中西行政問責(zé)制度比較研究

陳雪錚

摘 要：加強(qiáng)和完善行政問責(zé)制度，關(guān)系到國(guó)家政權(quán)的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。西方國(guó)家對(duì)此已進(jìn)行了廣泛深入地探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，通過與其行政問責(zé)制度的對(duì)比，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的不足，借鑒其合理因素，為我國(guó)行政問責(zé)制的完善提供有益的參考：一是明確行政問責(zé)主體；二是擴(kuò)大問責(zé)客體；三是公開問責(zé)程序和救濟(jì)制度。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)；西方行政問責(zé)；完善

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）05-0013-02

近年來，我國(guó)從中央到地方廣泛掀起了“行政問責(zé)”的熱潮。2012年12月10日，筆者通過在百度中檢索行政問責(zé)一詞，得到相關(guān)結(jié)果約4 460 000個(gè)。行政問責(zé)制是我國(guó)邁向責(zé)任政府的重要一步，也是作為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義政治體制改革的又一制度創(chuàng)新。目前，我國(guó)在問責(zé)制方面還處于初創(chuàng)階段，存在很多不足之處。因此，本文試圖通過對(duì)中外行政問責(zé)制度的比較，以期從西方民主政治、責(zé)任政府建設(shè)的法治文明成果中得到借鑒，從而對(duì)我國(guó)行政問責(zé)制度的進(jìn)一步完善貢獻(xiàn)微薄之力。

一、行政問責(zé)制度的概念

行政問責(zé)中的行政是指國(guó)家行政，即公共行政，其含義是行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法定權(quán)限按照法定程序履行法定職責(zé)并承擔(dān)由此產(chǎn)生的責(zé)任的國(guó)家管理活動(dòng)?！稘h語大辭典》中把“問”解釋為“追究”。把“責(zé)”解釋為“譴責(zé)、懲處”[1]?？梢姟皢栘?zé)”具有追究責(zé)任之意。對(duì)于行政問責(zé)的概念，國(guó)內(nèi)學(xué)者的表述略有差異。李一凡的觀點(diǎn)是“現(xiàn)有的問責(zé)制研究，大都是從政治和道義的層面，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在某個(gè)事件或問題中應(yīng)負(fù)的責(zé)任，采取紀(jì)律追究和法律追究以外或并舉的責(zé)任追究制度?！盵2]楊中林把行政問責(zé)制表述為“對(duì)行政行為的監(jiān)督、約束輻射到行政權(quán)力履行的全過程，使得決策者、執(zhí)行者都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！盵3]

綜上所述，筆者把行政問責(zé)制度的概念總結(jié)為：在國(guó)家的行政管理活動(dòng)中，問責(zé)主體對(duì)負(fù)有行政職責(zé)的行政人員的違法、失職及不當(dāng)行為進(jìn)行監(jiān)督、質(zhì)詢并追究相應(yīng)責(zé)任的機(jī)制。

二、中西行政問責(zé)制度比較

（一）中西行政問責(zé)主體、客體比較

1.中西行政問責(zé)主體比較

（1）西方國(guó)家行政問責(zé)主體

由多年的實(shí)踐證明，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政問責(zé)主體主要有兩個(gè)：一是政黨問責(zé)。西方國(guó)家實(shí)行兩黨制或多黨制，某一政黨獲得執(zhí)政權(quán)必須通過多輪競(jìng)選才能實(shí)現(xiàn)，他們?yōu)榱双@得更多選票，對(duì)其行政人員的行政管理活動(dòng)進(jìn)行自我監(jiān)督質(zhì)詢并追究責(zé)任。二是大眾媒體問責(zé)。西方傳媒業(yè)十分發(fā)達(dá)，并且很少受到政黨和政府的約束。通過媒體的報(bào)道，民眾又能更加密切的關(guān)注與監(jiān)督政府官員，形成了另一股強(qiáng)大的監(jiān)督力量。由此看來，西方國(guó)家的主要行政問責(zé)主體是以議會(huì)問責(zé)、選民問責(zé)、媒體監(jiān)督等形式存在的異體問責(zé)。

（2）我國(guó)行政問責(zé)主體

目前，在我國(guó)實(shí)施的行政問責(zé)是同體問責(zé)，即政府部門內(nèi)部的問責(zé)，而非異體問責(zé)。在我國(guó)行政部門中存在著通病，那就是大多十分懼怕掌握著人事權(quán)和財(cái)權(quán)的上級(jí)的問責(zé)，這一通病便是出現(xiàn)看上級(jí)臉色行事，而沒有從公共利益和民眾的角度來全面考慮的行政行為的癥結(jié)所在[4]。從我國(guó)法律的角度來講，人大及其常委會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、制約、問責(zé)，是憲法和法律賦予的職責(zé)。但是，在實(shí)際工作中人大問責(zé)卻很少啟動(dòng)，更多是在政府問責(zé)介入之后，屬于事后問責(zé)，在實(shí)際的行政過程中始終沒能發(fā)揮理論上的作用，而只是停留在人民代表大會(huì)期間的提案和報(bào)告。同時(shí)，我國(guó)的“第三方勢(shì)力”，即新聞媒體，則多是被控制在大方向的范圍內(nèi)給予正面報(bào)道，而沒能對(duì)一些負(fù)面現(xiàn)象和民眾十分關(guān)注的事件進(jìn)行及時(shí)、深入的公開披露和報(bào)道。

2.中西行政問責(zé)客體的比較

（1）西方國(guó)家行政問責(zé)客體

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，已建立起一整套完善的行政問責(zé)制度，有較清晰的行政問責(zé)客體。首先，西方國(guó)家公務(wù)員有明確的分類，大致有兩種，即事務(wù)類公務(wù)員和政務(wù)類公務(wù)員。事務(wù)類官員，大都是專業(yè)技術(shù)人員，主要負(fù)責(zé)部門的日常事務(wù)。政務(wù)官員是指由民眾投票直接選舉的官員，如國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人等。不管是事務(wù)類還是政務(wù)類公務(wù)員，作為政府行為的實(shí)施者，必須對(duì)自己的行為、工作績(jī)效負(fù)責(zé)，并且受到相關(guān)行政部門、社會(huì)民眾和媒體的監(jiān)督。

（2）我國(guó)行政問責(zé)客體

行政問責(zé)的客體在我國(guó)也分為兩類：一是各行政機(jī)關(guān)，二是國(guó)家各級(jí)公務(wù)員。在我國(guó)行政職務(wù)往往與執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)交織在一起，這是極具中國(guó)特色的。比如市長(zhǎng)往往擔(dān)任黨委副書記。而對(duì)于這方面的職責(zé)劃分法律上卻沒有確切規(guī)定，這種不明確地問責(zé)客體很可能導(dǎo)致在行政問責(zé)事件處理中錯(cuò)誤判決的出現(xiàn)，無辜的人成為替罪羊，該負(fù)責(zé)的人卻沒有受到懲處，這些都會(huì)成為我國(guó)問責(zé)制度發(fā)展道路上的障礙，亟待解決[5]。

（二）中西行政問責(zé)方式的比較

1.西方國(guó)家行政問責(zé)方式

由于西方國(guó)家存在兩種不同性質(zhì)的公務(wù)員，即政務(wù)官員和事務(wù)官員，因此對(duì)這兩種類型公務(wù)員的行政問責(zé)方式也有所不同。對(duì)政務(wù)官的問責(zé)主要有選民選票罷免、議會(huì)彈劾等方式。對(duì)于事務(wù)官主要是運(yùn)用公務(wù)員法中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行紀(jì)律處分。

西方國(guó)家的問責(zé)方式具有以下特點(diǎn)：首先，懲戒層次的多樣性。按照從輕到重的程度排列，警告、訓(xùn)誡最輕，撤職、免職、強(qiáng)制退休最嚴(yán)重，中間還有不同數(shù)額的罰款或減薪，不同時(shí)間的停職、降職或調(diào)職等。其次，懲戒種類的多樣性。表現(xiàn)為名譽(yù)罰、身份罰、財(cái)罰等各種類型[6]。

2.我國(guó)行政問責(zé)方式

行政機(jī)關(guān)的自我問責(zé)。主要有審計(jì)監(jiān)督、行政復(fù)議、行政監(jiān)察等。人大及其常委會(huì)的問責(zé)。從法理上來講，對(duì)我國(guó)行政機(jī)關(guān)最為重要的問責(zé)主體便是人大問責(zé)。主要體現(xiàn)質(zhì)詢權(quán)的運(yùn)用、罷免權(quán)的行使、撤職權(quán)的行使等。社會(huì)公眾的問責(zé)。信訪、申訴、訴訟和控告都是我國(guó)法律授予公眾的問責(zé)方式。其他問責(zé)主體的問責(zé)。除了以上幾種問責(zé)方式外，還有司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、各黨派等問責(zé)主體，其問責(zé)方式各有不同。

（三）中西行政問責(zé)程序的比較

1.西方國(guó)家行政問責(zé)程序

在行政問責(zé)方面，西方國(guó)家都建立了一套行之有效的程序，雖然各個(gè)國(guó)家之間略有不同，但是目的都是為了讓行政問責(zé)落到實(shí)處。這里為避免贅述，僅對(duì)法國(guó)《公務(wù)員法》進(jìn)行分析，簡(jiǎn)單歸納出西方行政問責(zé)程序的四個(gè)步驟：第一步，行政機(jī)關(guān)向紀(jì)律委員會(huì)提出公務(wù)員違紀(jì)違法的事實(shí)報(bào)告。第二步，公務(wù)員通過答辯要求行政機(jī)關(guān)提供自己的全部檔案材料。第三步，紀(jì)律委員會(huì)聽取雙方的陳述意見，必要時(shí)親自進(jìn)行調(diào)查。第四步，紀(jì)律委員會(huì)做出決議后，向行政機(jī)關(guān)提出懲戒建議，行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)官?zèng)Q定是否采納[7]。這四個(gè)步驟是環(huán)環(huán)相扣，缺一不可的。

2.我國(guó)行政問責(zé)程序

我國(guó)從2003年才開始從實(shí)踐上對(duì)行政問責(zé)制進(jìn)行探索，到現(xiàn)在才不到十年，很難形成一整套完善的問責(zé)程序。只能大致分為以下三部分。

一是確立問責(zé)。行政問責(zé)辦公室根據(jù)收集和掌握的情況，辦理行政問責(zé)審批手續(xù)，向政府提出，經(jīng)政府主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后確立問責(zé)。這一過程是進(jìn)行行政問責(zé)的先決條件，只有經(jīng)過這一過程，才能開展一系列的問責(zé)活動(dòng)。

二是問責(zé)調(diào)查。問責(zé)調(diào)查就是指制定問責(zé)方案，并以書面形式告知問責(zé)對(duì)象，要求其準(zhǔn)備匯報(bào)材料的過程。這一過程是對(duì)問責(zé)對(duì)象制定處理方式的重要依據(jù)。

三是處理方式。行政問責(zé)的處理方式由輕到重依次為：書面檢討；取消當(dāng)年評(píng)優(yōu)評(píng)先資格；通報(bào)批評(píng)；誡勉；給予行政處分。

三、完善我國(guó)行政問責(zé)制度的對(duì)策

針對(duì)上述中外行政問責(zé)制度的對(duì)比，筆者提出了完善我國(guó)行政問責(zé)制度的幾點(diǎn)對(duì)策。

（一）明確行政問責(zé)主體

筆者認(rèn)為明確行政問責(zé)主體應(yīng)從兩方面著手。一方面，要不斷加強(qiáng)政府的自我問責(zé)即同體問責(zé)，它包括行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的問責(zé)，包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上級(jí)部門以及政府專門問責(zé)機(jī)關(guān)的問責(zé)。另一方面，必須借助政府外部的力量來對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督和制約即異體問責(zé)。這樣的異體問責(zé)主體在我國(guó)主要包括中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、各級(jí)人大、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、社會(huì)公眾等。問責(zé)主體從同體問責(zé)過度到異體問責(zé)是我國(guó)行政問責(zé)制度發(fā)展的一條必經(jīng)之路，要不遺余力的完成好這個(gè)過度。

（二）擴(kuò)大問責(zé)客體的范圍

在2009年7月頒布《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》之前，我國(guó)行政首長(zhǎng)責(zé)任制盛行，實(shí)施的行政問責(zé)制大都把問責(zé)的矛頭指向行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，這顯然是不合理的。因?yàn)樵谖覈?guó)現(xiàn)行政治體制下，黨政權(quán)力交叉的現(xiàn)象實(shí)屬普遍。行政首長(zhǎng)在實(shí)際決策中往往不能獨(dú)立對(duì)事件做出最后的決定，而這一決定權(quán)通常是由黨委領(lǐng)導(dǎo)掌控的。

《暫行規(guī)定》的頒布，是在中央層面首次確定將黨機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部納入行政問責(zé)客體中，緩解了問責(zé)客體不清的問題，為理清責(zé)任人開辟了一個(gè)良好的開端[8]。今后還需要從理論與實(shí)踐角度進(jìn)一步探索，建立適合于我國(guó)政治體制的問責(zé)程序機(jī)制。

（三）公開問責(zé)程序和救濟(jì)制度

明確問責(zé)程序，才能避免問責(zé)的隨意性和盲目性，提高問責(zé)效率，促成更加規(guī)范和科學(xué)的問責(zé)。完善救濟(jì)制度中的官員復(fù)出程序是筆者尤其想強(qiáng)調(diào)的。2009年以來，越來越多民眾開始關(guān)注問責(zé)官員默默復(fù)出的事件，問責(zé)被有些人認(rèn)為只是為了暫時(shí)地平復(fù)民憤，緩解當(dāng)時(shí)的矛盾而已。

官員復(fù)出容易引起爭(zhēng)議的主要原因是民眾對(duì)復(fù)出的依據(jù)、條件、程序不清楚。雖然我國(guó)有相關(guān)法律規(guī)定，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第62條，引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實(shí)績(jī)突出，符合提拔任用條件的，可以重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但是類似于這樣的條例并沒有在廣大民眾中普及開來，有的甚至不知道有重新任命這種規(guī)定存在。

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