改革開放40年法治中國建設：成就、經驗與未來

沈國明

內容摘要：在社會巨大的轉型的過程中，我國的改革在推進市場經濟建設的過程中始終推進法治建設，并取得了巨大進步。從宏觀層面為改革開放和經濟社會發(fā)展提供了基本秩序；從微觀層面為市場主體的活動提供了基本規(guī)則；法治為制度創(chuàng)新提供了空間和保障。總體上而言，改革開放以來對我國法治環(huán)境的判斷更趨客觀，對我國法治建設的基礎——社會的特殊性有客觀的認識：市場經濟基礎的缺乏，決定了法治建設的艱巨性；法治傳統的缺失，決定了法治建設的艱巨性；了解國情，才能設計出與國情契合的法律制度。全面依法治國不會一帆風順，因此，走中國特色社會主義法治道路必須要有定力；人民日益增長的美好生活需要與法治供給要不斷平衡；法治建設基礎性的工作是推動全民守法，重點工作應當是提高各級干部的法治意識；我們的法治建設和法學研究應當增強針對性、實效性，所提的口號和目標要接地氣，要有助于全面深化改革，有助于推進改革和經濟社會進步，在這個過程中真正確立法律權威。

關鍵詞：改革開放40年 法治中國 制度創(chuàng)新 市場化改革 法治環(huán)境

1978年召開的黨的十一屆三中全會，總結了新中國成立以來的歷史經驗教訓，特別是“文化大革命”破壞法制、踐踏人權，給國家和民族造成沉重災難的慘痛教訓，提出：“發(fā)揚社會主義民主，建設社會主義法制”，“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，實際上提出了社會主義國家法治建設的基本原則和基本方向，為以后將“依法治國，建設社會主義法治國家”作為治國方略提供了思想來源。我國的民主法治建設掀開了新篇章。40年來，我國的民主法治建設取得了舉世公認的成績，但是，還面臨著許多需要克服的困難和問題，需要我們認真對待，同時，要充分認識法治建設的長期性、艱巨性。

一、充分肯定改革開放以來40年法治建設的成就

在社會巨大的轉型的過程中，我國的改革在推進市場經濟建設的過程中始終推進法治建設，并取得了巨大進步。

（一）法治在宏觀層面為改革開放和經濟社會發(fā)展提供了基本秩序

“中國社會轉型，涉及政治、經濟以及文化的各個方面，而這種轉變的根源來自于市場經濟?！?〔1 〕在一定程度上來說，中國40年的改革開放就是以市場化的改革為其基本線索的，但由于市場化改革的阻力和對市場經濟本身規(guī)律的認識的有限性，決定了這場改革在剛開始就具有一定的探索性和風險性，是一場“摸著石頭過河”的試錯的過程。因此在這過程中，在傳統的計劃經濟社會中所形成的社會治理模式和人們的行為規(guī)范就面臨著市場化轉軌的挑戰(zhàn)和危機。在計劃經濟條件下，由單一的行政命令來配置社會資源的模式，被以市場經濟為主的多元競爭的配置社會資源的模式所取代。利益的市場化和多元化，正在拷問傳統以命令化和行政化為特征的社會治理模式的合法性，并引起人們心理習慣和行為模式的混亂和失范。改革開放初期，“我們還未走出社會轉型期特有的行為規(guī)范未定型的狀況，……人們的價值取向呈現出開始重新定位的動蕩和多元化選擇之間的混亂，比較普遍地存在著社會行為的失范，法律規(guī)范在一定程度上也‘青黃不接”。〔2 〕“傳統的規(guī)范在改革的沖擊下迅速瓦解和失效，而新的有時是從西方直接引進的規(guī)范卻由于無法找到支撐點和載體，同樣無法運作?！?〔3 〕“在市場機制和契約社會發(fā)育不成熟的歷史條件下，傳統規(guī)范的制約退出以后，新的市場化力量和體現契約精神的法律尚來不及形成，因而出現了規(guī)范的真空?！?〔4 〕盡管我們的政策和法律的制定者意識到，由單一的行政命令轉向政治的、經濟的和法律的多種社會治理社會的模式，對轉型時期社會治理具有重要意義和功能，但是這些多元社會治理模式相互整合和相互完善，從而獲得社會的實效，對人們心理和行為模式而言，不僅需要一個轉軌過程的適應期，而且還需要市場經濟本身的發(fā)展和完善，而在這個過程中，我國法治建設面對社會轉型的過程中出現的社會治理危機和行為失范等難題，必須立足于本國的國情和問題，來進行試點和探索，走出一條獨特的中國法治道路。

首先，法治建設基本滿足了經濟社會發(fā)展的需求。在計劃經濟條件下，經濟運行和企業(yè)管理以及社會管理都無需法律，在“以階級斗爭為綱”的背景下，嚴格的戶籍制度、政治高壓、群眾專政等與法治完全相悖?！坝媱澗褪欠伞笔墙洕芾淼慕渎桑瑢е律a力低下，生產積極性受到壓抑。特別是“文革”期間，正常生產秩序完全被打亂，到“文革”結束的時候，國民經濟到了崩潰的邊緣。鑒于近30年社會主義革命和建設的經驗教訓，黨的十一屆三中全會提出“發(fā)揚社會主義民主，建設社會主義法制”，開啟了我國法治建設的大幕。鄧小平提出“我們要在大幅度提高社會生產力的同時，改革和完善社會主義的經濟制度和政治制度，發(fā)展高度的社會主義民主和完備的社會主義法制”。他為社會主義現代化所作的總體設計成為我們改革開放和建設民主法治的工作指南。在改革開放的40年里，法治建設基本滿足了經濟社會發(fā)展的需求，使法治成為這個時代的主題，成為社會主義核心價值觀的重要內容。法治推動了以市場經濟為取向的經濟體制改革，法治肯定了經濟體制改革和社會建設的成果，建立起了社會主義市場經濟的基本秩序，在法治的保障和推動下，各類所有制市場主體活力迸發(fā)，1980年我國GDP總量僅為3015億美元，而2017年已達11萬億美元，已迅速地上升為全球第二大經濟體。

其次，改革與法治建設相互聯系并共同發(fā)展。從改革與法治的關系而言，改革需要法治的保障和鞏固，市場經濟本身對法律有著內在的需求并產生與之相適應的法律規(guī)則；政府面對利益多元化和復雜化的社會需要不斷地提升自己的治理社會矛盾和問題的能力，也需要依法行政；而我們黨也面對市場化改革和社會轉型過程中，黨和政府以及黨和民眾、新興階層的利益調整和協調問題，需要不斷地提升執(zhí)政的能力和水平；同時，我們在改革中所碰到“不再主要是‘是非之爭，而主要是‘利益之爭”?！? 〕計劃經濟條件下的意識形態(tài)的爭論演變?yōu)楫敶鐣奈镔|利益矛盾，特別是改革本身客觀上也會損害到部分人的利益，“改革是一個根本性的利益調整過程，其中有些群體的利益會得到強化，有些群體的利益會受到損害”?！? 〕“其中最具有爆炸性的熱點問題就是伴隨市場經濟而來的人們之間收入差距的擴大和社會財富的重新分配”，特別是在農村土地征收征用、城市房屋拆遷、社會保障等問題上，某些地方政府因為強調政績而不顧社會民生，片面地強調發(fā)展而簡單和錯誤地動用暴力和武力等非法律手段，以致發(fā)生激化社會矛盾的現象，危害社會穩(wěn)定。而這些問題的根本解決需要“著眼于長遠，著眼于建立長效機制和制度安排”，〔7 〕需要實現理性化和制度化為機制的法治。

但是，由于改革剛開始時，鑒于“實踐是檢驗真理的唯一標準”大討論之后出現的思想解放狀況，以及我國的法律體系和法律制度還很不健全的現實，許多改革本身沒有直接的法律依據，甚至是在“違法”的情形下進行的。〔8 〕影響最大的和最為典型的，要數安徽小崗村農民違反當時的法律私下實行“大包干”。這項來自基層的改革措施后來被中央推向全國，將群眾被壓抑的生產積極性釋放出來，解決了長期存在的農產品匱乏的問題。1979年至1984年，我國農業(yè)總產值增長455.40%，糧食產量由1978年的3.04億噸增加到1984年的4.07億噸。其結果是最終導致1993年《憲法》修改，取消了“農村人民公社”，確認“家庭聯產承包為主的責任制”的法律地位；1999年修改《憲法》，規(guī)定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。這種制度創(chuàng)新給生產力的發(fā)展帶來巨大動力，也給經濟社會進一步發(fā)展帶來巨大空間。

雖然存在像小崗村這樣自下而上改革的個案，但是，總體而言，我國的改革是政府推動型的，是自上而下進行的。自上而下的改革有一個明顯的好處，就是基本有序，改革進程在可控范圍內，社會各項轉型相對平穩(wěn)。這是因為，政府的很多決策和采取的措施剛開始往往缺乏憲法和法律根據，而且并沒有成功的把握，所以，改革是以“試錯”的方式進行的，即通過試點突破既有法律或規(guī)定，取得成功后再大面積推開，進而形成新的規(guī)則。這意味著，政策決策和執(zhí)行的過程也是一個不斷修改和修正的過程。我國的法律制度和法律體系是伴隨這個過程逐步建立和完善的，經濟和社會運行的秩序也在此基礎上逐步形成。

與改革的目標模式確定過程相一致，立法理念和價值取向也與時俱進，不斷適應經濟社會發(fā)展的需求。法治作為規(guī)制無序市場競爭的有效工具，是一種價值判斷。事實上，“任何法律，都是一套立法者根據其價值態(tài)度，對多元、沖突和變遷中的價值予以人為選擇、人為預設的價值體系”?！? 〕但是過去人們對法律的認識很片面，往往把法律視作約束人們行為的管制工具，是懲罰罪犯的，最多也只是在市場經濟出現混亂時，用來恢復和建立秩序的?，F在，全社會觀念都在進步，越來越多的人認識到法律積極促進和保護權利的作用，認識到必須靠法治激發(fā)每個個體的積極性，從而保持長期的經濟繁榮和社會進步。歷史已經進入了一個全面依法治國、全面用理性的法治來推進改革的新階段。

第三，中國特色社會主義法律體系為法治提供了最基本的遵循。以社會主義市場經濟為價值取向的改革目標模式清晰之后，建設與社會主義市場經濟相適應的法律體系的步伐明顯加快。1997年，黨的十五大提出，到2010年形成中國特色社會主義法律體系。經過近40年特別是這20多年的努力，全國人大及其常委會制定了包括憲法及相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個門類的現行有效法律270余件，國務院制定的行政法規(guī)900余件、地方性法規(guī)近萬件，再加上自治條例和單行條例，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經形成。1999年，總結了20年改革開放的經驗教訓，適應了經濟運行由計劃向市場規(guī)則的轉換、公民法治意識的初步確立等一系列變化和發(fā)展，全國人大通過憲法修正案，把“依法治國，建設社會主義法治國家”確定為治國方略，在價值層面肯定了法治的意義。越來越多的人認識到法治的核心價值在于制約公權力，“依法行政，建設法治政府”成為對各級政府的基本要求。長期以來一直存在的“無法可依”的局面基本結束，“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正守法、全民守法”成為法治建設的新要求。

（二）法治在微觀層面為市場主體的活動提供了基本規(guī)則

法律體系逐步趨向健全和完善，較好地滿足了市場經濟對規(guī)則的需求，市場主體活動的自主性增強，也能較好確立合理預期，通過市場主體之間有序交往，實現各自利益最大化。其實，市場經濟不僅對規(guī)則存在需求，而且也催生規(guī)則并提供規(guī)則產生的土壤。

回溯歷史，可以看出，經濟社會發(fā)展與法治逐步推進呈正相關。改革之初，經濟管理體制權力過于集中，制約了國家、地方、企業(yè)和勞動者個人四個方面的積極性的發(fā)揮。為了使每一個企業(yè)成為市場主體，充分發(fā)揮出主動創(chuàng)造精神，當時的重要措施是大膽下放權力，讓地方和企業(yè)、農村的生產隊有更多的經營管理的自主權；同時，改變了收入分配的平均主義，實行多勞多得，煥發(fā)了勞動者的生產積極性。“松綁”“放權”是那時的熱詞，適應了現代化經濟管理和提高勞動生產率的需要。

在破除既有規(guī)則的同時，立法需求大增?！笆袌鼋洕欠ㄖ平洕薄笆袌鼋洕魡痉ㄖ巍钡奶岱ú唤^于耳。鄧小平針對法律很不完備，很多法律還沒有制定出來的狀況，提出應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環(huán)境保護法、勞動法、外國人投資法等。1978年12月，鄧小平結合立法的實際指出：“現在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善。有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經過總結提高，制定全國通行的法律。修改補充法律，成熟一條就修改補充一條，不要等待‘成套設備。總之，有比沒有好，快搞比慢搞好。” 〔10 〕鄧小平關于立法工作的一系列論述，其核心就是立法工作要從實際出發(fā)，既要有緊迫感，又要實事求是，循序漸進，建立中國特色社會主義法律體系，以滿足社會主義市場經濟的需要。

1979年，第五屆全國人大第二次會議制定并公布了包括《刑法》、《刑事訴訟法》等在內的七部重要法律。此后，當代中國開始進入大規(guī)模的立法時期。與市場經濟相適應的立法逐步出臺，逐漸做到用法律來確定并調整國家和企業(yè)、企業(yè)和企業(yè)、企業(yè)和個人等之間的關系。法治為市場主體活動提供的基本規(guī)則包括：確定市場主體法律地位，保證市場主體在平等、公平、公正、自愿的環(huán)境下交易和競爭；保障市場經濟運行，包括規(guī)范市場主體的交易行為，維護正常的市場交易秩序，營造良好的市場交易環(huán)境等；確保政府在法律框架內對經濟實施有效管理和調控，對靠效率、靠市場化不能達到的社會公平目標所需資源進行配置和供給，從而促成政治平權和法律平權，使經濟增長的收益惠及每個社會成員。經過40年的持續(xù)建設，我國的法律制度釋放了市場的力量，為企業(yè)、公民和其他組織提供了自由度和創(chuàng)業(yè)空間，同時，也形成了經濟社會發(fā)展的良好秩序。