《人民檢察院組織法》修訂中的若干問題

萬(wàn)毅

內(nèi)容摘要：《人民檢察院組織法》的修訂應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：專門人民檢察院的設(shè)置應(yīng)依檢察一體原則，以法律授權(quán)的方式將相關(guān)職權(quán)交由專門法院所在地的人民檢察院行使，不必專設(shè)專門人民檢察院；基于審級(jí)對(duì)應(yīng)的考慮，應(yīng)設(shè)置與巡回法庭相對(duì)接的檢察機(jī)構(gòu)，具體設(shè)置可先由最高人民檢察院設(shè)置派駐檢察室，而非設(shè)立巡回檢察廳，檢察官由其從相關(guān)業(yè)務(wù)部門選派，定期輪流派駐；理順派出機(jī)關(guān)與派出機(jī)構(gòu)的關(guān)系，修改《〈人民檢察院組織法〉修訂草案第二次審議稿》第24條，取消“派出院”的稱謂，統(tǒng)稱“分院”，審級(jí)、職責(zé)權(quán)限與本院相同；修改第25條，賦予各級(jí)人民檢察院根據(jù)檢察業(yè)務(wù)需要設(shè)立分院的權(quán)力；除依上級(jí)院檢察長(zhǎng)之書面指令，檢察官原則上不得越區(qū)辦案；在上下級(jí)的關(guān)系問題上，修改《〈人民檢察院組織法〉修訂草案第二次審議稿》第28條以明確指揮、監(jiān)督權(quán)的首長(zhǎng)特權(quán)屬性。

關(guān)鍵詞：專門人民檢察院 派駐檢察室 派出機(jī)關(guān) 派出機(jī)構(gòu) 越境辦案權(quán)

眾所周知，《人民檢察院組織法》是規(guī)范人民檢察院性質(zhì)、地位、職權(quán)及其組成的重要法律，是具體落實(shí)和實(shí)施《憲法》賦予人民檢察院的法律監(jiān)督地位的綱領(lǐng)性文件，可謂檢察機(jī)關(guān)的“小憲法”。然而，現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》施行于20世紀(jì)80年代初，其間雖經(jīng)歷了1983年和1986年兩次修訂，但時(shí)至今日，已有三十多年時(shí)間未作任何修訂?？陀^地講，無(wú)論是立法精神還是立法內(nèi)容，現(xiàn)行《人民檢察院組織法》均已經(jīng)無(wú)法充分反映近年來(lái)檢察理論研究和檢察改革實(shí)踐的最新成果，亟待修正。2013年全國(guó)人大常委會(huì)將修改“兩院”組織法列入了立法規(guī)劃，《〈人民檢察院組織法〉修訂草案第二次審議稿》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）已提請(qǐng)第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)審議，并向全社會(huì)公開征求意見。筆者認(rèn)真審讀了《草案》的相關(guān)內(nèi)容，切實(shí)感受到立法機(jī)關(guān)試圖通過(guò)《草案》將改革成果法制化，以確保司法體制改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)的良苦用心，但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)檢察理論研究的相對(duì)薄弱，使得檢察機(jī)關(guān)組織體系上的一些基本理論問題未能廓清，對(duì)于當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)組織上的若干重要問題，《草案》或者避而不談，或者語(yǔ)焉不詳，更有甚者避重就輕、本末倒置。上述情況的存在，恐將影響修法的最終成效，故筆者不揣冒昧，試就《草案》中的幾個(gè)問題略陳管見，從檢察制度法理上正本清源，并就教于方家。

一、關(guān)于是否設(shè)立專門人民檢察院的問題

根據(jù)憲法規(guī)定，公、檢、法三機(jī)關(guān)須遵循分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的原則，且從訴訟法的相關(guān)規(guī)定看，檢察機(jī)關(guān)與人民法院往往需要配合行權(quán)，因此，檢察機(jī)關(guān)在設(shè)置上須遵循與人民法院對(duì)應(yīng)設(shè)置的基本原則。所謂對(duì)應(yīng)設(shè)置，即按照人民法院的審級(jí)及其轄區(qū)而對(duì)應(yīng)設(shè)置同級(jí)人民檢察院，人民檢察院與人民法院官署（機(jī)構(gòu)）獨(dú)立而地位對(duì)等。由于我國(guó)人民法院在組織體系上分為四個(gè)審級(jí)，其司法轄區(qū)則與行政區(qū)劃完全重合，因此，人民檢察院也相應(yīng)地設(shè)置為四級(jí)：（1）最高人民檢察院；（2）省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院；（3）地級(jí)市、自治州人民檢察院；（4）區(qū)、縣人民檢察院。

但是，近年來(lái)人民法院系統(tǒng)在傳統(tǒng)的軍事法院和海事法院之外又陸續(xù)增設(shè)了一些專門人民法院，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定》和《關(guān)于設(shè)立上海金融法院的決定》，上海等地紛紛成立了金融法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，杭州則首創(chuàng)了互聯(lián)網(wǎng)法院。除此之外，根據(jù)黨的第十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的要求：“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”，自2015年起最高人民法院陸續(xù)成立了六個(gè)巡回法庭，作為最高人民法院派出的常設(shè)審判機(jī)構(gòu)。由于憲法和訴訟法規(guī)定，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)不僅承擔(dān)訴訟職能，還應(yīng)履行審判監(jiān)督職責(zé)，因此，從法理上講，上述專門人民法院成立之后，其審判活動(dòng)及其結(jié)果，均應(yīng)納入人民檢察院的監(jiān)督對(duì)象和范圍。然而，制度設(shè)計(jì)上有所脫節(jié)的是，在人民法院系統(tǒng)陸續(xù)增設(shè)專門人民法院和派出機(jī)構(gòu)的同時(shí)，卻并未同步設(shè)立專門人民檢察院或派出機(jī)構(gòu)，這就帶來(lái)一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題：法律賦予人民檢察院的審判監(jiān)督職責(zé)該如何履行？

正基于此，在《草案》征求意見過(guò)程中，有觀點(diǎn)主張，應(yīng)當(dāng)按照一一對(duì)應(yīng)的原則同時(shí)增設(shè)、匹配專門人民檢察院或派出機(jī)構(gòu)。據(jù)此，既然設(shè)立了金融法院等專門法院，那就應(yīng)當(dāng)增設(shè)金融檢察院等專門檢察院，以及為巡回法庭配設(shè)巡回檢察廳等，以資對(duì)應(yīng)。對(duì)此，筆者認(rèn)為：第一，關(guān)于是否配設(shè)專門人民檢察院的問題。雖然檢察機(jī)關(guān)須遵循與法院對(duì)應(yīng)設(shè)置的基本原則，但所謂檢察機(jī)關(guān)的對(duì)應(yīng)設(shè)置原則，不應(yīng)當(dāng)僵化地理解為一一對(duì)應(yīng)，對(duì)應(yīng)設(shè)置原則本身在法理上還要受到效率、經(jīng)濟(jì)、專業(yè)性等因素的制約和影響，不可一概而論。例如，從比較法的角度講，一些法治國(guó)家如日本設(shè)立了專門處理未成年人與家庭相關(guān)案件的少年法院（也有譯為家事法院或少年與家事法院）這一專門法院，〔1 〕但卻并未同步增設(shè)少年檢察院，其中一個(gè)至關(guān)重要的原因就是業(yè)務(wù)量和專業(yè)性方面的考量，即考慮到少年司法以法院的審判活動(dòng)為中心和重心，故需要設(shè)立專門法院，但少年刑事案件的案件量和工作量并不大，故沒有必要配套增設(shè)以刑事為主業(yè)的少年檢察院。同理，從我國(guó)目前增設(shè)的專門人民法院的主要業(yè)務(wù)范圍來(lái)看，無(wú)論是金融法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，還是互聯(lián)網(wǎng)法院，都只負(fù)責(zé)審理民商事或行政訴訟案件，基本不涉及刑事訴訟，也就不關(guān)涉檢察機(jī)關(guān)批捕、起訴等刑事檢察業(yè)務(wù)。雖然人民檢察院仍然需要對(duì)其審判活動(dòng)及結(jié)果實(shí)施法律監(jiān)督，但相關(guān)法律監(jiān)督業(yè)務(wù)的類型單一且工作量并不大，完全可以根據(jù)檢察一體原則，通過(guò)法律授權(quán)的方式將相關(guān)法律監(jiān)督權(quán)限集中交由專門人民法院所在地的人民檢察院行使，〔2 〕而沒有必要再增設(shè)專門人民檢察院。

第二，關(guān)于是否增設(shè)巡回檢察廳的問題。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于巡回法庭審理案件若干問題的決定》，巡回法庭在性質(zhì)上屬于最高人民法院派出的常設(shè)審判機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)范圍涵蓋了最高人民法院負(fù)責(zé)審理的一審、二審、申請(qǐng)?jiān)賹彽拿裆淌掳讣?、行政訴訟案件、刑事申訴案件，以及涉港澳臺(tái)民商事案件和司法協(xié)助等11類案件。從法理上講，上述案件的審判過(guò)程及其結(jié)果，均應(yīng)當(dāng)接受檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，固不待言。但巡回法庭本身屬于最高人民法院派出的常設(shè)審判機(jī)構(gòu)，因而，基于審級(jí)對(duì)應(yīng)的考慮，其所在市的地方檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)參與訴訟和進(jìn)行法律監(jiān)督，唯有最高人民檢察院方有權(quán)派員參與訴訟并對(duì)其實(shí)施法律監(jiān)督。亦正因?yàn)槿绱?，目前在?shí)踐中，針對(duì)巡回法庭的上述法律監(jiān)督業(yè)務(wù)都是由最高人民檢察院的民事行政檢察廳、刑事申訴廳等相關(guān)部門在分別辦理。然而，六個(gè)巡回法庭分布于六個(gè)不同的省市，而最高人民檢察院身在北京而獨(dú)攬六個(gè)巡回法庭的檢察業(yè)務(wù)，客觀上在辦案成本和人力資源分配方面，都難免捉襟見肘，長(zhǎng)此以往，恐影響辦案質(zhì)量。正基于此，在《草案》征求意見過(guò)程中，有觀點(diǎn)提出應(yīng)當(dāng)按照對(duì)應(yīng)設(shè)置原則，在六個(gè)巡回法庭所在地對(duì)應(yīng)設(shè)置六個(gè)巡回檢察廳。對(duì)于上述觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，考慮到巡回法庭作為最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，其判決效力等同于最高法院的判決，因而審級(jí)高，基于同級(jí)對(duì)等監(jiān)督的基本原則，對(duì)巡回法庭的法律監(jiān)督業(yè)務(wù)確實(shí)無(wú)法授權(quán)地方人民檢察院代為辦理，而只能由最高人民檢察院親力親為。然而，如前所述，最高人民檢察院辦理上述監(jiān)督業(yè)務(wù)客觀上又存在障礙，因此，從這個(gè)角度講，筆者認(rèn)為，確有必要設(shè)立與巡回法庭相對(duì)接的檢察機(jī)構(gòu)，但究竟是否設(shè)立獨(dú)立的巡回檢察廳，則需要進(jìn)一步論證。

巡回法庭，抑或巡回檢察廳，兩者皆非我國(guó)立法上之專門術(shù)語(yǔ)，故其機(jī)構(gòu)之性質(zhì)待考。按照最高人民法院對(duì)巡回法庭法律地位的界定，其屬于最高人民法院派出的常設(shè)審判機(jī)構(gòu)，換言之，其性質(zhì)屬《人民法院組織法》上的派出機(jī)構(gòu)，且系常設(shè)機(jī)構(gòu)。〔3 〕同理，最高人民檢察院的巡回檢察廳，從性質(zhì)上而言，亦應(yīng)屬于最高人民檢察院的派出機(jī)構(gòu)、常設(shè)機(jī)構(gòu)。但是，如果說(shuō)最高人民法院創(chuàng)設(shè)巡回法庭，是在現(xiàn)有的法院組織體系之外“無(wú)中生有”，因而，只能打破常規(guī)、“另起爐灶”，創(chuàng)設(shè)一套獨(dú)立的新機(jī)構(gòu)，那么，最高人民檢察院面臨的問題則是在已有巡回法庭這一常設(shè)審判機(jī)構(gòu)的前提下如何設(shè)立配套機(jī)構(gòu)與之實(shí)現(xiàn)工作對(duì)接的問題。在法理上，檢察機(jī)關(guān)的工作方式本就區(qū)別于法院，在檢察業(yè)務(wù)類型比較單一且業(yè)務(wù)量不大的情況下，通常更傾向于采用在被監(jiān)督機(jī)關(guān)設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)或人員的方式辦案、辦公。2001年9月3日最高人民檢察院《關(guān)于監(jiān)所檢察工作若干問題的規(guī)定》第5條中規(guī)定：“根據(jù)機(jī)構(gòu)改革的規(guī)定，設(shè)置派出檢察院，在監(jiān)管場(chǎng)所設(shè)置派駐檢察室。監(jiān)管場(chǎng)所常年在押人員較少的，應(yīng)實(shí)行巡回檢察或派駐專職檢察員?！边@一規(guī)定雖然系針對(duì)檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)管場(chǎng)所設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)而言，但卻揭示了檢察機(jī)關(guān)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)的一般原則：業(yè)務(wù)量較大的地方設(shè)置派駐檢察室，業(yè)務(wù)量較少（常年在押人員較少）的，則不設(shè)專門的派駐檢察室，而是采取巡回檢察或派駐專職檢察員的方式履行法律監(jiān)督職責(zé)。對(duì)此，《草案》第25條也有規(guī)定：“人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，可以在監(jiān)獄等場(chǎng)所設(shè)立檢察室，行使派出它的人民檢察院的部分職權(quán)?！闭诖?，最高人民檢察院對(duì)巡回法庭的工作對(duì)接（包括參與訴訟和審判監(jiān)督），創(chuàng)設(shè)巡回檢察廳這一常設(shè)機(jī)構(gòu)可能并非最佳方案?？紤]到巡回法庭的工作業(yè)務(wù)量并不算很大，〔4 〕但其中的刑事申訴業(yè)務(wù)，又具有常規(guī)性和日常性，因此，最高人民檢察院實(shí)際上有兩種更優(yōu)方案可以選擇：一是直接依據(jù)《草案》第25條之規(guī)定，在六個(gè)巡回法庭分別設(shè)置一個(gè)派駐檢察室?！? 〕該派駐檢察室在性質(zhì)上屬于最高人民檢察院的派出機(jī)構(gòu)、常設(shè)機(jī)構(gòu)。派駐檢察室的檢察官由最高人民檢察院從刑事申訴廳、民事行政檢察廳等相關(guān)業(yè)務(wù)部門選派，按一定的時(shí)間輪流派駐。這一方案因?yàn)橛薪M織法《草案》第25條作為依據(jù)和支撐，立法上和法理上都無(wú)障礙，較之創(chuàng)設(shè)巡回檢察廳，改革的成本和阻力更小。二是不設(shè)置常設(shè)機(jī)構(gòu)（派駐檢察室）的方式，而是采取巡回檢察或派駐專職檢察員的方式履行法律監(jiān)督職責(zé)。這是一個(gè)效率更高、成本更低、操作更為便利的改革方案。

二、關(guān)于檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)的法律地位問題

現(xiàn)行《人民檢察院組織法》第2條第2款規(guī)定：“省一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)?！备鶕?jù)上述法律授權(quán)，我國(guó)司法實(shí)踐中省級(jí)和基層檢察機(jī)關(guān)一直有在監(jiān)所等場(chǎng)所設(shè)立派出機(jī)構(gòu)包括派出檢察院或派駐檢察室的傳統(tǒng)。但是，從法理層面審視，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)的立法和實(shí)踐一直存在著合法性爭(zhēng)議：

第一，現(xiàn)行立法混淆了派出機(jī)關(guān)與派出機(jī)構(gòu)的法律地位。在憲法和行政法上，派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)的法律地位是存在明確差異的：派出機(jī)關(guān)在法律上可以以自己的名義行使權(quán)力，是獨(dú)立的職權(quán)主體；而派出機(jī)構(gòu)則只能以派出它的機(jī)關(guān)的名義行使權(quán)力，并非獨(dú)立的職權(quán)主體。依據(jù)上述原理，我們其實(shí)可以徑直對(duì)檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)與派出機(jī)構(gòu)作出明確的區(qū)分：所謂的監(jiān)所等派駐檢察室，實(shí)際上系檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)。這是因?yàn)?，一方面，它只能行使派出它的檢察機(jī)關(guān)的刑事執(zhí)行檢察方面的職責(zé)；另一方面，它自身并沒有獨(dú)立的權(quán)力主體地位，而只能以派出它的檢察機(jī)關(guān)的名義行權(quán)；而諸如直轄市人民檢察院的分院、在農(nóng)場(chǎng)等地設(shè)立的農(nóng)場(chǎng)檢察院等，則屬于派出機(jī)關(guān)的范疇。這是因?yàn)?，一方面，它可以行使法定的檢察機(jī)關(guān)的所有職權(quán)；另一方面，它可以以自己名義行使權(quán)力，是獨(dú)立的職權(quán)主體。然而，現(xiàn)行《人民檢察院組織法》卻將派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)混作一談。該法第2條第2款明確規(guī)定，省級(jí)人民檢察院和基層檢察院可以在其轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域內(nèi)設(shè)置人民檢察院。在此，立法條文的明確用語(yǔ)是派出“人民檢察院”，既然派出的是“人民檢察院”，那么當(dāng)然地在性質(zhì)上就屬于派出機(jī)關(guān)而非派出機(jī)構(gòu)，但該法條后半段的行文用語(yǔ)卻突然變?yōu)椤白鳛榕沙鰴C(jī)構(gòu)”，這事實(shí)上就混淆了檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)與派出機(jī)構(gòu)。有人可能會(huì)說(shuō)，法條中表述的“派出機(jī)構(gòu)”，實(shí)屬筆誤，其所指就是派出機(jī)關(guān)，但若認(rèn)可此種實(shí)質(zhì)解釋，則人民檢察院設(shè)立派駐檢察室等派出機(jī)構(gòu)又面臨著缺乏法律依據(jù)的窘境，因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)司法實(shí)務(wù)中檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)所等場(chǎng)所設(shè)立派駐檢察室，正是以該法條為基礎(chǔ)和依據(jù)的。

第二，根據(jù)現(xiàn)行《人民檢察院組織法》第2條第2款的規(guī)定，有權(quán)設(shè)立派出檢察院的僅限于省級(jí)人民檢察院和縣級(jí)人民檢察院。但在我國(guó)司法實(shí)務(wù)中，地市級(jí)人民檢察院其實(shí)也在設(shè)立自己的派出機(jī)關(guān)。例如，全國(guó)各地紛紛設(shè)立的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院，以及當(dāng)前正在逐步設(shè)立的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)人民檢察院，幾乎都是由當(dāng)?shù)氐牡厥屑?jí)人民檢察院所派出，系市級(jí)人民檢察院的派出院。這明顯超越了《人民檢察院組織法》的授權(quán)，于法無(wú)據(jù)。

或許正是基于上述原因，本次《人民檢察院組織法》修訂特地在《草案》第24條明確規(guī)定：“省級(jí)人民檢察院和市級(jí)人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，經(jīng)最高人民檢察院和省級(jí)有關(guān)部門同意，并提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域設(shè)立人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)?！蓖瑫r(shí)，第25條還規(guī)定：“人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，可以在監(jiān)獄等場(chǎng)所設(shè)立檢察室，行使派出它的人民檢察院的部分職權(quán)?！鄙鲜隽⒎ǖ姆e極意義值得肯定：

其一，《草案》分設(shè)兩個(gè)條文，使得派出機(jī)關(guān)（派出人民檢察院）與派出機(jī)構(gòu)（派駐檢察室）的法律地位得到明確區(qū)分?！恫莅浮返?4條可視為對(duì)派出機(jī)關(guān)（即派出人民檢察院）的授權(quán)性規(guī)定，而《草案》第25條則可視為對(duì)派出機(jī)構(gòu)（即派駐檢察室）的授權(quán)性規(guī)定。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)即派駐檢察室獲得了法律的明確授權(quán)。同時(shí)，根據(jù)《草案》第25條之規(guī)定，派出機(jī)構(gòu)即派駐檢察室，只能行使派出它的人民檢察院的部分職權(quán)，這意味著派出機(jī)構(gòu)只能以派出它的人民檢察院的名義行權(quán)，其地位相當(dāng)于本院的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，自身不具有獨(dú)立的職權(quán)主體地位。據(jù)此，人民檢察院的派出機(jī)關(guān)與派出機(jī)構(gòu)之間在法律地位和職責(zé)權(quán)限上得到了合理的界分。

其二，《草案》肯定了目前實(shí)踐中地市級(jí)人民檢察院設(shè)立派出機(jī)關(guān)的合法性。如前所述，目前實(shí)務(wù)中存在大量的地市級(jí)人民檢察院的派出機(jī)關(guān)，卻于法無(wú)據(jù)，故而，本次修法在《草案》中明確規(guī)定地市級(jí)人民檢察院有權(quán)在其轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域設(shè)立派出人民檢察院，作為它的派出機(jī)關(guān)，從而對(duì)司法實(shí)踐中的做法進(jìn)行了立法確認(rèn)。

但是，《草案》的上述規(guī)定仍然存在比較突出的問題，這主要表現(xiàn)在：

首先，根據(jù)《草案》第24條的規(guī)定，取消了基層檢察院設(shè)立派出機(jī)關(guān)的權(quán)限，這完全不符合現(xiàn)實(shí)實(shí)踐及其需要，因?yàn)槲覈?guó)司法實(shí)務(wù)中仍然存在并將繼續(xù)存在基層檢察院的派出機(jī)關(guān)，尤其是直轄市因?yàn)楸旧砭蜎]有地市級(jí)人民檢察院，所以往往是由基層檢察院在其轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域設(shè)立派出院，如上海市浦東新區(qū)張江地區(qū)人民檢察院，就是上海市浦東新區(qū)人民檢察院這一基層檢察院的派出院，而天津市濱海新區(qū)人民檢察院則設(shè)立了塘沽等三個(gè)派出院。如果按照《草案》第24條之規(guī)定，否定了基層檢察院設(shè)立派出院的合法性，那上述這些直轄市基層檢察院的派出院該何去何從？難道都統(tǒng)一轉(zhuǎn)制為（直轄）市人民檢察院的派出院？且不說(shuō)在我國(guó)目前的干部管理體制下，所謂統(tǒng)一轉(zhuǎn)制是否可行，僅僅在法理層面上（直轄）市人民檢察院作為省級(jí)院，能否直接設(shè)立派出院行使基層人民檢察院的職責(zé)權(quán)限，就是一個(gè)頗有爭(zhēng)議的問題——這也正是筆者接下來(lái)準(zhǔn)備討論的問題。

其次，更重要的是，《草案》未能解決派出院與本院的法律關(guān)系尤其是審級(jí)關(guān)系。目前，我國(guó)司法實(shí)踐中派出院與本院的審級(jí)關(guān)系，存在三種情況：一是派出院與本院處于同一審級(jí)；二是派出院系本院的下級(jí)審檢察院；三是本院系省級(jí)院，而派出院則系基層院。以上海市為例，上海市第一、第二分院系上海市人民檢察院的派出院，而第一、第二分院在審級(jí)上則是上海市人民檢察院的下級(jí)院；上海市浦東新區(qū)張江地區(qū)人民檢察院系上海市浦東新區(qū)人民檢察院的派出院，本院與派出院都是基層院，審級(jí)相同；此外，上海市軍天湖農(nóng)場(chǎng)區(qū)人民檢察院也是上海市人民檢察院的派出院，但上海市人民檢察院是省級(jí)院，而軍天湖農(nóng)場(chǎng)區(qū)人民檢察院則是基層院。之所以在本院與派出院之間形成如此復(fù)雜的審級(jí)關(guān)系，原因主要在于：其一，司法轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合的司法體制。以上海市為例，上海市作為直轄市，行政區(qū)劃上本就缺乏地市級(jí)行政和人大組織，由于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的司法轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合，并由同級(jí)人大產(chǎn)生，故行政區(qū)劃上地市級(jí)人大組織的缺位，使得檢察機(jī)關(guān)在地市這一層級(jí)上也缺乏相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，于是，基于實(shí)用性的考慮，遂采取由（直轄）市級(jí)檢察機(jī)關(guān)派出分院的方式，來(lái)增設(shè)一個(gè)審級(jí)的檢察機(jī)關(guān)，從而形成了派出院系本院下級(jí)審檢察院的現(xiàn)狀；其二，行政級(jí)別對(duì)等原則的影響。我國(guó)在一定意義上存在著“泛行政化”的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)的工作概莫能外，由于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象如農(nóng)場(chǎng)、監(jiān)獄等普遍存在省級(jí)、地市級(jí)等行政級(jí)別問題，使得檢察機(jī)關(guān)在向這些場(chǎng)所派駐檢察室時(shí)也不得不考慮行政級(jí)別對(duì)等的問題，即對(duì)于行政級(jí)別為省級(jí)的農(nóng)場(chǎng)、監(jiān)獄，則只能由省級(jí)人民檢察院派出檢察院，但在司法審級(jí)上該派出院事實(shí)上又只能行使基層檢察院的職責(zé)權(quán)限，由此導(dǎo)致本院是省級(jí)院而派出院是基層院的脫節(jié)現(xiàn)象。

派出院與本院之間這種復(fù)雜而紊亂的審級(jí)關(guān)系，實(shí)際上是有違法理的。這是因?yàn)?，其一，檢察權(quán)不同于行政權(quán)，屬國(guó)家事權(quán)，即便檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部上、下一體，但上、下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間仍然存在著法律上的審級(jí)區(qū)分，省級(jí)人民檢察院雖然領(lǐng)導(dǎo)地市級(jí)、基層人民檢察院的工作，但在案件管轄上仍然是各負(fù)其責(zé)、權(quán)責(zé)分明的，省級(jí)人民檢察院并不當(dāng)然地享有地市級(jí)人民檢察院和基層人民檢察院的案件管轄權(quán)。因此，省級(jí)人民檢察院無(wú)法通過(guò)設(shè)立派出院的方式，授權(quán)派出院承擔(dān)其下級(jí)檢察院的職責(zé)權(quán)限。其二，在法理層面，派出院的法律地位實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于本院的分院。所謂的分院，顧名思義，即分出去的另一個(gè)本院，其職責(zé)權(quán)限應(yīng)與本院相同，因此，派出院雖然是獨(dú)立的職權(quán)主體，可以以自己名義行使權(quán)力，但卻只能行使本院職權(quán)范圍內(nèi)的權(quán)限，而不得僭越本院職權(quán)范圍徑直行使上級(jí)或下級(jí)檢察院的職權(quán)?；诖耍鳛槭〖?jí)院的派出檢察院，實(shí)際上只能行使省級(jí)院的職權(quán)，而不能經(jīng)由省級(jí)院派出，卻行使地市級(jí)人民檢察院甚至基層檢察院的法定職權(quán)。綜上所述，筆者認(rèn)為，我國(guó)司法實(shí)踐中對(duì)于派出檢察院的職責(zé)定位及其與本院的審級(jí)關(guān)系等認(rèn)識(shí)、理解有誤，應(yīng)當(dāng)借本次《人民檢察院組織法》修訂之際，予以糾正。

在具體修法方案上，建議《草案》明確兩點(diǎn)內(nèi)容：一是取消所謂“派出院”的立法稱謂，統(tǒng)一稱之為“分院”，〔6 〕同時(shí)法條明確規(guī)定分院的審級(jí)與本院相同，其職責(zé)權(quán)限（案件管轄權(quán)）亦與本院相同；二是取消《草案》中限于省級(jí)檢察院和地市級(jí)檢察院方有權(quán)派出人民檢察院的內(nèi)容，明確規(guī)定各級(jí)人民檢察院都有根據(jù)檢察業(yè)務(wù)需要而設(shè)立分院的權(quán)力。

當(dāng)然，實(shí)務(wù)中還有兩個(gè)突出問題需要解決：一是直轄市檢察分院的審級(jí)和職權(quán)問題。由于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的司法轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合，而直轄市又缺乏地市級(jí)人大組織，因此無(wú)法直接產(chǎn)生地市級(jí)檢察院，在審級(jí)上缺失了一環(huán)。原來(lái)主要采取的做法是，由省級(jí)即直轄市人民檢察院設(shè)立檢察分院的方式來(lái)代行地市級(jí)檢察院的職責(zé)權(quán)限，但前文既已論證該做法不符合法理，那么，自應(yīng)另謀他途。筆者認(rèn)為，在確實(shí)沒有同級(jí)人大作為產(chǎn)生機(jī)關(guān)的背景下，可以考慮由上級(jí)人大即直轄市人大直接產(chǎn)生其地市級(jí)人民檢察院，并明確規(guī)定地市級(jí)人民檢察院對(duì)直轄市人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。二是在農(nóng)場(chǎng)區(qū)、監(jiān)所等地設(shè)立的派出檢察院，傳統(tǒng)做法是根據(jù)農(nóng)場(chǎng)、監(jiān)獄等機(jī)關(guān)的行政級(jí)別而分別由不同審級(jí)的檢察院設(shè)立派出院，這主要是基于行政對(duì)等原則的考慮。但在司法改革“去行政化”的目標(biāo)明確后，所謂對(duì)等監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)是指法律事務(wù)管轄權(quán)限對(duì)等，而非行政級(jí)別對(duì)等，因此，應(yīng)當(dāng)改變這一做法。考慮到農(nóng)場(chǎng)、監(jiān)獄等派出院的檢察業(yè)務(wù)都屬于一審事務(wù)，筆者建議，取消省級(jí)或地市級(jí)檢察院在農(nóng)場(chǎng)、監(jiān)獄等場(chǎng)所設(shè)立派出檢察院的規(guī)定，統(tǒng)一改由農(nóng)場(chǎng)、監(jiān)獄所在地的基層檢察院在農(nóng)場(chǎng)、監(jiān)獄等場(chǎng)所設(shè)立檢察分院，行使所在區(qū)域的一審相關(guān)檢察業(yè)務(wù)?；诖?，建議將《草案》第24條修改為：“人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，經(jīng)最高人民檢察院和省級(jí)有關(guān)部門同意，并提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在轄區(qū)內(nèi)特定區(qū)域設(shè)立分院，作為派出機(jī)關(guān)?！辈⒌?5條修改為：“人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，可以在監(jiān)獄等機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室，作為派出機(jī)構(gòu)，行使派出它的人民檢察院的部分職權(quán)?！?/p>

三、關(guān)于檢察官的“越轄區(qū)辦案權(quán)”問題

從法理上講，檢察官的辦案權(quán)限受到其所在檢察院司法轄區(qū)的限制，即地方各級(jí)人民檢察院的檢察官只能在其所屬檢察院管轄區(qū)域內(nèi)履職行權(quán)。但司法實(shí)務(wù)中有時(shí)需要檢察官超出所在檢察院的司法轄區(qū)辦案，此時(shí)即發(fā)生所謂檢察官越轄區(qū)辦案的合法性問題。

例如，按照我國(guó)實(shí)務(wù)中的做法，由于基層檢察院的民行部門并不享有提起民行抗訴等訴訟監(jiān)督職權(quán)，因而，實(shí)務(wù)中基層檢察院的民行部門往往只能發(fā)揮為上級(jí)檢察院提起民行抗訴提供線索的作用。但實(shí)踐中上級(jí)檢察院檢力有限，無(wú)力辦理所有民行抗訴案件，故實(shí)踐中上級(jí)院經(jīng)常采取一個(gè)變通措施，即，提請(qǐng)同級(jí)人大任命基層院檢察官為上級(jí)院助理檢察員，以此達(dá)到賦予基層院民行檢察官辦案權(quán)限的目的，從而得以將部分民行抗訴案件交由基層院民行檢察官辦理。之所以實(shí)務(wù)中如此大費(fèi)周折，不惜提請(qǐng)同級(jí)人大任命基層院檢察官為上級(jí)院助理檢察員，主要就是因?yàn)榛鶎釉好裥袡z察官的辦案權(quán)限受到轄區(qū)限制，不能越轄區(qū)辦案。

再如，實(shí)務(wù)中一些重大、疑難、復(fù)雜案件，上級(jí)檢察院除了進(jìn)行必要的指導(dǎo)之外，特殊情形下，還會(huì)直接調(diào)派上級(jí)院檢察官代替下級(jí)院檢察官出庭公訴，以追求最佳辦案效果。此時(shí)，上級(jí)院往往要求下級(jí)院提請(qǐng)其同級(jí)人大任命擬出庭公訴的上級(jí)院檢察官為下級(jí)院助理檢察員，從而獲得出庭辦案的權(quán)限和資格，其原因和目的，也在于規(guī)避上級(jí)院檢察官的越轄區(qū)辦案權(quán)問題，避免合法性爭(zhēng)議。

對(duì)于上述做法，實(shí)務(wù)中、理論界歷來(lái)存有爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)本系上、下一體之組織體系，所有檢察官之活動(dòng)皆采取一體化之原則，相互之間本就可以互為替代，因此，實(shí)際上無(wú)需大費(fèi)周章采取人大臨時(shí)任命為助理檢察員的方式，亦可行權(quán)。不得不說(shuō)，這一觀點(diǎn)是對(duì)檢察一體原則的誤讀。雖然根據(jù)檢察一體原則，所有檢察官之職務(wù)行為皆可視為一體，但前提是檢察官的職務(wù)行為是依法而為的合法職務(wù)行為，然而檢察官的職務(wù)本就受到其所在檢察院的司法轄區(qū)的限制，若檢察官的職務(wù)行為系越轄區(qū)辦案，構(gòu)成違法執(zhí)行職務(wù)，那么，其職務(wù)行為當(dāng)然就無(wú)法適用檢察一體原則。因此，不能以檢察一體原則作為檢察官越轄區(qū)辦案權(quán)的法理依據(jù)。

筆者認(rèn)為，第一，檢察官的辦案權(quán)限確實(shí)應(yīng)當(dāng)受其所在檢察院轄區(qū)的限制，原則上不得越轄區(qū)辦案。其原理在于：我國(guó)檢察機(jī)關(guān)系由同級(jí)人大產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，檢察官也需經(jīng)由同級(jí)人大任命方可行使權(quán)力，故從權(quán)力來(lái)源來(lái)講，檢察官所在檢察院之審級(jí)限制了其事務(wù)管轄權(quán)限，而同級(jí)人大所在區(qū)域限制了檢察官的地域管轄權(quán)?；诖耍瑱z察官不得越轄區(qū)辦案。第二，檢察官的越轄區(qū)辦案權(quán)當(dāng)有其法定之例外。這是因?yàn)椋瑱z察機(jī)關(guān)本系上命下從之機(jī)構(gòu)，上級(jí)檢察院之檢察長(zhǎng)有權(quán)指揮、調(diào)動(dòng)其下級(jí)檢察院之檢察官，且上級(jí)院檢察長(zhǎng)之指揮、命令權(quán)屬于法定職權(quán)，系依法而為，是故，當(dāng)實(shí)務(wù)中檢察官系根據(jù)上級(jí)院檢察長(zhǎng)之指揮、命令而越轄區(qū)辦案時(shí)，即為合法之職務(wù)執(zhí)行行為。因此，檢察長(zhǎng)的指揮、命令，構(gòu)成了檢察官越轄區(qū)辦案權(quán)合法性的基礎(chǔ)。據(jù)此，司法實(shí)務(wù)中其實(shí)沒有必要再采取由人大臨時(shí)任命、授予辦案權(quán)的方式來(lái)解決檢察官越轄區(qū)辦案權(quán)的合法性問題，由上級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)發(fā)布書面指令即可。

綜上所述，筆者認(rèn)為，《草案》應(yīng)當(dāng)正視并明確解決檢察官越轄區(qū)辦案權(quán)的合法性問題。一方面，《草案》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定檢察官的辦案權(quán)限應(yīng)當(dāng)受其所在檢察院司法轄區(qū)限制的基本原則，不允許檢察官隨意超出司法轄區(qū)辦案；另一方面，又應(yīng)當(dāng)為特定情形下檢察官因受上級(jí)院檢察長(zhǎng)指令而越轄區(qū)辦案開一道“口子”。是故，建議《草案》第13條增設(shè)第2款：“檢察官應(yīng)當(dāng)在其所屬檢察院管轄區(qū)域內(nèi)執(zhí)行職務(wù)，但法律另有規(guī)定的除外。”所謂法律另有規(guī)定的除外，即當(dāng)上級(jí)院檢察長(zhǎng)依法發(fā)布指令時(shí)，檢察官自當(dāng)奉命越轄區(qū)辦案。

四、關(guān)于上、下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系問題

雖然我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第137條規(guī)定：“最高人民檢察院是最高檢察機(jī)關(guān)。最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作?！钡F(xiàn)行《人民檢察院組織法》卻未對(duì)上級(jí)人民檢察院如何領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院作出明確規(guī)定。正基于此，本次組織法修訂，《草案》第28條明確規(guī)定：“上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院行使下列職權(quán)：（一）認(rèn)為下級(jí)人民檢察院的決定錯(cuò)誤的，指令下級(jí)人民檢察院糾正，或者依法撤銷、變更；（二）可以對(duì)下級(jí)人民檢察院管轄的案件指定管轄；（三）可以辦理下級(jí)人民檢察院管轄的案件；（四）可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察官辦理案件。上級(jí)人民檢察院的決定，應(yīng)當(dāng)以書面形式作出?！鄙鲜龇l明確了上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院的職權(quán)、方式及其范圍。

但是，立法者在設(shè)計(jì)上述法條條文時(shí)，顯然并未從法理上去深研檢察一體原則的具體內(nèi)涵和要求。毋庸諱言，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)奉行的仍然是檢察一體制，即全國(guó)檢察機(jī)關(guān)以最高人民檢察院為頂點(diǎn)（最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)），上命下從，上、下一體，構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一的組織體?；跈z察一體制，“檢察官在行使檢察權(quán)上，被置于受上級(jí)指揮監(jiān)督的地位”，〔7 〕而檢察機(jī)關(guān)之上級(jí)當(dāng)然得指揮、監(jiān)督下級(jí)，其具體方式包括檢察行政事務(wù)指令權(quán)、個(gè)案指令權(quán)、事務(wù)承繼及移轉(zhuǎn)權(quán)等等?！恫莅浮返?8條列舉的第（一）、（四）項(xiàng)權(quán)力即屬于個(gè)案指令權(quán)范疇，〔8 〕第（三）項(xiàng)權(quán)力屬于事務(wù)調(diào)取（承繼）權(quán)，〔9 〕而第（二）項(xiàng)權(quán)力則屬于事務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)之范疇?！?0 〕但是，在法理上要特別注意的是，所謂上級(jí)的指揮、監(jiān)督權(quán)，實(shí)質(zhì)是一項(xiàng)機(jī)關(guān)首長(zhǎng)特權(quán)，即專屬于檢察機(jī)關(guān)之首長(zhǎng)——檢察長(zhǎng)的職權(quán)，唯有作為機(jī)關(guān)首長(zhǎng)之檢察長(zhǎng)方可行使該權(quán)力，而非謂上級(jí)檢察院任意一名檢察官（包括其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人）皆可對(duì)下級(jí)檢察院之檢察官行使指揮、監(jiān)督權(quán)。以我國(guó)檢察體制為例，構(gòu)成檢察機(jī)關(guān)之指揮層級(jí)的只有三級(jí)：最高人民檢察院檢察長(zhǎng)、地方各級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)、檢察官。最高人民檢察院之檢察長(zhǎng)固有權(quán)對(duì)全體檢察官（包括地方各級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)）發(fā)號(hào)施令，上級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)亦有權(quán)對(duì)其轄區(qū)內(nèi)所有檢察官發(fā)號(hào)施令，但這并不意味最高人民檢察院的普通檢察官與地方各級(jí)人民檢察院的普通檢察官之間也是上、下級(jí)關(guān)系，更不意味著最高人民檢察院的普通檢察官有權(quán)對(duì)地方各級(jí)人民檢察院的檢察官發(fā)號(hào)施令。這是因?yàn)椋笓]、監(jiān)督權(quán)系首長(zhǎng)特權(quán)，唯有檢察機(jī)關(guān)之首長(zhǎng)即檢察長(zhǎng)方能行使。我國(guó)司法實(shí)務(wù)中，上級(jí)人民檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、部門等經(jīng)常直接以部門名義對(duì)下級(jí)人民檢察院檢察官行使指令權(quán)，這一做法實(shí)際上是有違檢察制度法理的，不應(yīng)提倡。因此，建議將《草案》第28條第2款修改為：“上級(jí)檢察院的決定，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)簽閱后以書面形式作出?！惫P者之所以主張?jiān)黾印皥?bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)簽閱”這一程序，就是希望借此恢復(fù)指揮、監(jiān)督權(quán)的首長(zhǎng)特權(quán)屬性，要求上級(jí)檢察院的決定（指令），必須以上級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)的名義作出，〔11 〕而不能再任由上級(jí)檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或部門負(fù)責(zé)人直接對(duì)下級(jí)檢察院檢察官發(fā)號(hào)施令，從而理順檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的指揮層級(jí)?！?2 〕

此外，《憲法》《人民檢察院組織法》在界定和描述上、下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之前的法律關(guān)系時(shí)，皆使用了上級(jí)檢察機(jī)關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)”下級(jí)檢察機(jī)關(guān)一詞。然而，“領(lǐng)導(dǎo)”一詞并非法律術(shù)語(yǔ)，更非檢察理論研究和實(shí)務(wù)中常用的專門術(shù)語(yǔ)，立法上使用“領(lǐng)導(dǎo)”一詞來(lái)描述和界定上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，容易產(chǎn)生歧義。這是因?yàn)?，“領(lǐng)導(dǎo)”一詞，在我國(guó)，通常用于黨政機(jī)關(guān)上、下級(jí)之間關(guān)系的描述，而檢察機(jī)關(guān)雖然亦具有上下一體的行政屬性，但同時(shí)還具備獨(dú)立辦案的司法屬性，因此，檢察機(jī)關(guān)區(qū)別于一般黨政機(jī)關(guān)，套用“領(lǐng)導(dǎo)”一詞來(lái)描述和界定檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部上、下級(jí)之間的關(guān)系，既不夠準(zhǔn)確，更可能強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的行政屬性和色彩，造成檢察機(jī)關(guān)的過(guò)度行政化。其實(shí)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的所謂檢察一體制，指的就是上命下從，其實(shí)質(zhì)就是一種上級(jí)對(duì)下級(jí)的指揮（指令）監(jiān)督權(quán)，因此，與其在立法上將上、下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系表述為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，不如直接表述為“指揮監(jiān)督”關(guān)系。據(jù)此，建議《草案》第28條修改為：“上級(jí)人民檢察院指揮監(jiān)督下級(jí)人民檢察院。上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院行使下列職權(quán)：……”

結(jié) 語(yǔ)

由前文分析可見，由于我國(guó)檢察制度理論研究基礎(chǔ)的薄弱，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)組織體系上的一些基本理論問題尚缺乏精細(xì)化研究，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的組織規(guī)律缺乏準(zhǔn)確的把握，這就使得《草案》的相關(guān)制度條文設(shè)計(jì)顯得有些“粗疏”和“外行”，無(wú)法兼顧規(guī)律性、前瞻性和可操作性，寄望立法者在《草案》的進(jìn)一步審議和修訂過(guò)程中，能夠更多傾聽理論界的聲音，夯實(shí)《草案》的法理基礎(chǔ)，增強(qiáng)條文的可操作性，制定出一部具有里程碑意義的良法。