國(guó)家認(rèn)為能在全球達(dá)成一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決方案，方案內(nèi)容不僅包括目標(biāo)，還包括實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體機(jī)制，那么歐盟在碳排放稅問(wèn)題上的態(tài)度可以靈活一些。〔13 〕實(shí)際上，歐盟的靈活性仍然受到一定限制。歐盟中止碳排放稅計(jì)劃需要修改立法，而修法在不到兩年的時(shí)間內(nèi)是無(wú)法完成的。因此，歐盟在短時(shí)間內(nèi)將不會(huì)放棄航空碳稅的征收。

隨著各國(guó)航企被迫向歐盟繳納航空碳排放稅的日子越來(lái)越近，2012年8月1日為期兩天的反對(duì)歐盟碳排放計(jì)劃（ETS）會(huì)議在美國(guó)華盛頓舉行，共有來(lái)自17個(gè)國(guó)家的代表參會(huì)，這也是繼2月份各國(guó)在莫斯科召開(kāi)反碳稅會(huì)議之后的又一次大規(guī)模會(huì)議。我國(guó)發(fā)改委與民航局相關(guān)負(fù)責(zé)人均出席了此次會(huì)議。該會(huì)議旨在擬定一份針對(duì)歐盟碳排放稅可供各國(guó)選擇的方案，尋求新的全球性解決方案以應(yīng)對(duì)歐盟將航空業(yè)納入ETS。盡管此次會(huì)議規(guī)模較小，但如果能夠出臺(tái)全球性解決方案將使各國(guó)航企受益。但事實(shí)上，關(guān)于EU-ETS這一棘手的問(wèn)題，國(guó)際民航組織已經(jīng)提出了四個(gè)備選方案，歐盟方面理應(yīng)真誠(chéng)地參與到相關(guān)磋商中來(lái)，〔14 〕才是破解這一難題的唯一途徑。當(dāng)然，要真正制定一個(gè)各國(guó)均同意的解決方案恐怕尚需時(shí)日。2013年10月6日，ICAO在加拿大蒙特利爾通過(guò)決議，否決歐盟要求單方面征收航空碳稅的提案。但歐盟不會(huì)就此罷休。隨著1年寬限期的臨近，今年10月下旬，歐盟委員會(huì)再次建議歐盟各成員國(guó)對(duì)航空碳排放配額法案草案進(jìn)行修改，擬對(duì)飛行歐盟領(lǐng)空的外國(guó)航空公司按飛機(jī)噸位、飛行距離等征收航空碳稅，并希望在2014年3月前協(xié)商致后付諸實(shí)施。這表明，歐盟方面顯然不愿意放棄征收航空碳稅，這涉及歐盟的利益。

我國(guó)的立場(chǎng)和態(tài)度是一貫和明確的，即堅(jiān)決抵制歐盟收取航空碳排放費(fèi)。中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)也曾多次表示，不參加EU-ETS，不向歐盟相關(guān)國(guó)家提供有多少航班等有關(guān)征收碳稅的相關(guān)數(shù)據(jù)。與此相配合，目前已有8家中國(guó)航空營(yíng)運(yùn)商拒絕遞交數(shù)據(jù)。最近，中航協(xié)相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)國(guó)際航協(xié)的方案深表贊同，認(rèn)為要解決航空排放問(wèn)題，技術(shù)性減排是關(guān)鍵，全球性方案才是行之有效的。歐盟的碳排放體系并不是直接的減排手段，沒(méi)有對(duì)節(jié)能減排產(chǎn)生直接的效果，歐盟設(shè)計(jì)的碳排放權(quán)交易，就實(shí)質(zhì)而言，是一種遠(yuǎn)期交易，屬于金融衍生品的范疇。

作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，我國(guó)通過(guò)中國(guó)航空協(xié)會(huì)和中國(guó)的航空公司也在積極組織相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和航空公司聯(lián)合開(kāi)展航空動(dòng)力技術(shù)升級(jí)和生物燃油作為新型替代能源的應(yīng)用推廣研究。另外，航空公司在飛機(jī)引進(jìn)過(guò)程中，也要對(duì)制造商提出飛機(jī)節(jié)能減排性能要求。

三、美國(guó)的訴訟理由及其對(duì)歐洲法院判決的國(guó)際法分析

對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，這次美國(guó)訴歐盟的判決具有實(shí)際借鑒的價(jià)值，并值得通過(guò)對(duì)美方敗訴理由的分析來(lái)制定下一步中國(guó)是否起訴以及應(yīng)采取哪些法律對(duì)策與應(yīng)對(duì)措施。

（一）美國(guó)對(duì)歐盟提起訴訟的主要理由和依據(jù)

美國(guó)空運(yùn)協(xié)會(huì)和航空企業(yè)起訴歐盟的主要理由有三：一是違反了1944年《國(guó)際民用航空公約》；二是違反了1997年《京都議定書(shū)》；三是違反了2007年《美國(guó)歐盟開(kāi)放領(lǐng)空協(xié)議》。歐洲法院于2011年12月21日對(duì)美國(guó)起訴歐盟征收碳排放稅違反國(guó)際法規(guī)一案作出判決，判決稱(chēng)歐盟做法既不違反相關(guān)國(guó)際關(guān)稅法，也不違反有關(guān)領(lǐng)空開(kāi)放的協(xié)議。

EU-ETS是否違反了《芝加哥公約》禁止對(duì)國(guó)際航空器征收燃油稅的規(guī)定或?qū)儆诓划?dāng)收費(fèi)？按照該《公約》第15條（“機(jī)場(chǎng)費(fèi)用和類(lèi)似費(fèi)用”）規(guī)定，一締約國(guó)對(duì)任何其他締約國(guó)的航空器使用其機(jī)場(chǎng)及航空設(shè)施（包括無(wú)線電和氣象服務(wù)）可以征收相關(guān)費(fèi)用，但任何締約國(guó)對(duì)另一締約國(guó)的任何航空器或航空器上所載人員或財(cái)物不得僅因給予通過(guò)或進(jìn)入或離開(kāi)其領(lǐng)土的權(quán)利而征收任何規(guī)費(fèi)、捐稅或其他費(fèi)用。此外，根據(jù)ICAO發(fā)布的指導(dǎo)意見(jiàn)，一締約國(guó)對(duì)任何其他締約國(guó)的航空器使用其機(jī)場(chǎng)及航行設(shè)施的收費(fèi)不得超過(guò)該締約國(guó)所提供的設(shè)施或服務(wù)成本。

歐洲法院的判決卻指出，“歐盟并非《芝加哥公約》的締約方，不需要遵守《芝加哥公約》，另一方面，歐盟也沒(méi)有承諾將履行公約中的全部義務(wù)。而在《京都議定書(shū)》中，各方被要求承擔(dān)‘共同而有區(qū)別責(zé)任，那么國(guó)際航空業(yè)協(xié)會(huì)所承擔(dān)的責(zé)任是并非毫無(wú)依據(jù)。”可見(jiàn)，歐洲法院對(duì)于《芝加哥公約》和《京都議定書(shū)》的適用持否定態(tài)度，認(rèn)為歐盟并非締約一方，無(wú)理由適用。

此外，美國(guó)提出了歐盟違反歐美“開(kāi)放天空”協(xié)議和國(guó)際習(xí)慣法的訴訟理由，歐洲法院予以采納并加以分析，認(rèn)為歐盟的“碳關(guān)稅”僅在“當(dāng)民用航空器從歐盟地區(qū)起飛或降落的時(shí)候，方予以征稅，其效力并不違反第三方國(guó)家的主權(quán)以及領(lǐng)土原則”。另外，歐洲法院認(rèn)為：“美國(guó)民航在歐盟地區(qū)以外的飛行必須符合歐盟高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境政策要求，由于其在歐盟境內(nèi)的污染，部分是由于其地區(qū)外的原因，歐盟法律的應(yīng)用不違反國(guó)際習(xí)慣法?！?/p>

對(duì)于是否與歐美“開(kāi)放天空”協(xié)議沖突，歐洲法院認(rèn)為：“ETS并沒(méi)有損害協(xié)議中有關(guān)燃油附加稅、關(guān)稅和收費(fèi)的免除。ETS并沒(méi)有直接將燃油數(shù)量和民航運(yùn)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)掛鉤。民航運(yùn)營(yíng)者的實(shí)際花費(fèi)，是根據(jù)碳交易市場(chǎng)調(diào)節(jié)的價(jià)格，以及按照最初的碳配額和多余的排碳量計(jì)算的。況且，運(yùn)營(yíng)者可以通過(guò)在碳交易市場(chǎng)出售碳交易量而從中贏利?！?〔15 〕

（二）對(duì)歐洲法院判決的辨析

從判決來(lái)審視，歐洲法院堅(jiān)持認(rèn)為EU-ETS將民航業(yè)納入碳交易機(jī)制是完全合法的。盡管美方的訴訟要點(diǎn)很大部分是基于歐美“開(kāi)放天空”協(xié)定提出，歐洲法院對(duì)于美方引用《芝加哥公約》和《京都議定書(shū)》的看法，還是值得中國(guó)起訴團(tuán)體參考和借鑒，并有必要?dú)w納和梳理出法院對(duì)EU-ETS設(shè)置民航碳關(guān)稅這一行為性質(zhì)的認(rèn)定。

1.對(duì)于國(guó)際公約的適用

作為全球氣候變化立法的憲章性文件，1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》確立了應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的基本原則與框架，其中最重要的莫過(guò)于發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則：承認(rèn)氣候變化的全球性，要求所有國(guó)家根據(jù)其共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力及其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件，盡可能開(kāi)展最廣泛的合作，并參與有效和適當(dāng)?shù)膰?guó)際應(yīng)對(duì)行動(dòng)?！?6 〕對(duì)于航空領(lǐng)域，《京都議定書(shū)》也只要求“附件一所列締約方”（即發(fā)達(dá)國(guó)家）通過(guò)國(guó)際民用航空組織作出努力，謀求限制或減少航空艙載燃料產(chǎn)生的溫室氣體的排放。

對(duì)此，歐洲法院的立場(chǎng)是堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的適用對(duì)象為國(guó)家，而非特定的企業(yè)。盡管條約中約定，發(fā)展中國(guó)家無(wú)需承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)，但并不意味著發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)到他國(guó)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（如投資、航運(yùn)）時(shí)可以不受當(dāng)?shù)販厥覛怏w減排法令的約束。EU-ETS并未對(duì)發(fā)展中國(guó)家施加任何減排義務(wù)，而它對(duì)于任何航空公司適用的前提是該航空公司有飛機(jī)在歐盟成員國(guó)機(jī)場(chǎng)起降，這基本上還是一種基于屬地因素的管轄，因此與“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則并無(wú)明顯沖突。對(duì)于《芝加哥公約》的適用歐洲法院也將其排除在外，因?yàn)闅W盟并非《芝加哥公約》的締結(jié)方?！?7 〕

2.對(duì)于歐盟碳關(guān)稅的認(rèn)定

歐盟航空碳關(guān)稅的根源就在于EU-ETS機(jī)制，屬于總量控制與貿(mào)易方案，對(duì)于歐盟境內(nèi)排放溫室氣體的實(shí)體給予一定的碳排放指標(biāo)，并允許相關(guān)實(shí)體之間進(jìn)行碳排放指標(biāo)的交易，那些實(shí)際碳排放數(shù)額超過(guò)碳排放指標(biāo)的實(shí)體需要從其他實(shí)體處購(gòu)買(mǎi)或通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)拍賣(mài)獲得額外的碳排放指標(biāo)，以抵消其超額碳排放。〔18 〕也就是說(shuō)，根據(jù)2008年新的指令，從2012年1月1日起，所有在歐盟境內(nèi)起降或轉(zhuǎn)飛的航空運(yùn)營(yíng)商將通過(guò)參加EU-ETS履行減排義務(wù)。歐盟將確定一個(gè)排放上限，分配給航空器運(yùn)營(yíng)人一定免費(fèi)排放配額，超出部分則需要通過(guò)EU-ETS進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)。這就意味著，未來(lái)8年內(nèi)全球航空業(yè)將額外支出238億美元的航空碳稅。而中國(guó)航空業(yè)在未來(lái)9年將多支出176億元人民幣。依據(jù)國(guó)際法，各國(guó)對(duì)其公海不享有主權(quán)，歐盟對(duì)進(jìn)入歐洲的航班實(shí)行全段征收碳稅，無(wú)異于對(duì)公?？沼蛐惺怪鳈?quán)，于法于理都不容。應(yīng)當(dāng)指出，歐盟與許多國(guó)家簽有開(kāi)放領(lǐng)空等協(xié)議，明確禁止征收額外燃油稅費(fèi)，歐盟聲稱(chēng)碳稅并非燃油稅費(fèi)，也是占不住腳的。而歐洲法院也說(shuō)出了冠冕堂皇的所謂理由，即：碳交易是由純粹的市場(chǎng)運(yùn)作來(lái)調(diào)整其價(jià)格，與一般的貿(mào)易壁壘完全不同，因?yàn)閰⑴c碳交易的企業(yè)不僅可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)碳配額來(lái)增加自己碳排放，還可以通過(guò)出售碳配額來(lái)收獲贏利。這就難以通過(guò)認(rèn)定其為貿(mào)易壁壘來(lái)反駁碳關(guān)稅的合法性。

實(shí)際上，在減排方面，《京都議定書(shū)》等協(xié)定、文件明確規(guī)定了“共同而有區(qū)別的責(zé)任”原則，就是防止工業(yè)化先發(fā)國(guó)家不顧歷史排放，利用市場(chǎng)、機(jī)制和技術(shù)優(yōu)勢(shì)擠壓新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家正當(dāng)合理的發(fā)展。在當(dāng)前條件不成熟的情況下向全球強(qiáng)征航空碳稅，顯然不是一個(gè)明智之舉。

四、積極采取應(yīng)對(duì)法律策略與措施，迎接挑戰(zhàn)

與積極應(yīng)戰(zhàn)的美國(guó)不同，留給中國(guó)采取磋商政策的時(shí)間并不充裕。歐盟強(qiáng)征航空碳稅已經(jīng)有了松動(dòng)的跡象，鑒于美方敗訴的情況分析，我們無(wú)法再使用美國(guó)在訴訟中的理由，即歐盟征收航空碳稅違反了《芝加哥公約》的相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為，中國(guó)向歐盟起訴，應(yīng)當(dāng)避免美方已經(jīng)嘗試過(guò)的角度，從WTO規(guī)則以及歐盟成員國(guó)的雙邊協(xié)定等入手，也可以考慮將爭(zhēng)議提交WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制或訴諸ICAO理事會(huì)裁決。同時(shí)，我們也應(yīng)積極采取相應(yīng)的對(duì)策措施，聯(lián)合世界上其他國(guó)家抵制歐盟碳排放收費(fèi)，并通過(guò)反制措施，迫使歐盟就范，放棄單邊行動(dòng)，與其他各國(guó)一起，回到多邊機(jī)制的軌道上來(lái)；在相互尊重、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，共同應(yīng)對(duì)和有效解決國(guó)際航空碳排放問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，有針對(duì)性地采取以下主要舉措：

（一）提交WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制或?qū)?zhēng)議訴諸ICAO理事會(huì)裁決

航空業(yè)屬于WTO框架下《貿(mào)易服務(wù)總協(xié)定》（GATS）界定的國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的范疇，鑒于民用航空服務(wù)已經(jīng)有ICAO管理和《國(guó)際民用航空公約》（即《芝加哥公約》）及相關(guān)國(guó)際協(xié)定規(guī)范，GATS的空運(yùn)服務(wù)附件將航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)權(quán)及與業(yè)務(wù)權(quán)有關(guān)服務(wù)排除適用范圍在外，但航空器修理保養(yǎng)服務(wù)、空運(yùn)服務(wù)的銷(xiāo)售營(yíng)銷(xiāo)、計(jì)算機(jī)預(yù)定系統(tǒng)服務(wù)以及其他“影響定期或不定期空運(yùn)服務(wù)貿(mào)易及附屬服務(wù)的措施”均在調(diào)整之列。歐盟航空碳關(guān)稅不僅影響其他國(guó)家航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)權(quán)，也嚴(yán)重影響空運(yùn)服務(wù)的銷(xiāo)售和營(yíng)銷(xiāo)等其他空運(yùn)服務(wù)貿(mào)易方面，應(yīng)當(dāng)屬于GATS調(diào)整范圍。如果歐盟一意孤行，必將導(dǎo)致美國(guó)、中國(guó)、俄羅斯、加拿大、巴西等國(guó)向WTO提出申訴。

對(duì)于歐洲法院認(rèn)為ETS的碳交易機(jī)制實(shí)屬市場(chǎng)調(diào)控，然而歐盟航空碳關(guān)稅措施形式上給予國(guó)內(nèi)外航空服務(wù)及服務(wù)提供者平等待遇，但免費(fèi)排放配額是基于歷史排放而進(jìn)行的免費(fèi)分配，稱(chēng)之為“祖父條款”，歐盟航空業(yè)發(fā)展成熟較早，過(guò)去排放多故現(xiàn)在獲得的免費(fèi)配額也較多。因此，歐盟碳排放交易體系的初期（2005—2007年），絕大多數(shù)的歐盟成員國(guó)都選擇了“祖父條款”，只有少數(shù)4個(gè)國(guó)家選擇了將不高于初始配額5%的份額進(jìn)行拍賣(mài)的方式。〔19 〕2008—2012年期間的拍賣(mài)額度為10%，以確?！拔廴菊咦愿对瓌t”循序漸進(jìn)地得以實(shí)施。航空業(yè)原本在投資和減排領(lǐng)域就入不敷出或囊中羞澀，加上實(shí)行拍賣(mài)機(jī)制，航空公司獲得的配額而投入的成本勢(shì)必會(huì)轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，因而其更傾向于獲取免費(fèi)份額?！?0 〕而碳關(guān)稅也進(jìn)一步增強(qiáng)了歐盟航空企業(yè)在碳減排技術(shù)、管理及資金優(yōu)勢(shì)，這些實(shí)質(zhì)上改變了“競(jìng)爭(zhēng)條件”，有利于歐盟航空服務(wù)及其服務(wù)提供者，使發(fā)展中國(guó)家的航空業(yè)及其經(jīng)營(yíng)者處于十分尷尬不利境地。根據(jù)GATS第17條國(guó)民待遇要求每一成員在影響服務(wù)提供的所有措施方面給予任何其他成員的服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇，不低于其給予本國(guó)同類(lèi)服務(wù)和服務(wù)提供者的待遇。同時(shí)該條還規(guī)定：“如形式上相同或不同的待遇改變競(jìng)爭(zhēng)條件，與任何其他成員的同類(lèi)服務(wù)或服務(wù)提供者相比，有利于該成員的服務(wù)或服務(wù)提供者，則此類(lèi)待遇應(yīng)被視為較為不利的待遇?！币虼?，歐盟碳關(guān)稅實(shí)質(zhì)上違反了GATS國(guó)民待遇原則。另外，GATS第16條市場(chǎng)準(zhǔn)入第2款要求在作出承諾的部門(mén)，除非在減讓表中另有列明，某一成員不得在其領(lǐng)土內(nèi)維持或采取以數(shù)量配額形式限制服務(wù)提供者數(shù)量、服務(wù)業(yè)交易以及服務(wù)業(yè)務(wù)總數(shù)或以指定數(shù)量單位表示的服務(wù)產(chǎn)出總量。歐盟以分配碳配額的形式限制了航空服務(wù)提供者數(shù)量，以及服務(wù)交易和服務(wù)業(yè)總數(shù)，違背了其市場(chǎng)準(zhǔn)入的具體承諾。而且這種以承擔(dān)排放配額形式收取的碳關(guān)稅限制了航空服務(wù)貿(mào)易，顯然是一種新型的貿(mào)易壁壘，也違反了GATS促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易逐步自由化的目標(biāo)及其第四部分通過(guò)談判逐步推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易自由化進(jìn)程的規(guī)定?！?1 〕

基于此，通過(guò)訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制解決爭(zhēng)議，有其現(xiàn)實(shí)可能性。雖然WTO法規(guī)對(duì)歐盟航空碳排放交易制度是否構(gòu)成威脅，其判例是否具有域外效力，存在不同的觀點(diǎn)和看法，但在這一問(wèn)題上還沒(méi)有提交的先例，我國(guó)不妨在作好充分準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上進(jìn)行大膽的起訴嘗試。與此同時(shí)，將爭(zhēng)議提交ICAO理事會(huì)也是一個(gè)可以考慮選擇的途徑，如果一味地步美國(guó)的后塵，仍向歐盟法院起訴并在訴訟中獨(dú)辟蹊徑運(yùn)用其他公約的依據(jù)和理由，其勝訴的概率不會(huì)很高，現(xiàn)實(shí)意義并不大。作為《芝加哥公約》的成員國(guó)之一，我國(guó)完全可以依據(jù)該公約有關(guān)對(duì)爭(zhēng)端解決的規(guī)定，理直氣壯地將歐盟航空強(qiáng)制征收碳稅爭(zhēng)議訴諸ICAO理事會(huì)裁決，在通常情況下，ICAO大多扮演調(diào)停人的角色參與紛爭(zhēng)的解決。盡管選擇這一途徑的效率如何有待實(shí)踐檢驗(yàn)，辦案質(zhì)量有待提高，但它畢竟也是解決爭(zhēng)議的方式之一。

（二）通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩将@得豁免

歐盟于2011年推出了低碳路線圖，計(jì)劃到2050年在歐盟基本實(shí)現(xiàn)“低碳化”目標(biāo)（碳排放水平降至1990年的5%以下）。歐盟減少碳排放的主要手段“總量控制與市場(chǎng)交易并行”，其中市場(chǎng)交易通過(guò)EU-ETS進(jìn)行，針對(duì)歐盟單方面向他國(guó)航空公司征收“碳排放稅”，許多國(guó)家提出了對(duì)抗措施。當(dāng)然，歐盟考慮到其他國(guó)家可能作出的反應(yīng)，它亦規(guī)定了相關(guān)豁免機(jī)制。根據(jù)歐盟《2008/101/EC號(hào)指令》，如果第三國(guó)主動(dòng)采取措施減少?gòu)脑搰?guó)飛歐盟航班的溫室氣體排放，并且減排效果與歐盟指令相當(dāng)，則歐盟委員會(huì)應(yīng)考慮在雙邊磋商的基礎(chǔ)上與該國(guó)達(dá)成航空減排措施方面的“最優(yōu)安排”，包括在必要時(shí)將來(lái)自該國(guó)的航班排除在EU-ETS的適用范圍之外。上述規(guī)定旨在避免因各國(guó)自行其事而可能導(dǎo)致的對(duì)航空公司的重復(fù)規(guī)制或重復(fù)收費(fèi)，而最有可能獲得豁免的首推美國(guó)，由于2007年美國(guó)與歐盟曾達(dá)成《美國(guó)歐盟開(kāi)放領(lǐng)空協(xié)議》。美國(guó)主要航空公司都有與歐盟聯(lián)營(yíng)的公司，因此，美國(guó)航空公司具有集體獲得“豁免”的可能性。一方面，我國(guó)一些主要航空公司可以采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，如積極與英國(guó)、法國(guó)或德國(guó)航空公司聯(lián)營(yíng)的方式，尋求碳排放“豁免”；另一方面，盡早建立本國(guó)的排放交易機(jī)制，對(duì)航空業(yè)實(shí)施減排措施，以通過(guò)這種方式也可以尋求歐盟ETS下的豁免。盡管歐盟指令對(duì)于何謂“效果相當(dāng)?shù)拇胧辈o(wú)具體評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但一般認(rèn)為，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的排放交易機(jī)制作為目前最有效率的溫室氣體減排機(jī)制，應(yīng)該是歐盟最能接受的方案。2012年7月，國(guó)家發(fā)改委副主任解振華曾在某次會(huì)議上明確表示，中國(guó)將開(kāi)展碳排放交易試點(diǎn)，逐步建設(shè)碳排放交易市場(chǎng)。因此，中國(guó)航空運(yùn)輸業(yè)完全可以以此為契機(jī)，率先建立自己的碳排放交易機(jī)制。該機(jī)制的實(shí)施范圍，應(yīng)涵蓋所有在中國(guó)境內(nèi)起降航班的各國(guó)航空公司，同時(shí)也包括中國(guó)航空公司在內(nèi)，力求做到一視同仁，以體現(xiàn)《芝加哥公約》倡導(dǎo)的非歧視原則。與此同時(shí)，碳排放交易機(jī)制的調(diào)整空域應(yīng)僅限于受中國(guó)主權(quán)管轄下的領(lǐng)空內(nèi)的溫室氣體排放的航班，而不是像EU-ETS那樣面向全球適用所有航班的全部航程。另外，還應(yīng)當(dāng)明確，在中國(guó)機(jī)場(chǎng)收取外國(guó)航空公司在排放交易機(jī)制下所支付的不是起降的“買(mǎi)路錢(qián)”，而是屬于對(duì)超額排放的付費(fèi)。

（三）利用歐盟暫停征收航空排放碳稅的契機(jī)，加大外交磋商和談判力度，迫使歐盟修改其不合理的航空碳排放交易制度

歐盟對(duì)其成員國(guó)境內(nèi)的航空公司征收航空碳排放稅是無(wú)可厚非的，但對(duì)于包括中國(guó)在內(nèi)的外國(guó)航空公司在飛離、飛往和飛經(jīng)歐盟成員國(guó)機(jī)場(chǎng)時(shí)需要征收全程航空碳稅是極其不合理的，其立法本身就存在諸多問(wèn)題。

首先，按照國(guó)際法原則，條約原則上只適用于締約當(dāng)事方，未經(jīng)第三方的同意，不對(duì)其產(chǎn)生拘束力。這就是溯源于羅馬法中的“約定對(duì)第三方無(wú)損益”的原則，長(zhǎng)期以來(lái)獲得了各國(guó)的普遍采用。而《維亞納條約法公約》第34條規(guī)定：“條約非經(jīng)第三國(guó)同意，不為該國(guó)創(chuàng)設(shè)義務(wù)或權(quán)利”。該公約第36條進(jìn)一步規(guī)定，如果條約當(dāng)事國(guó)有意在條約中確立一項(xiàng)義務(wù)，這種義務(wù)又經(jīng)第三國(guó)書(shū)面明示接受，則該第三國(guó)可對(duì)此負(fù)有義務(wù)。〔22 〕實(shí)際上，歐盟出臺(tái)的航空強(qiáng)制碳稅的《2008/101/EC號(hào)指令》屬于派生性的歐共體的“法律”，在歐盟領(lǐng)域并不具有“準(zhǔn)歐盟條約”的性質(zhì)。就其法律淵源而言，該指令本身對(duì)歐盟成員國(guó)及其公民并不具有直接的約束力，一旦指令出臺(tái)，它要求歐盟各成員國(guó)在一定期限內(nèi)應(yīng)將該指令的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為各成員國(guó)的法律。只有這樣，才能對(duì)歐盟成員國(guó)及其公民個(gè)人具有法律效力。其適用范圍僅限于歐盟空域及其區(qū)域內(nèi)的成員國(guó)，并作為其國(guó)內(nèi)法的一部分在歐盟成員國(guó)生效，充其量無(wú)非是在別國(guó)民航飛機(jī)進(jìn)入歐盟空域而實(shí)施的排放量征收一定額度的碳排放稅，而不是全程收取，因?yàn)闅W盟航空強(qiáng)制碳稅法律沒(méi)有域外效力，超出歐盟空域的范圍對(duì)外國(guó)的航空企業(yè)并不具有法律約束力。

其次，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)作為凌駕于歐盟成員國(guó)之上的機(jī)構(gòu)，在歐盟范圍內(nèi)有一定的立法權(quán)限，使得歐盟可以作為一個(gè)不可分割的整體來(lái)調(diào)整和規(guī)范各成員國(guó)的權(quán)利和義務(wù)，并如同其單一的成員國(guó)一樣參與和實(shí)施各種環(huán)保協(xié)定，但其沒(méi)有資格和權(quán)力制定全球范圍內(nèi)的航空碳稅法律機(jī)制，否則就是越權(quán)行為。理由很簡(jiǎn)單，在全球認(rèn)可的低碳減排框架出臺(tái)之前，歐盟不能越俎代庖，國(guó)際社會(huì)并沒(méi)有授權(quán)其將歐盟的航空碳排放稅機(jī)制延伸適用于除歐盟領(lǐng)域以外的空域，其頒布的航空碳排放指令只能在歐盟內(nèi)部貫徹執(zhí)行，超出歐盟的空域范圍，無(wú)法約束其他國(guó)家。

第三，作為聯(lián)合國(guó)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，ICAO有權(quán)制定國(guó)際民用航空技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際航行規(guī)則，其下屬早已建立了航空環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)與航空有關(guān)的環(huán)境問(wèn)題。該組織在一定程度上設(shè)置了一些環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，但多半局限于有關(guān)飛機(jī)的氮氧化物的排放。這說(shuō)明ICAO在制定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)方面有了一定的基礎(chǔ)，積累了一些成熟的經(jīng)驗(yàn)。因此，由其承擔(dān)全球范圍內(nèi)的航空碳排放交易國(guó)際公約是眾望所歸，非它莫屬。一是《京都議定書(shū)》中缺乏對(duì)國(guó)際航空運(yùn)輸碳排放制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，而是將這一艱巨而繁重的任務(wù)交給了ICAO，該組織以往曾計(jì)劃制定有關(guān)航空減排的措施，限于航空排放納入碳稅在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)上顯得十分困難，最終被擱置下來(lái)。此后在《國(guó)際民用航空法》修改草案中，相關(guān)條文規(guī)定禁止對(duì)國(guó)際和國(guó)內(nèi)航空飛行采取歧視性政策，并提議航空排放實(shí)施征稅的互惠。這些合理化條款被絕大多數(shù)國(guó)家納入其雙邊航空協(xié)定之中。除了互惠政策之外，ICAO還鼓勵(lì)自愿減排、鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新的措施，但僅僅停留在自愿減排的層面上力度顯然是不夠的，實(shí)際效果并不理想，而技術(shù)創(chuàng)新在短期內(nèi)往往也難以實(shí)現(xiàn)。盡管困難重重，ICAO仍在不斷地進(jìn)取和堅(jiān)持不懈地努力，如提出建立一個(gè)“開(kāi)放性的碳排放建議體系”并愿意為締約國(guó)提供指導(dǎo)。為了打破僵局和有效實(shí)施這一體系，需要對(duì)航空排放的配額作出界定和計(jì)算，以挑戰(zhàn)和破解難題?？梢?jiàn)，ICAO在航空減排方面已有所作為，取得了一定成效。因而由ICAO起草相應(yīng)的國(guó)際航空碳排放交易國(guó)際公約勢(shì)必會(huì)得到各國(guó)航空企業(yè)和各國(guó)航空協(xié)會(huì)的贊同后支持，它本身也有這方面的條件和能力。二是ICAO承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)，具有廣泛的代表性，容易得到各國(guó)的大力配合與主動(dòng)參與。截至2011年10月11日，ICAO共有191個(gè)成員國(guó)，其參加國(guó)的數(shù)量之多，表明其有相當(dāng)?shù)拇硇?。ICAO分管?chē)?guó)際航空領(lǐng)域，出于加強(qiáng)和促進(jìn)國(guó)際航空事業(yè)的發(fā)展，著重關(guān)注與航空相關(guān)的一切利益，滿足世界人民對(duì)安全、正常、有效和經(jīng)濟(jì)的航空運(yùn)輸?shù)男枰?。人們有理由相信，ICAO能夠?qū)⒔鉀Q國(guó)際航空碳排放交易制度作為其己任，協(xié)調(diào)和處理好發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家在航空節(jié)能減排方面的利益，并尋找到適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，最終在全球范圍內(nèi)達(dá)成能夠規(guī)范各國(guó)征收航空排放交易碳稅各方面關(guān)系的國(guó)際公約，為世界各國(guó)航空企業(yè)所普遍接受。

我國(guó)在與歐盟進(jìn)行雙邊磋商時(shí)，可以從國(guó)際公約和歐盟法的依據(jù)和理由據(jù)理力爭(zhēng)和力求突破的領(lǐng)域，表明歐盟作為引領(lǐng)國(guó)際航空碳排放交易制度的“領(lǐng)頭羊”和國(guó)際立法的主體是不合適的，其頒布的指令本身?yè)诫s著私利，它不能代表廣大的發(fā)展中國(guó)家，也無(wú)法得到所有發(fā)達(dá)國(guó)家的全力支持和配合。迫使歐盟修改其相應(yīng)的指令條款，縮小其適用范圍，并回到正確的軌道上來(lái)。

五、結(jié)束語(yǔ)

中國(guó)作為世界上二氧化碳排放量第一的國(guó)家，應(yīng)建立起自己的碳排放系統(tǒng)，這不僅是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的重要途徑，應(yīng)對(duì)EU-ETS的擴(kuò)張的挑戰(zhàn)，也是取得與各國(guó)相互豁免碳排放配額的基礎(chǔ)，避免中國(guó)企業(yè)支付巨額碳關(guān)稅的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策。對(duì)于中國(guó)航空企業(yè)來(lái)說(shuō)，依靠革新技術(shù)和強(qiáng)化管理減排效果畢竟有限，積極協(xié)助建立中國(guó)的碳排放系統(tǒng)也是不失為明智選擇。

中國(guó)應(yīng)重視歐盟在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中各項(xiàng)規(guī)則的制定，由于歐盟在低碳技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)世界領(lǐng)先地位，在該領(lǐng)域歐盟倡導(dǎo)和制定的任何規(guī)則，均有可能成為全球規(guī)則，這些規(guī)則可能會(huì)對(duì)中國(guó)利用低碳技術(shù)和發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)設(shè)置各種“非關(guān)稅壁壘”，構(gòu)成新的低碳貿(mào)易保護(hù)。中國(guó)應(yīng)深入調(diào)研，并盡快出臺(tái)具有針對(duì)性的相關(guān)法規(guī)與政策建議。同時(shí)，我們也應(yīng)看到，無(wú)論歐盟的低碳路線圖還是EU-ETS，均存在先天不足的缺陷，在全球認(rèn)可的低碳減排框架出臺(tái)之前，它們只能在歐盟內(nèi)部執(zhí)行，其對(duì)碳排放的約束無(wú)法涉及其他國(guó)家。歐盟的如意算盤(pán)仍有落空之虞，莫斯科會(huì)議發(fā)表的宣言提出了一攬子可選擇的反制措施，包括用法律禁止本國(guó)航空公司參與碳排放交易體系；修改與歐盟國(guó)家的“開(kāi)放天空”協(xié)議；暫?；蚋淖兣c歐盟有關(guān)擴(kuò)大商業(yè)飛行權(quán)利的談判?！?3 〕華盛頓會(huì)議再次反對(duì)歐盟航空碳稅，并由ICAO提出了四個(gè)備選方案。當(dāng)前，其他各國(guó)反對(duì)歐盟推動(dòng)ETS國(guó)際化的態(tài)度十分明確。例如，印度官方于2012年5月26日警告歐盟，如其執(zhí)意以印度抵制歐盟碳排放交易體系為由對(duì)印度航空企業(yè)施加制裁，印度將禁止所有歐盟航空營(yíng)運(yùn)商經(jīng)營(yíng)印度航線。與此同時(shí)，已有兩家印度航空公司拒絕遞交相關(guān)數(shù)據(jù)?！?4 〕中國(guó)是抵制歐盟強(qiáng)制征收航空碳稅各國(guó)中態(tài)度最為強(qiáng)硬的國(guó)家之一。據(jù)歐盟2012年5月統(tǒng)計(jì)，約有1200家航空公司按照歐盟要求提交了2011年的飛行數(shù)據(jù)，僅有8家中國(guó)航空公司和2家印度航空公司仍未提供飛行數(shù)據(jù)。這次歐盟的妥協(xié)和軟化，在很大程度上來(lái)自于中國(guó)的強(qiáng)烈抵制和受到的巨大壓力，中國(guó)航空企業(yè)除了堅(jiān)持由中航協(xié)倡議的“三不”策略（不參加歐盟碳市場(chǎng)交易；不向歐盟管理成員國(guó)提交監(jiān)測(cè)計(jì)劃；不與歐盟談判優(yōu)惠條件）之外，也一直持續(xù)與各國(guó)航協(xié)保持密切聯(lián)系，并參與世界聯(lián)合反制行動(dòng)。同時(shí)還包括分別來(lái)自中國(guó)航空公司35架A330客機(jī)訂單和香港航空公司10架A380客機(jī)被推遲或阻止，其總標(biāo)價(jià)為120億美元。上述訂單已被擱置或取消將直接影響歐洲1000個(gè)就業(yè)崗位，以及與空客相關(guān)供應(yīng)鏈上的1000個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。〔25 〕

歐盟已經(jīng)意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，因?yàn)榈谌龂?guó)往往通過(guò)抵制購(gòu)買(mǎi)空客飛機(jī)產(chǎn)品來(lái)反對(duì)歐盟航空“碳稅”，導(dǎo)致空客公司無(wú)法與美國(guó)波音公司開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)，〔26 〕使得深陷歐債危機(jī)泥潭的歐盟更是雪上加霜，不堪重負(fù)。當(dāng)前歐盟的單邊征收方案難以奏效，是不爭(zhēng)的事實(shí)，也是沒(méi)有前途的。面對(duì)全球范圍的抵制，如果歐盟一意孤行，勢(shì)必將自食其果，只有回到正確的軌道上，注重國(guó)際途徑進(jìn)行協(xié)調(diào)、溝通與合作，才是應(yīng)對(duì)全球氣候變化的必由之路。盡管歐盟是應(yīng)對(duì)全球氣候變化的急先鋒和環(huán)境政策創(chuàng)新的先驅(qū)者，近幾年來(lái)，致力于倡導(dǎo)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的管理機(jī)制，改變了歐盟管理和控制污染的傳統(tǒng)模式，通過(guò)碳稅、許可購(gòu)買(mǎi)的方案將航空碳排放所造成的污染成本納入市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，減少環(huán)境污染，刺激和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，〔27 〕但歐盟作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度相當(dāng)高的自由貿(mào)易區(qū)絕對(duì)成不了主力軍，也無(wú)法主導(dǎo)全球氣候變化的應(yīng)對(duì)進(jìn)程。