我國《行政許可法》中信賴保護方式探究

徐朝建

（海南大學 法學院，海南 ?？?70228）

信賴保護方式有實體和程序之分，本文僅從實體角度進行探討。在我國行政法中，最能體現(xiàn)信賴保護原則的條款為《行政許可法》第8條和第69條。這兩條都體現(xiàn)了財產(chǎn)保護的信賴保護方式，但對于第69條，許多學者認為它還體現(xiàn)了存續(xù)保護的信賴保護方式，筆者認為這一認定有待商榷。

一、信賴保護方式之立法解讀

信賴保護方式是信賴保護原則的核心內(nèi)容，直接關系到相對人在信賴利益受損時采取何種方式進行救濟，對相對人至關重要。一般在授益性行政行為中，信賴保護方式在實體上主要體現(xiàn)為存續(xù)保護和財產(chǎn)保護。[1]存續(xù)保護是指對相對人的信賴利益予以維持，采取繼續(xù)存續(xù)的方式；財產(chǎn)保護是指對相對人的信賴利益予以撤銷，采取財產(chǎn)補償?shù)姆绞?。[2]

信賴保護原則在我國主要體現(xiàn)在《行政許可法》中?！缎姓S可法》第8條規(guī)定：“公民、法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成損失的，行政機關應當依法給予補償?！贝藯l規(guī)定確立了信賴保護原則，在具體的原則下還涉及了信賴保護方式。對此，將其解讀為財產(chǎn)保護方式是毫無爭議的，學界也贊同此觀點。但在第69條的規(guī)定中，是否存在存續(xù)保護方式，則需要我們仔細斟酌?！缎姓S可法》第69條第3款規(guī)定：“依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷?！贝蠖鄶?shù)學者認為這是一種存續(xù)保護，筆者不贊同此種觀點。原因主要有以下兩點：

1.不具有信賴保護的主觀意圖

無論是抽象的信賴保護原則，還是具體的信賴保護方式，信賴保護的主觀意圖是針對相對人的信賴利益，而本條是為了“公共利益”而采取“不予撤銷”的保護，在主觀方面針對的是“公共利益”，不存在保護相對人與第三人信賴利益的意圖。因此，其在保護理念上不屬于信賴保護原則。

2.混淆公共利益保護的附帶性結果與存續(xù)保護的結果

違法的行政許可如果撤銷后給公共利益造成損害的話，應予以繼續(xù)保留，這是合理的。所以，必然會對相對人的信賴利益予以維持，這一結果是對公共利益的自然延伸，使公共利益保護結果在客觀上形成對相對人利益的附帶性保護。而存續(xù)保護方式的保護結果具有專門性特點，是專門為相對人的信賴利益所設置的。因此，將《行政許可法》第69條第3款解讀為存續(xù)保護方式有失妥當。所以，目前我國行政許可中對相對人信賴利益的保護方式只有一種，即財產(chǎn)保護方式。

二、信賴保護方式之立法缺陷

我國《行政許可法》中以相對人為主體地位的利益考慮主要有兩點：一個是信賴保護原則下的財產(chǎn)保護方式，另一個是保護公共利益的客觀附帶性結果。這種相對人利益保護體制，與信賴保護原則中以相對人為主體的理念是有差距的?！缎姓S可法》第69條就體現(xiàn)出了這種差距：第一，對于違法的行政許可的存廢問題，該規(guī)定以撤銷為原則，不撤銷為例外。這種立法思維方式還停留在傳統(tǒng)公法的思想上，貫徹了傳統(tǒng)思維中有錯必糾的方式。而這種不撤銷的例外，又是基于公共利益。因此，這一規(guī)定與信賴保護原則中以相對人為核心地位的理念恰好相反。第二，第69條第1款前3項規(guī)定的是行政機關違法發(fā)放行政許可的情形，第1款第4項和第2款規(guī)定的是相對人違法申請行政許可的情形，然而在第3款中，采取了統(tǒng)一的規(guī)定，即無論是行政機關自身的行為導致的違法發(fā)放許可，還是相對人違法申請許可，都是以撤銷為原則，以不撤銷為例外。這種不區(qū)分行政機關過錯與申請人過錯的統(tǒng)一撤銷模式，沒有依據(jù)行政許可本身的性質(zhì)特點來決定相對人的信賴保護程度，進而采取何種信賴保護方式，是對相對人信賴利益的重大損害。因此，就會造成行政機關自身違法而使守法的行政相對人的信賴利益受到損害。

三、信賴保護方式之借鑒

（一）德國信賴保護方式

《德國行政程序法》的信賴保護主要體現(xiàn)在第48條，信賴保護的方式也在此條規(guī)定中有所體現(xiàn)。其第48條第2項規(guī)定：“提供一次性或持續(xù)金錢給付或可分物給付，或為其要件的行政行為，如受益人已信賴行政行為的存在，且其信賴依照公益衡量在撤銷行政行為是需要保護，則不得撤銷。受益人已使用所提供的給付，或其財產(chǎn)已作出處分，使其不能或僅在遭受不合理的不利時方可解除其處分，則信賴一般需要保護。”[3]從此規(guī)定可以看出，《德國行政程序法》將授益性行政行為區(qū)分為提供金錢或可分物的行政行為與提供非金錢或可分物的行政行為。對于這兩種行為，第48條規(guī)定了兩種不同的信賴保護方式。給付金錢或可分物的行政行為可采用第48條第2項規(guī)定的存續(xù)保護方式，非給付金錢或可分物的行政行為可采用第48條第3項規(guī)定的財產(chǎn)保護方式。[4]這種規(guī)定對相對人的信賴保護是否完善，我們暫且不討論，但值得肯定的是，根據(jù)行政行為的不同特點及性質(zhì)，區(qū)分不同的信賴保護方式是值得借鑒的。

（二）臺灣信賴保護方式

臺灣地區(qū)“司法院”大法官在“釋字第605號解釋”中具體說明了臺灣行政信賴保護的方式：1.財產(chǎn)保護。此系在承認公益優(yōu)先的前提下，認為以不維持信賴基礎之效力為宜時，所為之損失補償。例如，“行政程序法”第120條、第126條之規(guī)定。2.存續(xù)保護。維持國家行為所保護個人之信賴利益大于變動該行為所生之公益。亦即在當事人的信賴利益大于公益的前提下，維持信賴基礎之法律效力。例如，“行政程序法”第117條第1款第2項之規(guī)定。3.其他方式。如過渡條款或其他之補救措施。

臺灣的信賴保護方式雖然僅在“司法解釋”中有明確的表述，但其信賴保護方式規(guī)定得較為完善，特別值得借鑒之處是在“其他方式”中還通過規(guī)定過渡性條款來保障相對人信賴利益的實現(xiàn)。

四、信賴保護方式之路徑選擇

德國、臺灣的信賴保護方式都有值得借鑒之處，但不能一味照搬照抄，我們應根據(jù)自身的實際情況，在信賴保護方式上作出相應的路徑選擇。

（一）存續(xù)保護

保護公共利益的客觀性附帶結果并不等同于存續(xù)保護方式，因此，以相對人為主體地位的存續(xù)保護方式，有其存在的必要性。

首先，財產(chǎn)保護難以衡量所有的信賴利益，需要存續(xù)保護。金錢彌補信賴損失的程度有限，或許大多數(shù)人更愿意接受的是存續(xù)保護。因為相對人原信賴的許多利益，本質(zhì)上并不是能用金錢予以衡量的，而對這些，財產(chǎn)保護方式似乎是形同虛設。例如，李某是農(nóng)村戶口，經(jīng)某鎮(zhèn)批準可在該鎮(zhèn)建房一間，并頒發(fā)了土地使用權證，但事后該縣國土資源局又以李某非本鎮(zhèn)人員為由決定撤銷原行政行為，并收回李某的土地使用權證。而在這個過程中，李某憑土地使用權證的信賴已經(jīng)申請為該鎮(zhèn)的居民戶口，以期享受相應的城鎮(zhèn)居民待遇。此時，縣國土資源局撤銷李某的土地使用權證，李某的信賴損失該如何彌補？在大多數(shù)時候，相對人作出這類信賴行為，其目的不在于經(jīng)濟上的利益，所以，光靠財產(chǎn)保護遠遠不夠。此外，財產(chǎn)保護也并非是最全面、有效、快速的信賴保護方式。存續(xù)保護則恰好相反，它能最大限度地保護相對人的信賴利益，不會因法律關系的變動而對相對人的信賴利益造成侵害，從而最全面、最有效地保護相對人的信賴利益。因此，存續(xù)保護不僅很有必要進行設定，而且在使用順序上還應該比財產(chǎn)保護更為優(yōu)先?！霸谠痉蔂顟B(tài)對人民有利時，本應采存續(xù)保護之方式，但在公益之要求大于人民之信賴利益之保護時，后者不得不退讓，為彌補人民利益的損失，此時應采財產(chǎn)保護方式?！盵5]可見，在適用順序上應體現(xiàn)存續(xù)保護優(yōu)先的精神。

其次，行政許可的性質(zhì)不同，要求信賴保護應區(qū)別對待，要有存續(xù)保護。在行政許可等授益性行政行為中，行政機關應根據(jù)行為的性質(zhì)和特點加以區(qū)別對待。信賴受保護的程度不同，采用的信賴保護方式也不盡相同。如把行政許可區(qū)分為合法的行政許可與違法的行政許可時，就應對相對人的信賴保護方式進行區(qū)分：合法的行政許可，相對人受信賴程度較高，應當給予較高的信賴保護，即提供存續(xù)性的保護方式；違法的行政許可，相對人受信賴程度較低，應當給予較低的信賴保護，即提供財產(chǎn)性的保護方式。再如，根據(jù)行政許可的內(nèi)容對行政行為進行分類，有具有持續(xù)性和不具有持續(xù)性的許可之分，對于這種分類，提供的信賴保護方式也不同。一般情況下，前者的相對人信賴程度高，可提供存續(xù)保護；而后者的相對人信賴程度低，可提供財產(chǎn)保護。因此，無論從相對人的信賴利益出發(fā)，還是從行政行為自身的屬性出發(fā)，信賴保護方式都應區(qū)別對待，存續(xù)保護不可缺少。

（二）財產(chǎn)保護

雖然在路徑選擇中存續(xù)保護優(yōu)先于財產(chǎn)保護，但財產(chǎn)保護也是信賴保護方式中不可缺少的重要內(nèi)容，而且就目前而言，我國主要采用的還是財產(chǎn)保護。采用財產(chǎn)保護方式應做到公平地對相對人的信賴利益進行維護，要把握財產(chǎn)補償中“合理”的范圍。但如何把握“合理”這個度，我們需引入“先決成本”這個概念。所謂先決成本，是指社會成員為獲取行政信賴利益而付出的代價，其支出是社會成員獲得行政信賴利益的先決條件。社會成員的行為選擇多是利益驅(qū)動機制發(fā)生作用的結果，當他支出先決成本時，總是希望獲得高于先決成本的收益。為保持社會成員對行政行為的信賴，信賴補償額不應低于先決成本。[6]即信賴補償“合理”范圍的上限是不得超過該處分行為存續(xù)可得的利益，下限是不得低于受益人為獲取該信賴利益所付出的最低成本。因此，在財產(chǎn)保護中，可結合先決成本，把握好“合理”補償這一標準。

（三）暫時性存續(xù)保護

在多數(shù)情況下，信賴保護可按存續(xù)保護—財產(chǎn)保護的路徑方式進行，但在特殊情形下，如果采用永久性的存續(xù)保護和財產(chǎn)保護都不具現(xiàn)實可能性，此時，信賴保護方式就不應局限于以上兩種。即行政機關為了公共利益的需要，必須撤回某項行政許可，繼續(xù)長時間地存續(xù)該項許可實屬不可能，但該項許可涉及的范圍較大、人員較廣，采用財產(chǎn)保護方式對相對人的信賴利益補償不僅不到位，而且財政開支巨大，此種情形下，可以采用暫時性存續(xù)保護方式，給相對人一個過渡期，暫緩相對人在這種情形下的尷尬。例如，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市中的車輛越來越多，某市為了緩解交通壓力、規(guī)范交通，于是作出了取締三輪車的決定。這對于以三輪車謀生的人員來說無疑意味著失業(yè)。如果以財產(chǎn)保護的方式對三輪車主進行補償，也只能暫時解決車主的經(jīng)濟問題，這種方法是治標不治本。因此，在這種情形下，市政府可做一個次優(yōu)的選擇，就是給車主一個暫時性的存續(xù)期，讓三輪車主有個過渡準備時期，緩解突然性的失業(yè)。臺灣的信賴保護方式中就設有“過渡性”條款，目的也是為了實現(xiàn)暫時性存續(xù)保護方式。

通過以上分析，我們可以看到一條清晰的信賴保護方式選擇路徑，即暫時性存續(xù)保護—存續(xù)保護—財產(chǎn)保護。因此，在我國以公共利益保護客觀性附帶結果的信賴維護中，再貫穿此條路徑選擇方式，能進一步加大對我國行政許可相對人信賴利益的保護，這也是法治社會下信賴保護原則的真正內(nèi)涵。

[1]黃學賢.行政法中的信賴保護原則研究[J].法學,2002(5).

[2]王貴松.行政信賴保護論[M].濟南:山東人民出版社,2007:194,2 07.

[3]應松年.外國行政程序法匯編[M].北京:中國法制出版社,2004:100.

[4]李壘.論授益行政行為的撤銷——以《德國行政程序法》第48條規(guī)定為視角[J].政治與法律,2012(4).

[5]城仲模.行政法之一般法律原則[M].臺北:三民書局,1997:251.

[6]李春燕.行政信賴保護原則研究[J].行政法學研究,2001(3).