行政處罰制度之完善

楊萌

摘 要：行政聽(tīng)證制度是現(xiàn)代行政程序的核心制度。行政處罰聽(tīng)證制度在保障行政相對(duì)人合法權(quán)益，保證行政處罰決定的合法性和合理性等方而發(fā)揮著重要的作用。實(shí)踐中，行政處罰聽(tīng)證適用范圍過(guò)窄、聽(tīng)證筆錄法律效力低等問(wèn)題使行政處罰聽(tīng)證制度的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，因此履待完善行政處罰聽(tīng)證制度。

關(guān)鍵詞：行政處罰；聽(tīng)證制度；現(xiàn)狀與問(wèn)題；完善

一、行政處罰聽(tīng)證制度存在的問(wèn)題

（一）行政處罰聽(tīng)證制度適用范圍過(guò)于狹窄。目前我國(guó)行政聽(tīng)證程序在行政處罰領(lǐng)域適用范圍過(guò)于狹窄，有違行政公正原則的要求。我國(guó)到現(xiàn)在為止還沒(méi)有一部單獨(dú)的行政聽(tīng)證法，而在《行政處罰法》中也僅僅用了三個(gè)條文來(lái)闡述行政聽(tīng)證制度的適用范圍、適用程序以及其他注意事項(xiàng)。此種列舉式的規(guī)定，雖然在最后用了“等”字看似作了補(bǔ)充，但是在理論界仍有較大的爭(zhēng)議。胡錦光、劉飛宇學(xué)者認(rèn)為此處的‘等并不是在列舉不盡情況下所作的概括規(guī)定，而只能理解為是一種立法上的技巧，即在將來(lái)?xiàng)l件成熟需要進(jìn)一步擴(kuò)大聽(tīng)證程序的適用范圍時(shí)，無(wú)需修改行政處罰法的規(guī)定，只需要在單行法律中增加聽(tīng)證程序適用范圍，就能夠達(dá)到擴(kuò)大聽(tīng)證程序適用范圍的效果。由此可以看出，如果在立法方面不進(jìn)行更加具體詳實(shí)的規(guī)定，這一程序性制度無(wú)法得到更好更加具體的實(shí)施。

（二）行政處罰聽(tīng)證程序的啟動(dòng)主體過(guò)于單一。目前我國(guó)行政處罰聽(tīng)證程序的啟動(dòng)主體過(guò)于單一，無(wú)法體現(xiàn)行政公正原則的要求。根據(jù)目前我國(guó)《行證處罰法》中的相關(guān)規(guī)定，能夠作為聽(tīng)證程序啟動(dòng)主體的僅為受行政處罰行為影響的行政相對(duì)人，也即依法被行政機(jī)關(guān)給予具體行政處罰的公民、法人或其他組織。除此之外還明確規(guī)定了當(dāng)事人可以要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證，不得拒絕。而這也只限于某些處罰，其余的行政機(jī)關(guān)就可以選擇舉行或者不舉行。這就意味著立法者在規(guī)定聽(tīng)證程序的啟動(dòng)方式時(shí)更傾向于行政機(jī)關(guān)掌握主動(dòng)權(quán)。

（三）行政處罰聽(tīng)證筆錄的法律效力較低。聽(tīng)證筆錄是指聽(tīng)證主持人在聽(tīng)證過(guò)程中對(duì)調(diào)查取證人員、案件當(dāng)事人陳述的意見(jiàn)和提供的證據(jù)所作的一種書(shū)而記載，是對(duì)整個(gè)聽(tīng)證過(guò)程的客觀記錄。聽(tīng)證筆錄在聽(tīng)證程序乃至整個(gè)行政程序中具有重要的意義，聽(tīng)證制度的價(jià)值能否實(shí)現(xiàn)，相當(dāng)程度上取決于對(duì)聽(tīng)證筆錄的效力認(rèn)定。對(duì)聽(tīng)證筆錄的法律效力未作規(guī)定，理論界和實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)此存有較大的分歧。實(shí)踐中各地各部門(mén)的做法也并不一致，這大大降低了筆錄的法律效力。

二、完善我國(guó)行政處罰聽(tīng)證制度的對(duì)策

（一）擴(kuò)大行政處罰聽(tīng)證適用范圍。筆者認(rèn)為應(yīng)把限制人身自由的行政處罰，如行政拘留等納入聽(tīng)證的范圍。無(wú)論何種原因，都不應(yīng)該將限制人身自由的行政處罰排除于聽(tīng)證程序之外。因?yàn)?，就剝奪相對(duì)人的權(quán)利性質(zhì)而言，限制、剝奪人身自由的行為罰其嚴(yán)厲程度超過(guò)財(cái)產(chǎn)罰。在公民的基本權(quán)利序列中，人身自由權(quán)是優(yōu)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的，而對(duì)公民最重要的人身自由權(quán)利的保護(hù)程度卻不及其他權(quán)利，不能不說(shuō)是現(xiàn)有聽(tīng)證制度的一個(gè)缺陷。所以，筆者建議若在《行政處罰法》中修改聽(tīng)證的適用范圍，把限制人身自由的行為罰納入行政處罰聽(tīng)證程序。建立人身罰相應(yīng)的聽(tīng)證制度，既是健全聽(tīng)證制度的重大措施，也是完善我國(guó)基本人權(quán)法律保護(hù)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（二）修改啟動(dòng)程序規(guī)定。建議增加處罰機(jī)關(guān)主動(dòng)舉行聽(tīng)證的規(guī)定?？梢詤⒖肌缎姓S可法》第46條將《行政處罰法》第42條有關(guān)規(guī)定修改為：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政處罰事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證。即行政機(jī)關(guān)可以依申請(qǐng)也可依職權(quán)組織聽(tīng)證，同時(shí)將申請(qǐng)聽(tīng)證的主體范圍擴(kuò)展到利害關(guān)系人。

（三）確立聽(tīng)證筆錄在最終決定中的現(xiàn)實(shí)效力。確立聽(tīng)證筆錄在行政聽(tīng)證程序最終決定中的現(xiàn)實(shí)效力，更有利于實(shí)現(xiàn)行政聽(tīng)證和行政公開(kāi)。為此筆者建議《行政處罰法》須明確規(guī)定真實(shí)、全面、合法有效的聽(tīng)證筆錄作為聽(tīng)證程序終結(jié)后行政機(jī)關(guān)做出處罰決定的唯一根據(jù)的法律地位，據(jù)此可以參考《行政許可法》聽(tīng)證制度中的“案卷排他原則”。明確聽(tīng)證筆錄在行政機(jī)關(guān)作出的最終決定中的現(xiàn)實(shí)效力符合現(xiàn)代行政聽(tīng)證制度的本質(zhì)要求，同時(shí)也能更好的體現(xiàn)行政公正原則中有關(guān)案卷排他原則的要求和行政公開(kāi)原則當(dāng)中對(duì)聽(tīng)證程序結(jié)果公開(kāi)的要求，在完善行政聽(tīng)證制度的過(guò)程中將行政公正和行政公開(kāi)原則落到實(shí)處。

結(jié)語(yǔ)：縱觀行政聽(tīng)證制度在我國(guó)行政處罰領(lǐng)域的發(fā)展情況，我們必須正視其中存在的問(wèn)題，在貫徹執(zhí)行這一程序性制度的同時(shí)，借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在這一方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快完善我國(guó)行政聽(tīng)證制度。

參考文獻(xiàn)：

[1] 彭天欣：《行政處罰聽(tīng)證制度研究》[D].華東師范大學(xué)，2013年