我國村民自治困局及解決對策研究

【摘要】村民自治是我國農(nóng)村基層民主的重要實踐，在促進(jìn)民主政權(quán)建設(shè)、農(nóng)村社會發(fā)展、村民民主權(quán)利、社會主義新農(nóng)村、和諧社會構(gòu)建方等面發(fā)揮著重要作用。然而，隨著村民自治實踐的深入發(fā)展，我國村民自治建設(shè)出現(xiàn)了重大困局，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級兩委關(guān)系不順、村黨委與村委會關(guān)系不睦、村民公共參與不足、農(nóng)村人口流動性加劇、農(nóng)村社會組織化程度不高、村社精英與村民間矛盾萌發(fā)等制約性因素凸顯，阻礙了村民自治的良性發(fā)展。本文通過分析困局產(chǎn)生的緣由，探究解決困局的對策，從而更好的促進(jìn)村民自治這一基層民主制度健康、和諧發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】基層民主；村民自治；發(fā)展困局；對策研究

村民自治是我國農(nóng)村政治體制改革的重大創(chuàng)舉，提高了基層民眾的民主權(quán)利，促進(jìn)了農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展。目前，我國正處于社會各方面矛盾比較集中的轉(zhuǎn)型時期，基層民主建設(shè)過程中出現(xiàn)了不同程度的不和諧因素，突出表現(xiàn)在村民自治建設(shè)中遇到的重大困局，解決村民自治建設(shè)中的困難成為當(dāng)前我國基層民主建設(shè)的關(guān)鍵。

一、村民自治的內(nèi)涵

村民自治是基層群眾的自治制度，更是基層民主的管理模式，其實質(zhì)是基層民主政治建設(shè)在農(nóng)村的具體實踐。其內(nèi)涵指廣大農(nóng)村居民通過基層自治組織，用民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的形式，參與農(nóng)村公共事務(wù)的管理、行使自治權(quán)利，實現(xiàn)自我治理、自我教育和自我服務(wù)的一項基層民主管理制度。村民自治的本質(zhì)是直接民主，主要通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的形式來實行。在村民自治中民主選舉是基礎(chǔ)，民主決策關(guān)鍵，民主管理是重點，民主監(jiān)督是保障。

二、現(xiàn)階段我國村民自治困局的制約性因素

（一）村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)權(quán)主體不清、矛盾不斷

由于我國科層制下的行政權(quán)力設(shè)置，基層官僚制的行政管理模式逐步形成了“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層管理體制。這樣就造成了行使行政管理職權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行使村民自治權(quán)的村民委員會兩種權(quán)力載體的并存?！洞迕裎瘑T會組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間關(guān)系作出了明確的規(guī)定，但是在現(xiàn)實的生活中，二者之間依然責(zé)權(quán)主體不清，矛盾不斷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干預(yù)村委會事務(wù)，侵害了村民的自治權(quán)利；村委會依附迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，出現(xiàn)了行政附屬化傾向。

（二）村委會與村黨委權(quán)責(zé)分工不清、關(guān)系不睦

我國在廣大農(nóng)村地區(qū)建立村民委員會，行使基層民主自治權(quán)力，實行村民自治。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下廣大農(nóng)村地區(qū)形成了村黨委會和村民委員會二元化權(quán)力格局并存的局面，但兩委權(quán)責(zé)分工不清、關(guān)系不睦一直存在?，F(xiàn)實表現(xiàn)在村民委員會過度自治，村黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用難以發(fā)揮；村黨委嚴(yán)重越權(quán)，使村民自治失去本質(zhì)內(nèi)涵；村兩委間權(quán)力相互掣肘等嚴(yán)重危害村民自治權(quán)力的行使。

（三）村民自治主體意思薄弱、公共參與不足

廣大村民積極主動的參與村內(nèi)公共事務(wù)，進(jìn)行自我管理、自我教育與自我服務(wù)才能真正實現(xiàn)村民自治。但現(xiàn)階段基層村民的公共參與不足，村民公共參與的主體意識薄弱，村民公共參與的程度較低，村民非制度化參與，流動人口使得參與主體流失等制約著村民自治的良性發(fā)展。

（四）農(nóng)村人口流動性加劇、監(jiān)管缺失

城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，農(nóng)村人口大量的進(jìn)程務(wù)工，這就造成了權(quán)力主體的流失與間斷，村民難以形成對村民自治兩委的有效監(jiān)管機(jī)制。在基層民主法治建設(shè)不完善的情況下，監(jiān)管缺失給了權(quán)力腐敗的真空，兩委“尋租”弄權(quán)嚴(yán)重。

（五）農(nóng)村社會化組織程度低、發(fā)育不良

包括村民自治組織在內(nèi)的一系列經(jīng)濟(jì)組織、管理組織、社會組織、文化組織以及其他互助組織的培育與建構(gòu)能夠反映農(nóng)村社會化組織程度的高低。我國農(nóng)村現(xiàn)階段比較缺少各種現(xiàn)代組織，一些農(nóng)村社會的組織化程度偏低，農(nóng)村組織缺少必要的發(fā)展空間等這些都使得農(nóng)村社會渙散、組織發(fā)育不良、自治程度低下。

（六）鄉(xiāng)村精英與村民矛盾加劇

基層民主建設(shè)下的民眾參與不足、監(jiān)管缺失、法治不健全、機(jī)制僵化，從而形成了一批長期壟斷基層權(quán)力的“特權(quán)”階層，加上本地富商、有名望的鄉(xiāng)紳等共同構(gòu)成了新的鄉(xiāng)村“精英”階層。利益的分化造成了鄉(xiāng)村精英階層與村民的矛盾加劇。近年來很多的地方性群眾突發(fā)事件的發(fā)生，都能看到鄉(xiāng)村矛盾激化的背景。

三、村民自治困局的解決對策

村民自治是基層民主在農(nóng)村的貫徹落實，村民自治實踐的好壞將關(guān)系到我國廣大人民的切身利益，關(guān)系到民主政權(quán)建設(shè)的根基，關(guān)系到農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展，也關(guān)系到社會主義新農(nóng)村建設(shè)及和諧社會構(gòu)建的成敗。

（一）完善基層法律法規(guī)，明晰村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)權(quán)關(guān)系

完善基層法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，修改和完善《村民委員會組織法》明確二者責(zé)權(quán)關(guān)系，加強(qiáng)地方性法律法規(guī)建設(shè)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)格依法行政，合理協(xié)調(diào)與村委會關(guān)系。村委會作為村民自治機(jī)構(gòu)享有充分權(quán)力，提高村民的權(quán)力主體和法律意識，促進(jìn)村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的協(xié)調(diào)。

（二）明確分權(quán)合作機(jī)制，促進(jìn)村兩委權(quán)力關(guān)系和諧互動

在村民自治中實現(xiàn)兩委分工合作，村黨委主要負(fù)責(zé)政務(wù)，村委會主要負(fù)責(zé)村務(wù)，黨委領(lǐng)導(dǎo)、村委行政。提高兩委成員的政治素質(zhì)，加強(qiáng)兩委成員的教育與培訓(xùn)，明確兩委分權(quán)合作機(jī)制，增強(qiáng)其政治責(zé)任感，建立新型的政治文化。

（三）界分村黨支部書記的權(quán)利范圍，健全村委職權(quán)行使能力

在黨務(wù)、村務(wù)高度一體化的農(nóng)村組織內(nèi)部，黨支部書記往往大權(quán)獨攬，權(quán)利行使上沒有約束，集體領(lǐng)導(dǎo)形同虛設(shè)。所以村民自治中必須要界分清楚村委、村支部書記權(quán)責(zé)范圍，同時完善村民自治的監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)公民權(quán)力主體意識教育，做好用法律和制度來約束權(quán)責(zé)行使的良性村民自治組織建設(shè)。

（四）健全公共參與制度，提高村民的公共參與意識

科學(xué)、完善的政治制度、良性的村民公共參與環(huán)境機(jī)制，才能更好的激發(fā)權(quán)力主體的參與熱情。所以必須要促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為村民均衡參與公共事務(wù)夯實物質(zhì)基礎(chǔ)；增強(qiáng)村民的主體意識，提高村民參與公共事務(wù)的能力；健全公共參與制度，保障村民公共參與的順利進(jìn)行。同時強(qiáng)化村民的法治觀念，加強(qiáng)自治能力教育，形成完善的參與機(jī)制，才能夠保證村民自治的深入發(fā)展。

（五）培育新型農(nóng)民，促進(jìn)社會化組織發(fā)展

提高農(nóng)民的科學(xué)文化水平和新事物的接受能力，增強(qiáng)農(nóng)民的市場意識和民主意識，培育新型農(nóng)民，養(yǎng)成組織化的行為習(xí)慣。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、監(jiān)督規(guī)范、規(guī)劃維穩(wěn)等職能，加快相應(yīng)的立法建設(shè)，拓寬農(nóng)村組織化的發(fā)展空間。貫徹落實農(nóng)村組織化發(fā)展方針和非政府組織的發(fā)展策略，形成村民自治健康發(fā)展的體制機(jī)制。

（六）成立流動人口政治參與制度和村民矛盾全體審議決策機(jī)制

成立流動人口定期審議參與機(jī)制，這可以很好的彌補權(quán)利主體缺位的不足，亦可以探索出新型的基層民主參與模式，同時針對村民利益決策實行村民全體審議決策機(jī)制，杜絕權(quán)利主體被代表和權(quán)力監(jiān)督真空，合理解決鄉(xiāng)村精英與村民間的利益沖突、加強(qiáng)基層法律法規(guī)的落實執(zhí)行，這兩種機(jī)制協(xié)調(diào)運作能更好解決矛盾，促進(jìn)村民自治健康發(fā)展。

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作者簡介：丁磊（1988—），東南大學(xué)人文學(xué)院行政管理碩士研究生。