土地行政處罰中法律責(zé)任競合的思考

祝迪

在國土資源行政執(zhí)法過程中常常會遇到一個違法事實違反兩個或兩個以上法律條款，從而觸犯了多部法律，受到多部法律的規(guī)范，這就是違法行為的法律責(zé)任競合問題。

一、法律責(zé)任競合的由來、原則以及表現(xiàn)形式。

1、分清法律責(zé)任競合界定，弄懂兩種競合內(nèi)涵。

法律責(zé)任競合分為兩種，一是非真正的法律責(zé)任競合，即“法條競合”。是法律幾個條款在不同角度對同一個違法行為作出的規(guī)定，但是行為人只承擔(dān)其中一個法律條款規(guī)定的責(zé)任。二是真正的法律責(zé)任競合即“想象競合”，指一個違法行為同時侵犯了數(shù)個被法律所保護(hù)的社會關(guān)系，行為人因此要承擔(dān)數(shù)個法律責(zé)任的情況。

2、了解法律責(zé)任競合由來，把握法律競合關(guān)系。

當(dāng)前依法行政的要求越來越高，行政執(zhí)法的過程中遇到的法律競合問題也是越來越復(fù)雜，其根本原因是行政權(quán)力在立法階段未認(rèn)真調(diào)研就匆忙出臺，一個部門的舊法已經(jīng)存在，另一個部門的新法卻又誕生，造成法律責(zé)任競合問題越來越多，對基層行政執(zhí)法工作帶來諸多不變，如何依法履行職責(zé)，不僅涉及公益訴訟，而且還將產(chǎn)生群眾信訪、譽情等各類矛盾，所以法律競合問題的解決是直接關(guān)系基層行政執(zhí)法單位的一件大事。

3、把握法律競合責(zé)任原則，真正做好依法行政。

法律責(zé)任競合一般是指法條競合，是指規(guī)定犯罪構(gòu)成內(nèi)容的法律條文之間的交叉重合，一般分為特殊法條和普通法條的競合，狹義法條和廣義法條的競合，整體法條和局部法條的競合，處理原則一般是特殊法條優(yōu)于普通法條，狹義法條優(yōu)于廣義法條，整體法條優(yōu)于局部法條，還有一條補充原則是重法優(yōu)先的原則，重法優(yōu)先的原則之所以是補充原則是因為在發(fā)生法條競合時應(yīng)該選用最恰當(dāng)?shù)淖锩帞唷?/p>

二、國土資源行政執(zhí)法中的法律責(zé)任競合情形。

1、國土資源行政執(zhí)法的法條競合。法條競合是指某種行為同時符合數(shù)個具有重合關(guān)系的犯罪構(gòu)成的犯罪形態(tài)。一是、一個違法行為同時符合數(shù)個性質(zhì)不同的犯罪構(gòu)成。二是，犯罪行為所符合的數(shù)個犯罪構(gòu)成之間具有重合關(guān)系。三是，由一個犯罪構(gòu)成可以恰當(dāng)、全面地評價犯罪行為。

案例1、某村將15畝土地租給張某使用，租期40年，簽訂了租賃合同，共一次性收取租金60萬元。國土部門在調(diào)查后，認(rèn)定該村違反了《土地管理法》第七十三條、第八十一條和《土地管理法實施條例》第三十八條和第三十九條。首先，《土地管理法實施條例》第三十八條和第三十九條，主要是對國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，以出讓方式取得的國有土地使用權(quán)首次后轉(zhuǎn)讓、出租、抵押進(jìn)行規(guī)范。其次，理解《土地管理法》第七十三條“買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，“買”與“賣”是兩個不同的概念，“買賣”只能是指發(fā)生在土地二級市場的行為?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第七條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓，是指國家將國有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。不難看出，《土地管理法》第七十三條的規(guī)定在一般情況下只適合國有土地。所以《土地管理法》第八十一條是對非法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租集體土地專門作出規(guī)定，是對農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)違法轉(zhuǎn)讓的特別條款。按照特別條款優(yōu)先原則，對村民委員會非法出租集體土地使用權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)適用第八十一條。

2、國土資源行政執(zhí)法的想象競合。國土資源行政執(zhí)法中對違法用地的發(fā)現(xiàn)除了做好日常土地巡查之外，還利用衛(wèi)星定位進(jìn)行檢查，及時發(fā)現(xiàn)制止違法用地行為。

案例2、國土資源衛(wèi)星圖斑顯示，長江江面有一個圖斑疑似違法用地要求核查，基層國土部門通過現(xiàn)場核對發(fā)現(xiàn)確實存在江面上新建碼頭行為，根據(jù)《土地管理法》罰則第七十六？條規(guī)定對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，并處罰款；當(dāng)紀(jì)檢部門在核對案件時提出了疑議，由于該宗地違法行為不僅涉及《土地管理法》，還涉及《水法》，該法第三十八條和法律責(zé)任第六十五條明確，責(zé)令停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物。按照《土地管理法》進(jìn)行查處對違法行為人處罰明顯輕于水法的處罰，紀(jì)檢部門認(rèn)為國土資源行政執(zhí)法有保護(hù)違法行為人的行為，這里產(chǎn)生了法律競合問題。

通過上述實例基層在國土執(zhí)法中對法律責(zé)任競合問題難以把握，所以關(guān)鍵還是要認(rèn)真研究行政法律、法規(guī)，正確理解立法精神，才能當(dāng)一個違法行為觸犯了不同的法律及條款時，選擇符合法律精神和立法原則的條款進(jìn)行處罰。

三、法律競合在國土資源行政執(zhí)法中的思考。

1、掌握法條競合與想象競合的使用原則。

正確理解法條競合之間的關(guān)系，選擇一個最恰當(dāng)、最全面的罪名。想象競合是實施一個犯罪行為，同時侵犯數(shù)個犯罪客體，觸犯數(shù)個罪名的情況。在想象競合的處理原則上適用“從一重罪處罰”，這也是世界上許多國家的立法精神。三、在確定重罪之前，應(yīng)參照刑法量刑原則，對涉及違反的行政法律進(jìn)行區(qū)分，根據(jù)各法律、法條之間競合關(guān)系不同，采用特別法優(yōu)于普通法、全部法優(yōu)于部分法、復(fù)雜法優(yōu)于簡單法等原則，選用最恰當(dāng)?shù)淖锩帞唷?/p>

2、厘清不得重復(fù)罰款與重復(fù)處罰的內(nèi)涵。

在行政執(zhí)法中，一事不二罰原則是《行政處罰法》第二十四條規(guī)定的，即“對當(dāng)事人的同一個違法行為， 不得給予兩次以罰款的行政處罰。”實質(zhì)是：行為人的一個行為， 同時違反兩個以上的法律的規(guī)定， 可以給予兩次以上的處罰。如果處罰的是罰款， 則只能罰一次；行為人的一個行為， 違反一個法律規(guī)定， 該法律同時規(guī)定施罰機關(guān)可以并處兩種處罰的， 不違背一事不再罰原則。

3、完善行政處罰中法律責(zé)任競合的兼容。

在立法層面上減少行政法律責(zé)任競合。一是提高立法水平，避免行政法律規(guī)范的交叉和重疊。避免因行政法律規(guī)范競合產(chǎn)生的重復(fù)處罰、多頭處罰情況，提高行政管理活動的效率。二是通過立法對行政法律責(zé)任競合的處理原則予以進(jìn)一步明確。對一個行為同時構(gòu)成了數(shù)個不同行政法律規(guī)范的違法行為構(gòu)成要件，從而導(dǎo)致一個行為可以同時適用多個不同的法律、法規(guī)的情況，《行政處罰法》僅在第二十四條規(guī)定了“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！睂ζ渌姓幜P種類未做進(jìn)一步明確，在實際執(zhí)法過程中，又存在大量行政法律規(guī)范競合的情況，因此，亟需通過立法形式明確行政法律責(zé)任競合時的處理原則，減少因缺少明確且可操作的處理原則，造成的實踐中執(zhí)法人員任意適用從一重罪處罰或者重復(fù)處罰等情形，繼而影響到行政處罰的公正、公平。

4、建立行政執(zhí)法綜合體制抓好執(zhí)法工作。

在日常工作中落實好法律責(zé)任競合原則，抓好行政執(zhí)法工作，加強行政執(zhí)法部門間的協(xié)調(diào)，建立綜合執(zhí)法體制。當(dāng)出現(xiàn)一個違法行為涉及多個行政機關(guān)的執(zhí)法職權(quán)時，以綜合執(zhí)法方式來維護(hù)行政執(zhí)法的公信力和權(quán)威性。通過綜合執(zhí)法體制，將某個行政管理領(lǐng)域的執(zhí)法活動全部或者部分行政處罰權(quán)集中由一個行政執(zhí)法主體行使，統(tǒng)一行政執(zhí)法程序和行政法律規(guī)范的適用原則，優(yōu)化行政執(zhí)法人員在處理行政法律規(guī)范競合時的模式，減少因行政法律規(guī)范競合導(dǎo)致的執(zhí)法多頭執(zhí)法等問題。