淺議我國人民檢察院派出機(jī)構(gòu)體制改革

邱加吉

摘 要 繼公安機(jī)關(guān)設(shè)置派出所，人民法院設(shè)置派出人民法庭之后，檢察院邁出機(jī)構(gòu)改革的重要一步，設(shè)立檢察院派出機(jī)構(gòu)。改革是體制永葆生命力的源泉，也是檢察事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展騰飛的關(guān)鍵。在檢察院派出機(jī)構(gòu)設(shè)置的初期，借鑒派出所和人民法庭的經(jīng)驗，摸著石頭過河，難免出現(xiàn)許多的問題。加強(qiáng)對檢察院派出機(jī)構(gòu)的研究，從不同的層次和角度，剖析人民檢察院派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運行，探索檢察院派出機(jī)構(gòu)改革和完善方案，是體制建設(shè)和改革必不可少的關(guān)鍵因素，也是新時期檢察事業(yè)發(fā)展的重要舉措。

關(guān)鍵詞 機(jī)構(gòu)改革 人員編制 派出機(jī)構(gòu) 經(jīng)費保障

在新農(nóng)村建設(shè)中，檢察機(jī)關(guān)是維護(hù)和促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一支重要力量，檢察機(jī)關(guān)工作中心下移，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察院派出機(jī)構(gòu)也是檢察機(jī)關(guān)落實十七屆三中全會提出的服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)的新舉措，是檢察機(jī)制改革中的一個新生事物，符合中國國情，具有重要的理論和實際意義。但目前我國人民檢察院派出機(jī)構(gòu)建設(shè)存在法律地位不明確、職能定位不清晰、保障機(jī)制不健全等問題，因此，對檢察院派出機(jī)構(gòu)的研究也成為必然。

一、人民檢察院派出機(jī)構(gòu)設(shè)置法律依據(jù)

基層檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，一般稱之為“派駐檢察室”或者是“派出檢察院”，主要是指區(qū)、縣一級基層檢察院依據(jù)檢察院組織法和檢察工作的實際需要，在特定區(qū)域設(shè)置的代表機(jī)構(gòu)。依法合理設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，符合檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督的需要，有利于檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)群眾工作，有利于檢察職能的有效發(fā)揮。

我國現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》第二條第三款規(guī)定：省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)。其中，派出機(jī)構(gòu)又可分為“派出檢察院”和“派駐檢察室”兩部分。其中派出檢察院包括監(jiān)所派出檢察院、林業(yè)檢察院、油田檢察院、壩區(qū)檢察院、開發(fā)區(qū)檢察院、科學(xué)城檢察院和鐵路運輸檢察院等；派駐檢察室包括派駐監(jiān)獄、看守所、勞教所等監(jiān)管場所檢察室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，駐街道檢察室和林業(yè)檢察室等。這一規(guī)定是關(guān)于檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本法律依據(jù)，三十多年來對此未曾修改和完善。

湖北省人民檢察院在《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)群眾工作的意見》中要求全省檢察機(jī)關(guān)“充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室貼近群眾、掌握民情、了解民意的優(yōu)勢，進(jìn)一步明確工作職能，轉(zhuǎn)變工作重點，使之真正成為檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的紐帶和橋梁，反映群眾訴求、開展群眾工作的窗口和平臺。”該《意見》充分肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室在基層所發(fā)揮的重要職能，在處理群眾糾紛、開展犯罪預(yù)防、強(qiáng)化監(jiān)所檢察以及開展法制宣傳、社會治安綜合治理等方面的積極作用，也為檢察院派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置提供了法律和現(xiàn)實依據(jù)。

二、人民檢察院派出機(jī)構(gòu)存在的缺陷和問題

（一）法律地位不明確，缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)范

目前，對于檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置，僅僅是在《人民檢察院組織法》的第二條第三款之規(guī)定基礎(chǔ)上進(jìn)行的探索，即“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)”，對于什么是“工作需要”，該做何理解，沒有明確、具體的規(guī)定，就容易造成實踐中的執(zhí)行偏差甚至混亂。同時，對于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐檢察室以及鎮(zhèn)（街）檢察室則僅僅是在最高人民檢察院通知下發(fā)《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》下設(shè)立的，沒有嚴(yán)格的法律規(guī)定。而對于這兩項規(guī)定能否成為設(shè)立監(jiān)所派出檢察院以及各類派駐檢察室的法律依據(jù)，一直是存在爭議和分歧的。在檢察工作實踐中，監(jiān)所派出檢察院、駐所檢察室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)立和管理，多是依據(jù)最高人民檢察院制定的“文件”來進(jìn)行，未能得到國家法律層面上的認(rèn)可。

（二）人員編制不合理，缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制，檢察干警缺乏工作積極性

《人民檢察院組織法》第二十四條規(guī)定，省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院設(shè)置的工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，均由派出的人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免?！豆ぷ鳁l例》是農(nóng)村檢察室人員配備的依據(jù)。其第5條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室配備檢察員、助理檢察員、書記員若干人，設(shè)主任一人，根據(jù)需要可設(shè)副主任一人，主任、副主任由檢察員擔(dān)任?！?但是目前，全國大部分鎮(zhèn)（街）檢察室或類似機(jī)構(gòu)都沒有獨立編制和固定人員，經(jīng)費基本上由派出它的檢察院負(fù)責(zé)，人員則基本由派出它的檢察院的人員兼任。這就給派出檢察院增加了很大的負(fù)擔(dān)，尤其是對于本身人手不夠，經(jīng)費不足的不發(fā)達(dá)地區(qū)的檢察院而言，較難承受。派出機(jī)構(gòu)的人員職位沒有相應(yīng)完善的職位晉升保障以及工資獎金激勵機(jī)制，很多干部不愿意到條件艱苦的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）等基層服務(wù)，缺乏工作積極性，即使到了基層，也不能很好地解決基層矛盾，調(diào)解糾紛，行使檢察監(jiān)督職能。

（三）保障機(jī)制不健全，檢察權(quán)行使缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)

鐵路、林業(yè)、油田、農(nóng)墾區(qū)等檢察院人員編制是由所駐單位負(fù)責(zé)，檢察院的人員編制、干部任免、行政裝備、干部福利等都由所駐單位負(fù)責(zé)，人員編制屬于企業(yè)編制，未能納入統(tǒng)一的政法編制，所需經(jīng)費也是由所駐單位解決，由于經(jīng)濟(jì)體制改革的深入以及企業(yè)的歷史遺留問題等眾多原因，近些年來林業(yè)、工礦等企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益欠佳，直接影響了這些派出檢察院的經(jīng)費保障。監(jiān)所派出檢察院的經(jīng)費也沒有實行一級財政，沒有獨立預(yù)算和直接撥款，經(jīng)費單一來源于派出檢察院按人頭撥付，無法保證日常辦公費，辦案工作更是難以正常進(jìn)行；監(jiān)所派出檢察院未設(shè)置黨組和檢察委員會等機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置的欠缺嚴(yán)重影響了派出檢察院重大問題的決策和整體功能的發(fā)揮。

三、人民檢察院派出機(jī)構(gòu)的改革及完善基本構(gòu)想

（一）加強(qiáng)檢察派出機(jī)構(gòu)相關(guān)立法工作，明確派出機(jī)構(gòu)法律地位

目前，對于檢察院派出機(jī)構(gòu)的法律依據(jù)，最具有法律權(quán)威的也就是《中華人民共和國人民檢察院組織法》中第二條的規(guī)定，以及最高人民檢察院的通知條例等文件，但是法律效力明顯不高。因此，可以建議最高人民檢察院在對檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理情況進(jìn)行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，推動人民檢察院組織法的修改，在該法中明確檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)設(shè)置的法律地位，或者是由立法委員會根據(jù)現(xiàn)實情況設(shè)立相應(yīng)的法律法規(guī)，對檢察院以及公安派出所、法院派出法庭等派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，從而解決目前監(jiān)所派出檢察院以及派駐檢察室設(shè)置法律依據(jù)不足的問題。

（二）嚴(yán)格規(guī)范檢察院派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和審批權(quán)限

《中華人民共和國人民檢察院組織法》規(guī)定，可“根據(jù)工作需要”設(shè)置相應(yīng)的派出機(jī)構(gòu)，以更好地行使檢察監(jiān)督權(quán)。但是對于在什么情況下可以設(shè)置機(jī)構(gòu)，沒有很明確的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)從法律上明確規(guī)定派出檢察院的審批資格和程序。省級檢察院設(shè)置的派出檢察院必須由最高人民檢察院審批同意方可設(shè)置，地市級以及縣級人民檢察院派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)該嚴(yán)格由省級檢察院審核批準(zhǔn)設(shè)立，并報最高人民檢察院備案，如此，方可解決目前存在的亂設(shè)派出機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)混亂、職責(zé)不明的情況。

（三）完善人員任免、職務(wù)晉升激勵機(jī)制

根據(jù)檢察院組織法的規(guī)定，“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院設(shè)置的工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，均由派出的人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免”，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室配備檢察員、助理檢察員、書記員若干人，設(shè)主任一人，根據(jù)需要可設(shè)副主任一人，主任、副主任由檢察員擔(dān)任”。應(yīng)該通過完善的法律法規(guī)或者制度，對人員任免以及檢察干警的職務(wù)晉升激勵機(jī)制予以規(guī)定，以提高基層檢察干警的工作積極性。

（四）理順派出檢察機(jī)構(gòu)的管理體制完善經(jīng)費后勤保障機(jī)制

一方面，對于企業(yè)辦司法，應(yīng)該嚴(yán)格進(jìn)行限制，為了從制度上保證檢察院依法獨立公正地行使檢察權(quán)，派出檢察院應(yīng)該在管理上與企業(yè)完全脫鉤，人員編制統(tǒng)一納入中央政法專項編制。另一方面，要理順派出檢察機(jī)構(gòu)的管理體制，對派出機(jī)構(gòu)的人、財、物實行“誰派出、誰管理”的方針，經(jīng)費納入派出它的檢察院的同級財政預(yù)算，其他派出檢察院也應(yīng)實行一級財政，獨立預(yù)算和直接撥款。派駐監(jiān)管場所的檢察室和派駐鎮(zhèn)（街）檢察室等派駐檢察室所需的經(jīng)費也應(yīng)納入派出院的經(jīng)費預(yù)算中，由地方財政統(tǒng)籌解決。

（五）改革監(jiān)所檢察派出制度

派駐監(jiān)獄、勞教所的檢察院與派出檢察院的監(jiān)所檢察部門實行“院處合一”體制，或者改制為派駐檢察室。目前在監(jiān)獄、勞教場所設(shè)置的派出檢察院都沒有對應(yīng)設(shè)置法院，在啟動刑事訴訟程序時，仍由派出它的檢察院或者交由其他臨近的縣級檢察院向?qū)?yīng)的法院提起訴訟。鑒于此，可以考慮在監(jiān)獄、勞教場所設(shè)置的派出檢察院，改由地市級檢察院派出，并由派出它的檢察院內(nèi)設(shè)的監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)實行“院處合一”，或者撤銷派出檢察院，改建為派出檢察室。

四、結(jié)語

在國家法治建設(shè)和發(fā)展的這一關(guān)鍵時期，推進(jìn)檢察工作體制機(jī)制的改革，尤其是加快檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)改革，對實現(xiàn)國家法治進(jìn)步和發(fā)展，具有重要的法律價值和現(xiàn)實意義。將法律工作下移，大批法律工作者深入農(nóng)村和基層，提升全民法律素養(yǎng)，既有利于加強(qiáng)自身權(quán)益保護(hù)意識，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中自覺維護(hù)自己的合法權(quán)益，更為重要的是，結(jié)合我國國情，提升全民法律知識和法律素養(yǎng)，是國家預(yù)防腐敗和犯罪最根本出路和最有效的保障。

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（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)）