淺析聯(lián)合國(guó)難民署對(duì)難民保護(hù)的方式及局限

【摘 要】 本文認(rèn)為，作為保護(hù)難民的國(guó)際性組織，聯(lián)合國(guó)難民署在保護(hù)難民方面發(fā)揮著重要作用。文章在分析了其處理難民問(wèn)題三種方式的基礎(chǔ)上，指出其存在影響力有限、缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源、易受捐助國(guó)政治壓力的干擾和對(duì)難民后續(xù)問(wèn)題的關(guān)注力度不夠等四個(gè)方面的局限，文章最后提出了通過(guò)加強(qiáng)各國(guó)溝通和區(qū)域協(xié)調(diào)，在全球?qū)用骈_(kāi)展國(guó)際合作等措施以克服上述局限。

【關(guān)鍵詞】 聯(lián)合國(guó)難民署；難民保護(hù)；保護(hù)方式；局限

一、聯(lián)合國(guó)難民署的由來(lái)

難民問(wèn)題在歷史上很早就已出現(xiàn)，但直到第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，才開(kāi)始引起國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。對(duì)于大量逃離戰(zhàn)爭(zhēng)地區(qū)，或因政治或其他社會(huì)情況無(wú)法忍受而逃離該地區(qū)的人，如果國(guó)家拒絕其入境或?qū)σ呀?jīng)入境的進(jìn)行驅(qū)逐，會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。為了解決這個(gè)問(wèn)題，難民問(wèn)題開(kāi)始受到國(guó)際社會(huì)的重視。

1921年國(guó)際聯(lián)盟設(shè)立了難民事務(wù)高級(jí)專員，挪威人南森擔(dān)任高級(jí)專員，主要負(fù)責(zé)第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后滯留在各國(guó)難民的保護(hù)和援救。為解決難民的移居問(wèn)題，各國(guó)在日內(nèi)瓦簽訂了一項(xiàng)國(guó)際協(xié)定，決定發(fā)放“南森護(hù)照”，即具有國(guó)際效力的旅行和身份證件。

1946年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《國(guó)際難民組織章程》，1947年7月1日，國(guó)際難民組織作為聯(lián)合國(guó)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)開(kāi)始運(yùn)作。1950年12月14日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)創(chuàng)建聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員署（The Office of the United Nations High Commissioner for Refugees，UNHCR），并于次年的1月1日開(kāi)始工作。聯(lián)合國(guó)難民署致力于幫助世界各地的難民和流離失所者，在緊急情況下為他們提供帳篷、食品、水和藥等生活必需品，并為其尋求長(zhǎng)久解決問(wèn)題的方案。

二、聯(lián)合國(guó)難民署處理難民問(wèn)題的方式

聯(lián)合國(guó)難民署致力于通過(guò)向難民和流離失所者提供幫助，以貫徹《聯(lián)合國(guó)憲章》的宗旨和原則，維護(hù)世界的和平與安定、發(fā)展國(guó)際間的友好關(guān)系以及倡導(dǎo)基本的自由和人權(quán)的尊重。聯(lián)合國(guó)難民署在處理國(guó)際難民事務(wù)中發(fā)揮著重要的作用，長(zhǎng)期以來(lái)主要有三種方式處理難民問(wèn)題，它們分別是自愿遣返、就地融合和重新安置。

1、自愿遣返（Voluntary repatriation）

自愿遣返，就是指難民自主決定愿意回國(guó)，或者流離失所者愿意回到他們?cè)瓉?lái)的居住地，這的確是一種值得肯定與推廣的方式。難民如果愿意返回家園的，應(yīng)該確保他們?cè)诜祷卦竽軌蛘５南碛懈黜?xiàng)基本權(quán)利，所以聯(lián)合國(guó)難民署在難民自愿遣返的過(guò)程中要為難民安全和體面地回國(guó)創(chuàng)造條件；如果回原籍的條件成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)難民的自愿遣返；若是難民自發(fā)地采取行動(dòng)，即使回原籍的條件尚未成熟，也要為難民的自愿遣返提供相應(yīng)的便利；而且為了促成難民的自愿遣返，聯(lián)合國(guó)難民署要積極開(kāi)展與非政府組織或其他機(jī)構(gòu)的合作；還要承擔(dān)自愿遣返難民的運(yùn)輸和接待工作。盡管難民的自愿遣返是永久解決難民問(wèn)題的核心，但這需要難民原籍國(guó)的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。

2、就地融合（Local Integration）

就地融合，就是指難民在當(dāng)?shù)囟ň硬⑶胰谌氘?dāng)?shù)?，它是解決難民問(wèn)題的重要方式。難民接收國(guó)的關(guān)心和努力對(duì)就地融合非常關(guān)鍵。通常情況下，許多國(guó)家不愿意接受大規(guī)模的難民，因?yàn)榇罅康碾y民可能會(huì)對(duì)其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等產(chǎn)生不利的影響。還有就地融合需要具備以下的條件：難民接收國(guó)一定要同意并且支持難民的就地融合；就地融合的難民需要有一定的經(jīng)濟(jì)生活條件；就地融合的難民有獲得新的國(guó)籍或相當(dāng)于國(guó)籍的權(quán)利機(jī)會(huì)。雖然就地融合可能會(huì)給當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等帶來(lái)一定的沖擊，但是，如果國(guó)際組織、相關(guān)國(guó)家和難民本身都以自立和自足為目標(biāo)積極的進(jìn)行就地融合，就能很好的實(shí)現(xiàn)融合。

3、重新安置（Resettlement）

重新安置，就是指對(duì)不能自愿遣返或就地融合的難民可以選擇重新安置，這也是一種能夠解決難民問(wèn)題的方式。重新安置即第三國(guó)安置，從一個(gè)國(guó)家到另一個(gè)國(guó)家的難民安置。難民在不能遣返回國(guó)、不能定居在第一接收國(guó)或在避難國(guó)有危險(xiǎn)的情況下，可以選擇另一個(gè)國(guó)家的重新安置。重新安置難民時(shí)要考慮其生活保障、身體保護(hù)和經(jīng)濟(jì)利益等方面，并且對(duì)婦女和兒童的利益需要特別關(guān)注。重新安置的決定只有在沒(méi)有其他辦法消除對(duì)難民安全的威脅時(shí)才能做出。在聯(lián)合國(guó)難民署主持下的重新安置有著嚴(yán)格的限制，只能用于符合國(guó)際保護(hù)規(guī)定的難民，在這種情況下大部分難民因被保護(hù)國(guó)接受而獲得長(zhǎng)期居留的權(quán)利。

三、聯(lián)合國(guó)難民署的局限性

1、聯(lián)合國(guó)難民署的影響力有限

聯(lián)合國(guó)難民署開(kāi)展難民保護(hù)工作的法律依據(jù)是《難民署章程》和聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議，但《難民署章程》和聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議對(duì)國(guó)家沒(méi)有法律約束力，因而建立在這些國(guó)際文件基礎(chǔ)之上的難民署在實(shí)踐中面臨著因法律基礎(chǔ)薄弱而導(dǎo)致其保護(hù)能力受限的問(wèn)題。

2、聯(lián)合國(guó)難民署缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源

聯(lián)合國(guó)難民署只是依據(jù)聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議設(shè)立的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，并非一個(gè)正式的國(guó)際組織，沒(méi)有固定的成員國(guó)，也沒(méi)有任何一項(xiàng)法律文件對(duì)難民署的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支進(jìn)行明確規(guī)定。在實(shí)踐中，難民署的經(jīng)費(fèi)主要有兩個(gè)來(lái)源：一是來(lái)自聯(lián)合國(guó)大會(huì)的資金支持和社會(huì)募捐，這一部分的經(jīng)費(fèi)約占總經(jīng)費(fèi)的2%；二是來(lái)自主權(quán)國(guó)家的捐助，這一部分的經(jīng)費(fèi)約占總經(jīng)費(fèi)的98%。由此可見(jiàn)，難民署的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要依賴于國(guó)家的捐助，這些捐助國(guó)主要是美國(guó)、日本、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家。國(guó)家捐助難民署主要基于道義上的考慮，而不是為了履行一項(xiàng)確定性的義務(wù)，因而國(guó)家對(duì)難民署的捐助并非一成不變，而是會(huì)隨著國(guó)家意向的調(diào)整而變化，這意味著難民署的經(jīng)費(fèi)來(lái)源具有很強(qiáng)的不確定性和不穩(wěn)定性。

3、聯(lián)合國(guó)難民署易受捐助國(guó)政治壓力的干擾

發(fā)達(dá)國(guó)家的捐助是聯(lián)合國(guó)難民署經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，而難民多來(lái)自于不發(fā)達(dá)國(guó)家，有些發(fā)達(dá)國(guó)家為了自身利益，以不捐或少捐為理由，借機(jī)干涉難民署的工作。這種來(lái)自捐助國(guó)的壓力使得聯(lián)合國(guó)難民署的工作不可避免地受到政治色彩的影響，影響了其工作的獨(dú)立性。

4、聯(lián)合國(guó)難民署對(duì)難民后續(xù)問(wèn)題關(guān)注力度不夠

聯(lián)合國(guó)難民署的主要工作內(nèi)容是對(duì)身處不幸境地的難民提供緊急救助。在緊急救助難民方面，難民署積累了十分豐富的經(jīng)驗(yàn)，救援行動(dòng)也卓有成效。然而，僅靠緊急援助顯然無(wú)法有效應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的難民問(wèn)題，難民被自愿遣返或異地安置后能否得到有效的保護(hù)和安置，難民的權(quán)利能否得到切實(shí)的尊重和保護(hù)，這些后續(xù)問(wèn)題能否順利解決關(guān)乎永久解決難民問(wèn)題這一目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。然而，由于自身能力的限制，難民署很難長(zhǎng)期、持續(xù)地關(guān)注被自愿遣返、就地融合和異地安置的難民的后續(xù)生活。這種持續(xù)性關(guān)注的缺乏，不利于難民署的作用的進(jìn)一步發(fā)揮，也不利于推動(dòng)難民問(wèn)題的永久解決。

四、結(jié)語(yǔ)

難民問(wèn)題一直是國(guó)際社會(huì)面臨的一大難題，這個(gè)難題不僅需要人道主義援助的解決，更需要政治方案的解決。聯(lián)合國(guó)難民署致力于為難民提供人道主義援助，努力加強(qiáng)各國(guó)溝通和區(qū)域協(xié)調(diào)，在全球?qū)用骈_(kāi)展國(guó)際合作，提供難民的相關(guān)信息和難民問(wèn)題的解決方案，并制訂長(zhǎng)久的難民安置計(jì)劃等，但也必須認(rèn)識(shí)到聯(lián)合國(guó)難民署因其自身性質(zhì)和能力而具有的局限性。因此，聯(lián)合國(guó)難民署如何有力解決難民問(wèn)題，任重而道遠(yuǎn)。

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【作者簡(jiǎn)介】

陳亞嬌，西北政法大學(xué)2014級(jí)法律碩士，研究方向：國(guó)際公法.