新一輪分稅制財(cái)政體制改革探析

李紅霞 劉天琦

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué),北京 100070）

一、現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制存在的主要問(wèn)題

（一）中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)“倒掛現(xiàn)象”嚴(yán)重

從中央與地方財(cái)政收入看,分稅制改革扭轉(zhuǎn)了中央收入比重下滑勢(shì)頭。分稅制改革前的1993年,中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重只有22%,2012年中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入已上升為47.9%；地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入為52.1%,目前中央和地方各擁有50%左右的財(cái)政收入。再?gòu)呢?cái)政支出來(lái)看,2012年中央財(cái)政本級(jí)支出占全國(guó)公共財(cái)政支出的比重為14.9%,地方財(cái)政支出占全國(guó)公共財(cái)政支出的比重為85.1%。①樓繼偉：“2012年中央財(cái)政決算報(bào)告”,搜狐新聞,2013年6月28日。可以看出,通過(guò)分稅制財(cái)政體制改革,中央政府集中了大量的財(cái)政收入,在財(cái)權(quán)越來(lái)越集中的同時(shí),具體事權(quán)卻在下移。地方擁有一半的財(cái)政收入?yún)s負(fù)擔(dān)著80%以上的財(cái)政支出,中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)“倒掛現(xiàn)象”嚴(yán)重。

1994年推行的分稅制分級(jí)財(cái)政體制,是以保證中央政府占主導(dǎo)地位和宏觀調(diào)控能力為主要目標(biāo),是一種經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集權(quán)并存的過(guò)渡時(shí)期財(cái)政體制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,如義務(wù)教育、基本社會(huì)保障等是政府必須承擔(dān)的最重要的職責(zé),帶有非常強(qiáng)的正外部性特征,理應(yīng)由中央政府承擔(dān)主要責(zé)任。而我國(guó)的現(xiàn)實(shí)是薄弱的基層財(cái)政承擔(dān)了基本公共服務(wù)大部分資金投入,這種情況在世界其他國(guó)家比較罕見(jiàn)。這在一定程度上會(huì)直接導(dǎo)致地方財(cái)政由于長(zhǎng)期財(cái)力緊張而陷于困境,基本公共服務(wù)供給能力嚴(yán)重不足。財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的分稅制,加大了中央政府轉(zhuǎn)移支付的壓力,而轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中出現(xiàn)的“雁過(guò)拔毛”、“資金肢解”現(xiàn)象,又使有限的轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下,并由此引發(fā)一系列嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。西方國(guó)家的分稅制不僅能夠做到在經(jīng)濟(jì)上分權(quán),而且在政治上也是分權(quán)的；而中國(guó)目前的分稅制僅僅是經(jīng)濟(jì)上分權(quán),而在政治上卻是由中央高度集權(quán)的體制。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,中央政府不斷將事權(quán)委托下級(jí)政府完成,卻較少下放財(cái)權(quán)和決策權(quán)。雖然現(xiàn)行分稅制在中央與地方政府之間劃分了各自的職責(zé),但包括稅收立法權(quán)和征管權(quán)在內(nèi)的稅收權(quán)限仍然集中于中央,地方政府只是作為政策的被動(dòng)執(zhí)行者,不具有決策權(quán)。因此,現(xiàn)行分稅制只是一種通過(guò)稅種劃分中央與地方收入的分稅制,而不是真正意義上“分權(quán)”的分稅制。

（二）財(cái)權(quán)事權(quán)失衡,催生土地財(cái)政

分稅制財(cái)政體制的核心問(wèn)題是明確中央與地方政府之間支出責(zé)任和收入劃分。然而,近些年來(lái),由于財(cái)權(quán)高度集中在中央,地方政府不具有關(guān)鍵的決策權(quán)和財(cái)權(quán),也缺乏充足的財(cái)力。為解決收支平衡問(wèn)題,地方政府不得不賣地求生,造成了嚴(yán)重的土地財(cái)政依賴癥。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示,目前土地財(cái)政收入呈現(xiàn)上升趨勢(shì),其在地方財(cái)政收入中占的比重也在波動(dòng)中增長(zhǎng),已由2001年的19.7%上升至2012年的42.1%。①“2012年土地財(cái)政降溫 房地產(chǎn)稅收增長(zhǎng)”，財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2013-03-29。由于各地都熱衷于賣地搞房地產(chǎn),土地財(cái)政就成為高房?jī)r(jià)的最大推手,地方政府也得到幾乎占據(jù)了地方財(cái)政收入一半的財(cái)源。②2012年房地產(chǎn)稅收占中國(guó)地方財(cái)政收入的比重升至16.6%。事實(shí)上,我國(guó)地方財(cái)政收支失衡問(wèn)題由來(lái)已久,中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配,使地方政府長(zhǎng)期面臨資金缺口,這是土地財(cái)政問(wèn)題產(chǎn)生的根源。此外,還有一個(gè)核心原因是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與GDP考核掛鉤。目前一些地方官員的施政理念依然是急功近利的,將舊體制下追求以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心變成當(dāng)前以GDP為中心,不惜犧牲公共利益而將追求政績(jī)放到首位,通過(guò)賣地大搞“政績(jī)工程”、“形象工程”,使得土地財(cái)政愈演愈烈。

目前在我國(guó)現(xiàn)行的28個(gè)稅種中,雖然劃歸地方的稅種有18個(gè),但這些稅種大都屬于零星分散、征收難度比較大的小稅種,很難調(diào)動(dòng)地方政府涵養(yǎng)稅源的積極性。雖然營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入較為穩(wěn)定,但企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅已劃分為共享稅,不能成為地方主體稅種。而一直作為地方“當(dāng)家稅種”的營(yíng)業(yè)稅,隨著營(yíng)改增全面推行后,也將成為中央地方共享稅,使地方政府收入大幅度減少。由于地方政府要承擔(dān)大量的公共服務(wù)支出,在地方缺乏主體稅種、稅收征收渠道狹窄,地方政府不得不尋找另外財(cái)源以彌補(bǔ)收支失衡,因此,依賴土地財(cái)政和債務(wù)籌資就成為地方政府的普遍選擇。

（三）分稅制缺陷引發(fā)地方債臺(tái)高筑

2013年7月18日,美國(guó)底特律市正式申請(qǐng)破產(chǎn),成為美國(guó)歷史上規(guī)模最大的市政破產(chǎn)事件,也為中國(guó)大規(guī)模舉債的地方政府敲響了警鐘。審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)董大勝預(yù)計(jì)2013年中國(guó)地方債務(wù)最多達(dá)18萬(wàn)億元,③審計(jì)署副審計(jì)長(zhǎng)：“2013年地方債最多18萬(wàn)億”，《上海證券報(bào)》，2013-03-06。國(guó)際市場(chǎng)上也高度關(guān)注中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2013年4月,國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)通過(guò)對(duì)中國(guó)政府債務(wù)的評(píng)估,將其償還長(zhǎng)期本幣債務(wù)的主權(quán)評(píng)級(jí)從AA-調(diào)降到A+,該機(jī)構(gòu)認(rèn)為“中國(guó)地方政府可能面臨源自政府相關(guān)企業(yè)大額的潛在債務(wù)”,中國(guó)地方政府債務(wù)其實(shí)早已超過(guò)10萬(wàn)億規(guī)模,中國(guó)政府的凈債務(wù)率已經(jīng)超過(guò)70%。④“國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)下調(diào)中國(guó)評(píng)級(jí)”，《東南快報(bào)》，2013-04-11。審計(jì)署對(duì)地方上的政府性債務(wù)進(jìn)行過(guò)兩次審計(jì),分別是2011年和2013年初,通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn),有四個(gè)省和八個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府性債務(wù)余額增長(zhǎng)率超過(guò)了20%,有九個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償債責(zé)任的債務(wù)率已超過(guò)100%,最高省會(huì)城市達(dá)到189%。⑤“9省會(huì)城市負(fù)債率超100%”，《法制晚報(bào)》，2013-06-10。

政府舉債是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一種很常見(jiàn)的現(xiàn)象,它可以推進(jìn)一個(gè)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化進(jìn)程。但目前我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模太大,目前也已進(jìn)入還債高峰。據(jù)資料顯示,2013年底前到期的地方債務(wù)占到53.03%,已經(jīng)超過(guò)一半。⑥趙鵬：“過(guò)半地方債到期 償還壓力大”，中國(guó)聯(lián)合鋼鐵網(wǎng)，2013-08-08。地方政府正陷入舉借新債償還舊債的惡性循環(huán)中,每年連本帶息需償還幾萬(wàn)億人民幣,40%以上的財(cái)政支出將用于償債。⑦李煒光：“地方政府自主發(fā)債的前提”，《南方周末》，2013-08-02。但由于這部分債務(wù)投資尚未產(chǎn)生收益,因此一旦地方無(wú)力承擔(dān)債務(wù),就會(huì)面臨債務(wù)危機(jī)。分稅制財(cái)政體制收縮了地方政府的財(cái)權(quán),但地方政府的事權(quán)卻一直在增加,特別是90年代以來(lái)形成的以GDP為中心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式中,地方政府需要以投資擴(kuò)張來(lái)拉動(dòng)GDP增長(zhǎng),從而出現(xiàn)了大規(guī)模的舉債現(xiàn)象。雖然我國(guó)目前還沒(méi)有出臺(tái)《政府破產(chǎn)法》,暫時(shí)不會(huì)出現(xiàn)像美國(guó)底特律那樣申請(qǐng)政府破產(chǎn)的情況,但由于《預(yù)算法》規(guī)定不允許地方政府發(fā)債,這種壓力將最終轉(zhuǎn)到負(fù)有托底責(zé)任的中央政府,當(dāng)然最終的償債人還要由作為納稅人的老百姓來(lái)買單,這對(duì)整個(gè)社會(huì)的負(fù)面影響是不言而喻的。

（四）轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范

目前,世界上大多數(shù)國(guó)家都采用兩種類型的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式,即一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,并且以具有均等化特征的一般性轉(zhuǎn)移支付為主。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付形式自1994年分稅制改革之后,經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展主要分為三種：一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。在現(xiàn)行的各類轉(zhuǎn)移支付中,真正具有正面均等化效果的轉(zhuǎn)移支付僅限于“一般性轉(zhuǎn)移支付”。2013年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付中,一般性轉(zhuǎn)移支付24538億元,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付19266億元,一般轉(zhuǎn)移支付占比50.2%,①呂強(qiáng)：“2013年中央對(duì)地方項(xiàng)目撥款居高不下，比上年增長(zhǎng)7.7%”，財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2013-03-12。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重仍然偏低,均等化效果相對(duì)有限。例如,法國(guó)中央政府對(duì)下級(jí)政府的一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重可達(dá)93.1%（2001年）,澳大利亞轉(zhuǎn)移支付中一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重曾達(dá)到80%以上,英國(guó)這一比重可達(dá)到60%。②李紅霞：“政府間轉(zhuǎn)移支付制度改革問(wèn)題研究”，碩士論文，2008年7月。

目前我國(guó)中央財(cái)政收入中的三分之二是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付撥給地方的。同時(shí),中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付主要向財(cái)力薄弱的中西部地區(qū)傾斜,對(duì)推動(dòng)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化效果顯著。據(jù)資料顯示,2011年,按照人均財(cái)政收入計(jì)算,如果以東部地區(qū)為100,在中央轉(zhuǎn)移支付之前,中部和西部地區(qū)依次僅為40和48；通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)施后,中部和西部地區(qū)人均財(cái)政支出分別達(dá)到73和97。③戴柏華：“2011年地方財(cái)政收入占比自1999年來(lái)首超50%”[Z].中新網(wǎng)，2012-03-08?？梢钥闯?西部地區(qū)財(cái)政支出水平已經(jīng)接近東部,而中部地區(qū)財(cái)政支出水平也得到很大幅度提升,轉(zhuǎn)移支付的均等化效果還是比較明顯的。但從轉(zhuǎn)移支付的方式上看還存在不規(guī)范的問(wèn)題,通過(guò)上述2013年數(shù)據(jù)可以看出,在全部轉(zhuǎn)移支付中,其中有一半的轉(zhuǎn)移支付是以專項(xiàng)撥款形式撥付的。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配和執(zhí)行具有較強(qiáng)的不規(guī)范性,目前有一些專項(xiàng)資金并沒(méi)有用到規(guī)定的用途上,有些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金變成了地方政府的“吃飯”錢,被截留、挪用的現(xiàn)象相當(dāng)普遍,因此這樣的轉(zhuǎn)移支付均等化效果是不確定的。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還是助長(zhǎng)“跑部錢進(jìn)”、設(shè)租、尋租的根源,一些“跑得勤的,叫得響的”地方政府,就有可能從中央拿到更多的專項(xiàng)撥款,也就是業(yè)內(nèi)人士所說(shuō)的“會(huì)哭的孩子有奶吃”。這樣的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致各地區(qū)之間苦樂(lè)不均、貧富差距過(guò)大的問(wèn)題更加嚴(yán)重。

二、新一輪分稅制財(cái)政體制改革的思路

（一）進(jìn)一步明確中央與地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)

根據(jù)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的分稅制改革實(shí)踐證明,完善的分稅制是以合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)為基礎(chǔ)的,而各級(jí)政府的事權(quán)又是由政府職能所決定的。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府的主要職能是提供公共服務(wù),而目前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善,市場(chǎng)和政府職責(zé)分工并不明確,政府提供公共服務(wù)的職能仍存在越位和缺位問(wèn)題,加之長(zhǎng)期以來(lái)各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱,這些都是制約分稅制改革趨于完善的重要因素。因此,劃分各級(jí)政府事權(quán)的前提條件是明確劃分各級(jí)政府的職能范圍,政府應(yīng)改變傳統(tǒng)體制下大包大攬一切事務(wù)的做法,應(yīng)將一部分公共產(chǎn)品交由市場(chǎng)管理,政府職能應(yīng)轉(zhuǎn)向提供義務(wù)教育和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)支出。

現(xiàn)階段需要進(jìn)一步明確中央與地方事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的劃分,各級(jí)政府過(guò)于籠統(tǒng)的事權(quán)規(guī)定,不利于財(cái)政支出責(zé)任的進(jìn)一步細(xì)化,從而容易出現(xiàn)中央與地方以及地方各級(jí)政府之間相互推諉責(zé)任的狀況,會(huì)影響分稅制改革的效果。全面重構(gòu)分稅制財(cái)政體制改革框架應(yīng)通過(guò)借鑒他國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),總結(jié)我國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),立足國(guó)情來(lái)加以解決。在西方國(guó)家,中央與地方政府的財(cái)政收支劃分屬于憲法確定的范圍,即使憲法沒(méi)有確定,也應(yīng)由最高立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律予以規(guī)范,如《德國(guó)基本法》和《美國(guó)憲法》都規(guī)定了各級(jí)政府事權(quán)和支出的范圍和內(nèi)容。更多的國(guó)家則是以基本法的形式規(guī)定中央與地方政府間的事權(quán)劃分,這樣有利于改善各地資源的分配效率,促進(jìn)各地基本公共服務(wù)有效供給。因此通過(guò)立法對(duì)地方政府的自主權(quán)和中央以下各級(jí)政府的獨(dú)立性加以約束十分重要。但在中國(guó),有效的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分所需法律框架中的關(guān)鍵要素仍然是空白的,層級(jí)政府之間權(quán)責(zé)劃分等問(wèn)題還缺乏法律的保障,這是新一輪分稅制財(cái)政體制改革需要完善的。

（二）合理劃分中央與地方的稅種

2013年8月1日,被稱為我國(guó)稅制改革“重頭戲”的營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)正式推向全國(guó)。實(shí)際上,營(yíng)改增也是中央與地方分稅制新一輪改革的先聲,通過(guò)啟動(dòng)分稅制財(cái)政體制改革,中央與地方政府都應(yīng)擁有只屬于自己的主體稅種?，F(xiàn)行分稅制雖然在中央與地方之間劃分各自的職責(zé),但包括稅收立法權(quán)和征管權(quán)在內(nèi)的稅收權(quán)限仍然集中于中央,地方政府只是作為政策的被動(dòng)執(zhí)行者。因此,中央政府在財(cái)權(quán)劃分上應(yīng)果斷放權(quán),逐漸將一部分稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅率確定權(quán)、稅種開(kāi)征與停征權(quán)、稅種減免權(quán)等下放到地方,真正做到“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)預(yù)算”。

隨著營(yíng)改增的全面推行,作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅最終將被完全取代。營(yíng)改增實(shí)施以后,如果其他稅種不做相應(yīng)調(diào)整,預(yù)計(jì)增值稅在全部稅收收入的占比就會(huì)上升至55%以上,如果繼續(xù)按照75∶25的分成比例,那么地方稅收就大幅減少,可考慮適當(dāng)提高共享稅中的增值稅的地方分享比例,如可以從25%提高至30%。同時(shí)加快地方稅體系建設(shè)的步伐,擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn),盡快開(kāi)征遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅并將其劃為地方稅種,使各級(jí)政府都享有相應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力保證,以使中央和地方政府承擔(dān)起各自的職責(zé)。從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家分稅制實(shí)踐看,由于房地產(chǎn)稅基穩(wěn)固、財(cái)源充足,一般都劃歸地方稅體系,并構(gòu)成地方政府的主體稅種。例如美國(guó)房產(chǎn)稅收入占地方稅收收入的比重70%左右,加拿大90%左右、澳大利亞幾乎所有的地方稅收收入都來(lái)自房產(chǎn)稅。①楊紅旭：“下半年是房產(chǎn)稅擴(kuò)容的絕佳時(shí)間窗口”，經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)，2012-06-20。財(cái)政部近期表示,將加快推進(jìn)營(yíng)改增等相關(guān)稅制改革,擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍,為全面推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)。繼上海、重慶開(kāi)征房產(chǎn)稅后,以擴(kuò)大房產(chǎn)稅范圍為核心的長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制正在醞釀中,包括杭州在內(nèi)的幾個(gè)城市已經(jīng)在擬定房產(chǎn)稅試點(diǎn)方案,待國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后,有望將在近期開(kāi)始征收。

（三）化解土地財(cái)政,防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

土地財(cái)政對(duì)地方政府債務(wù)來(lái)說(shuō)就像是一把“雙刃劍”,在房地產(chǎn)價(jià)格飛漲時(shí)期,土地財(cái)政能夠支撐地方政府融資平臺(tái)迅速擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模,成為使地方政府債務(wù)迅速膨脹的催化劑；但房地產(chǎn)市場(chǎng)一旦出現(xiàn)降溫,土地財(cái)政又會(huì)影響到地方政府的償債能力,成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“導(dǎo)火索”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,在全國(guó)范圍內(nèi)征收房產(chǎn)稅,將會(huì)在一定程度上起到抑制房產(chǎn)價(jià)格、替代土地財(cái)政、減少地方債務(wù)等效用,這已成為業(yè)內(nèi)人士的一種普遍共識(shí)。找到了化解土地財(cái)政和地方債務(wù)的病根,也就基本上找到了解決問(wèn)題的鑰匙。要改變地方政府依賴土地財(cái)政的病癥,關(guān)鍵是要優(yōu)化地方收入結(jié)構(gòu),以建立房地產(chǎn)稅系為途徑,構(gòu)建穩(wěn)定的地方稅收入體系。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行的分稅制進(jìn)行改革,要讓地方政府的財(cái)權(quán)能夠與事權(quán)相匹配,更為重要的是要改變政府職能。政府不能再去介入本該由市場(chǎng)參與的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng),不能再依賴“賣地財(cái)政”來(lái)獲取收入。政府作為社會(huì)事務(wù)管理者,只有向公眾提供基本公共服務(wù)的義務(wù),而不必過(guò)多參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中,政府投資并不是不重要,但這種投資必須在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域發(fā)揮作用,投資要與消費(fèi)市場(chǎng)需要匹配,要讓通過(guò)舉債進(jìn)行的投資產(chǎn)生效益,這樣才能以投資收益來(lái)進(jìn)行償債。目前,中央政府正在采取這方面的措施。近期召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署了加強(qiáng)城市基礎(chǔ)建設(shè)的投資方向,提出通過(guò)政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)的途徑來(lái)解決資金難問(wèn)題。這樣既可以保證必要的投資以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),也可以動(dòng)員更多的社會(huì)閑散資金參與投資活動(dòng),政府就不會(huì)因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要而進(jìn)行大規(guī)模舉債,還可以使政府逐步向服務(wù)型政府歸位。

（四）進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

2013年3月10日,《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》指出,要盡量減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例,應(yīng)大幅度減少、合并中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目,要進(jìn)一步增大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重和規(guī)模。通常來(lái)看,列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目,應(yīng)是具有外溢性、突發(fā)性、特殊性和非固定性等特征的項(xiàng)目。例如,大江大河的治理、防沙護(hù)林建設(shè)、突發(fā)性的自然災(zāi)害和疫情防治、特困地區(qū)脫貧救濟(jì)等。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付只是一般轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充,一般不具有均等化效果,因此規(guī)模不宜過(guò)大。我國(guó)要建立嚴(yán)格的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審批機(jī)制,由財(cái)政部通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系下?lián)苜Y金并監(jiān)督資金使用過(guò)程,完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。由于這部分專項(xiàng)資金牽涉各地方和部門利益,對(duì)整個(gè)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范至關(guān)重要,要通過(guò)改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體制和運(yùn)作方式,使轉(zhuǎn)移支付資金的分配程序、使用過(guò)程和使用效益信息公開(kāi)透明。

要盡快建立縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式,現(xiàn)階段我國(guó)政府間的轉(zhuǎn)移支付只注重縱向轉(zhuǎn)移支付,而對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付研究則涉及不多?？v觀世界各國(guó),雖然集權(quán)和分權(quán)程度不同,但很多國(guó)家都實(shí)行縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式。如德國(guó)、瑞典的轉(zhuǎn)移支付就包括橫向調(diào)節(jié)制度,即富裕地方政府要提供資金給相對(duì)貧困的地方政府?？v橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度有利于解決落后地區(qū)財(cái)力不足問(wèn)題,還能促進(jìn)落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的相互交流和共同發(fā)展。另外,我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度缺少一個(gè)總體的法律規(guī)范,沒(méi)有建立起穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度改革,要注重加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的立法工作,盡快頒布《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》是十分必要的。在法規(guī)中把我國(guó)轉(zhuǎn)移支付模式的各個(gè)要素盡可能地做出明確規(guī)定,以便于實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)化和規(guī)范化。轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制改革中最能體現(xiàn)公平的手段,其在各地區(qū)間發(fā)揮著同一“起跑線”的重要作用,建立規(guī)范化的政府間轉(zhuǎn)移支付制度是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的復(fù)雜系統(tǒng)工程,涉及到中央與地方各級(jí)政府之間各種利益的重大調(diào)整。因此,在借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,必須結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情,設(shè)計(jì)出一套科學(xué)、規(guī)范的政府轉(zhuǎn)移支付體系,并通過(guò)立法程序接受社會(huì)監(jiān)督,使我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步趨于完善。

〔1〕金亞萍.完善我國(guó)地方稅制的國(guó)際借鑒 [J].財(cái)會(huì)研究,2012（3）.

〔2〕范子英,張軍.財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)整合[J].經(jīng)濟(jì)研究,2010（3）.

〔3〕賈康.中央地方財(cái)力分配關(guān)系的體制邏輯與表象辨析[J].財(cái)政研究,2011（1）.

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