中國地方政府競爭問題研究

張亞平

摘 要：中國地方政府競爭作為推動(dòng)中國漸進(jìn)式改革的重要力量，日益受到人們的普遍重視，概括總結(jié)地方政府在競爭過程中存在的問題，并對(duì)良性的地方政府競爭做進(jìn)一步探討，有利于提高地方政府的自治水平，有利于加快地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于中國體制轉(zhuǎn)軌的順利實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：政府競爭；府際關(guān)系；尋租；競合

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）05-0011-02

一、地方政府競爭：一個(gè)備受關(guān)注的話題

近年來學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府的研究頗多，所取得的成果也不少，但對(duì)地方政府之間的競爭關(guān)系卻關(guān)注較少。事實(shí)上，地方政府競爭一直是研究地方政府之間關(guān)系的一個(gè)重要范疇，只是被其他一些更顯性的因素所掩蓋。近年來，隨著分稅制改革，中央和地方政府財(cái)政收入的進(jìn)一步界清，地方政府之間的競爭關(guān)系也日益突顯。

政府之間的競爭關(guān)系古今中外都一直存在，但對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)性研究則可以追述亞當(dāng)·斯密的關(guān)于制度競爭的闡述。他在《國富論》中提出“土地可以運(yùn)動(dòng)，而資本則容易移動(dòng)。資本的所有者很可能是一個(gè)世界公民，他不一定附著于哪一個(gè)特定的國家。一個(gè)國家如果為了要課以重稅，而多方調(diào)查起財(cái)產(chǎn)，他就要舍此而他了。他并且會(huì)把資本移到其他國家，只要那里有比較能夠隨意經(jīng)營事業(yè)，而且比較能夠安逸地享受財(cái)富?！彼倪@番論述主要針對(duì)制度的比較，然而放在政府競爭中同樣適用。他提到的稅收、財(cái)政收入正是地方政府賴以存在的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)然，這種競爭是建立在公民有權(quán)而且可以自由選擇政府的假設(shè)之上，但現(xiàn)實(shí)中這種理想狀態(tài)基本上不存在，公民選擇其偏好時(shí)往往要附加嚴(yán)苛的條件。這就是斯密研究政府競爭的出發(fā)點(diǎn)，人們對(duì)公共物品的偏好通過“用腳投票”來得以實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于地方政府競爭的含義，國外學(xué)者普遍認(rèn)為政府之間的競爭關(guān)系主要是指不同層級(jí)政府為共同地區(qū)提供服務(wù)與管理之交互關(guān)系的政策與機(jī)制，或者籠統(tǒng)地將競爭關(guān)系就是政府關(guān)系的全部。國內(nèi)學(xué)者比較有代表性的是劉漢屏先生的表述，他指出“政府競爭是一個(gè)國家內(nèi)部不同行政區(qū)域地方政府之間提供公共物品，吸引資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面開展的跨區(qū)域政府之間的競爭”。它包含競爭的范圍、內(nèi)容、方式和目的，比較貼合中國實(shí)際。

地方政府競爭產(chǎn)生的根源主要是中央政府的評(píng)優(yōu)機(jī)制和地方政府本身的財(cái)政壓力。一方面，在改革過程中，中央政府往往鞭長莫及，許多政策需要地方政府來貫徹實(shí)施，包括對(duì)地方資源的配置等，地方經(jīng)濟(jì)的增長速度、資源利用情況、提供就業(yè)崗位等具體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)成為中央考察地方政府業(yè)績的重要標(biāo)準(zhǔn)，這種中央與地方政府的關(guān)系格局是產(chǎn)生地方政府競爭的主要原因。另一方面，財(cái)政分權(quán)制度的實(shí)施，使地方政府財(cái)政出現(xiàn)巨大虧空，入不敷出，部分地方政府甚至難以存續(xù)，只能靠出賣土地或借債度日。“政府主導(dǎo)的發(fā)展已經(jīng)失敗了，但是沒有政府的發(fā)展也是失敗的，沒有一個(gè)有效的政府，發(fā)展是不可能實(shí)現(xiàn)的”，地方政府作為一個(gè)利益集團(tuán)，他必須通過尋租（指為了維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益或者對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行有利于自己的分配而從事的非生產(chǎn)性活動(dòng)）等活動(dòng)支付財(cái)政負(fù)債，由于投資的有限性，這就必然引起政府間的競爭。因此，十余年來，我國地方政府（包括省與省之間、市與市之間、縣與縣之間）的關(guān)系主要表現(xiàn)為競爭。這種關(guān)系一方面促進(jìn)了我國改革的進(jìn)程，加速了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面，也有其負(fù)面影響，造成了資源的浪費(fèi)，政府的腐敗，法律的漏洞等。

二、良性政府競爭的積極影響及表現(xiàn)

政府競爭作為府際關(guān)系的主要內(nèi)容，必然有其積極的作用。對(duì)此，學(xué)術(shù)界比較有代表性的觀點(diǎn)有兩種。

1.有利于制度的創(chuàng)新和變遷

這種觀點(diǎn)以王前強(qiáng)為代表，他在《地方政府競爭與中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌》一文中指出，從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，從蘇南模式到溫州模式，這種經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的先進(jìn)模式均來自地方的創(chuàng)造。中國國情相對(duì)復(fù)雜，東西差異、城鄉(xiāng)差別都很大，地方政府只有根據(jù)各自的客觀實(shí)際，借助獨(dú)具特色的地方資源，因地制宜才能取得較大突破。鄧小平也強(qiáng)調(diào)，“我們是摸著石頭過河，要是大家都萎縮不前，那要么餓死要么淹死”，這也鼓勵(lì)各地政府要勇于嘗試，不斷探索，在有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的前提下開展有規(guī)范性的競爭。改革開放是中國在吸取歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出的根本性國策，引入市場經(jīng)濟(jì)體制是鼓勵(lì)政府間良性競爭的有力證明。

2.有利于促進(jìn)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職能轉(zhuǎn)變

地方政府競爭的主因是經(jīng)濟(jì)因素，反過來政府競爭又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有學(xué)者甚至認(rèn)為政府間的競爭是我國改革開放以來經(jīng)濟(jì)取得較大成功的主要原因，鼓勵(lì)地方政府競爭極大地促進(jìn)了其追求利潤的積極性，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的市場化都是有好處的。張五常教授也是大加贊賞這種競爭，他說“一國之內(nèi)的不同地區(qū)有像中國今天激烈的競爭，歷史上從來沒有出現(xiàn)過?？紤]到中國的局限，我可以肯定中國目前的發(fā)展遠(yuǎn)勝于聯(lián)邦制”。由于國有企業(yè)的管理模式落后，機(jī)器設(shè)備陳舊，因地方政府競爭而新產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速占據(jù)中國經(jīng)濟(jì)的半壁江山，其發(fā)展?jié)摿Σ豢尚∮U，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所做的貢獻(xiàn)更是令世界矚目。

與此同時(shí)，政府職能也在地方政府競爭的壓力下發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。改善公共環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品成為地方政府的一大職能，各地政府都在積極改善社會(huì)投資環(huán)境以吸引外資，并將引資情況作為政府形象的標(biāo)志，以此獲得居民的認(rèn)可和支持。

當(dāng)然，這種積極作用的發(fā)揮是建立在良性地方政府競爭的基礎(chǔ)上，是有賴于一個(gè)共同的目標(biāo)體系的前提下，因而在我國現(xiàn)階段發(fā)揮的作用還較為明顯，改革開放三十多年來取得的輝煌業(yè)績，地方政府功不可沒，而政府的競爭關(guān)系起了催化和潤滑的作用。

三、惡性地方政府競爭的消極影響及表現(xiàn)

政府內(nèi)部的利益集團(tuán)化值得關(guān)注，正如市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的后果一樣會(huì)形成大大小小的產(chǎn)業(yè)鏈、關(guān)系網(wǎng)，造成競爭的內(nèi)耗過大、成本太高，從而阻礙了政府職能的正常發(fā)揮。中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院周業(yè)安教授根據(jù)競爭的不同表現(xiàn)，將地方政府劃分為“禁區(qū)型政府、保護(hù)型政府、掠奪型政府”，并研究分析我們目前地方政府的發(fā)展態(tài)勢，指出前兩種競爭形式有“向掠奪型政府”轉(zhuǎn)變的趨勢。陳抗先生對(duì)國內(nèi)各地方政府的研究表面，從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講當(dāng)財(cái)權(quán)高度集中時(shí)容易導(dǎo)致地方政府從“援助之手”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬鹑≈帧薄ｋm然在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各地政府職能趨于完善，但弊端也日益暴露，學(xué)者們不約而同地意識(shí)到，當(dāng)?shù)胤秸偁幊^一定限度時(shí)，必然會(huì)產(chǎn)生非常消極甚至惡劣的影響。

1.地方保護(hù)主義嚴(yán)重，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，公共產(chǎn)品浪費(fèi)嚴(yán)重

這“三嚴(yán)”造成每年財(cái)政損失逾千億元，使地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐大大減慢。首先地方保護(hù)“實(shí)行區(qū)域封鎖和貿(mào)易壁壘，諸侯經(jīng)濟(jì)盛行，加大了市場的交易成本”。國外學(xué)者研究表明，目前中國國內(nèi)省級(jí)間商品貿(mào)易平均關(guān)稅比改革開放初提高了30%，相當(dāng)于美國和加拿大之間的貿(mào)易關(guān)稅水平，使中國地方政府像個(gè)“小腳女人”，裹步不前。另外，這種保護(hù)主義對(duì)政府間有必要且有效的合作極為不利。其次，這種競爭導(dǎo)致公共產(chǎn)品的鋪張浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)日益嚴(yán)重。

2.造成地方政府利益鏈的形成和腐敗的空前猖獗

國家近年來加大了反腐力度，但腐敗案件仍然層出不窮，尤其是借助互聯(lián)網(wǎng)，各地涌現(xiàn)出了形式多樣的腐敗案件，一起比一起更加觸目驚心。腐敗除了目前我國公務(wù)員制度層面的原因之外，地方政府的惡性競爭當(dāng)是罪魁禍?zhǔn)住Ｓ捎诎殡S地方競爭的現(xiàn)象是各地的招商引資、變相出賣土地，造成部分地方政府官員和投資商之間某種程度上的勾結(jié)，甚至有些地方官員本身又是商人，有些企業(yè)高層在向政府內(nèi)部滲透。

四、規(guī)范政府競爭，保持良性地方政府競爭的發(fā)展趨勢

良性的地方政府競爭是建立在一定秩序的基礎(chǔ)之上。這一秩序必然是以公共服務(wù)為中心，以建立廉潔、高效、和諧的政府為目標(biāo)，適當(dāng)開展一些規(guī)范性競爭是必要的。中國政法大學(xué)行政管理研究所劉俊生教授認(rèn)為，只有“用法律來規(guī)范政府間的聯(lián)系”，才能遏止目前地方政府間惡性競爭的局面，也有利于依法治國，加入WTO后與國際接軌，獲得中國地方政府在國際上的良好信譽(yù)和形象，吸引外來企業(yè)在中國的投資。這是一個(gè)長遠(yuǎn)的目標(biāo)，對(duì)于規(guī)范政府競爭有較強(qiáng)的可行性。研究地方政府的祝小寧和劉暢一致認(rèn)為，只有競合才是清除不良政府競爭的最終途徑。他們認(rèn)為競爭與合作這兩種關(guān)系的存在對(duì)地方政府來說都有積極作用，但單純的競爭或合作都有其局限性。單純的競爭是一種“零和博弈”，利益得到的必然以其他地方利益的失去為代價(jià)的；而合作則是“正和博弈”，即不同的地方間的合作可以產(chǎn)生超額價(jià)值。這個(gè)價(jià)值分配要體現(xiàn)不同參與者之間各自的利益，才能建立信任關(guān)系，從而使今后的合作創(chuàng)造出更多的價(jià)值。政府間的共同利益是這種競合機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)的基礎(chǔ)。

事實(shí)上，這三種規(guī)范機(jī)制都有其潛在的局限性。筆者認(rèn)為，只有把這三者有機(jī)結(jié)合起來，即在法律體系健全的大環(huán)境下，以不同政府間的共同利益為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢，以實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)為前提，充分發(fā)揮競合機(jī)制的優(yōu)勢，在合作中競爭，在競爭中考慮全局目標(biāo)，才能取得較為可喜的成果。我國目前也迫切需要有一個(gè)健全的法制來管制政府，需要一個(gè)良好的競爭環(huán)境才能在有限的幾年內(nèi)富強(qiáng)起來。

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