臺(tái)灣基層財(cái)政“無(wú)功能政治”困局及啟示

高 瑜 吳姍姍

（1.華中師范大學(xué),武漢 430079；2.安徽大學(xué),合肥 230601）

一、引言

基層是國(guó)家統(tǒng)治的基本單元,也是廣大民眾實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活的最初空間,是國(guó)家政權(quán)延伸的末梢領(lǐng)域。因此,基層的治理在國(guó)家治理體系中有著極其重要的地位,它是國(guó)家治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是整個(gè)國(guó)家治理體制的基礎(chǔ),是基層社會(huì)保持活力以及實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根本保障,同時(shí),國(guó)家的政治統(tǒng)治和社會(huì)管理最終也要通過(guò)有效的基層治理來(lái)實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國(guó)家政權(quán)的末梢領(lǐng)域,直接面向廣大農(nóng)村地區(qū),在整個(gè)基層治理當(dāng)中發(fā)揮著極其重要的作用。

財(cái)政是庶政之母,只有財(cái)源充足才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的基層穩(wěn)定。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)眾多權(quán)限中,財(cái)政權(quán)是基礎(chǔ),是其他職能得以發(fā)揮的前提,也是保證政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的條件。充足的財(cái)源也是基層基本公共服務(wù)能夠得到供給的保障。因此,建立健全基層政權(quán)財(cái)政體制,加強(qiáng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)對(duì)于保障基層基本公共服務(wù)供給和實(shí)現(xiàn)有效的基層治理有著重要的意義。

臺(tái)灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市治理經(jīng)過(guò)了60多年的發(fā)展,逐步形成了自治的模式并建立了獨(dú)立的基層財(cái)政體制,為臺(tái)灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自治奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是,在臺(tái)灣政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件發(fā)生重大轉(zhuǎn)型后,原有的基層財(cái)政收入分配體制無(wú)法適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的需要,成為阻礙臺(tái)灣基層自治進(jìn)一步發(fā)展的因素之一。臺(tái)灣和大陸同屬中華文化區(qū),擁有共同的傳統(tǒng)、共同的歷史、共同的語(yǔ)言,都先后經(jīng)歷工農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展,因此,臺(tái)灣基層財(cái)政體制的基本經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)為大陸提供了一些現(xiàn)實(shí)的啟示和借鑒,這對(duì)完善大陸的基層財(cái)政分配體制和基層治理體制有著重要的意義。

二、臺(tái)灣地區(qū)基層財(cái)政分配體制：結(jié)構(gòu)與特征

臺(tái)灣基層財(cái)政分配體制經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展,逐步形成了一種分稅制的財(cái)政體制,同時(shí)在財(cái)源的分配上還顯示出一種重上層、輕基層的特征并形成了歲入補(bǔ)助的財(cái)政模式,也正是臺(tái)灣基層財(cái)政體制的特點(diǎn)為臺(tái)灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)市“無(wú)功能政治”困境的形成埋下了伏筆。

（一）分稅制的財(cái)政體制

根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行《財(cái)政收支劃分法》之規(guī)定,臺(tái)灣地區(qū)財(cái)政體制顯示出一種分稅制的特征,將稅收分為“國(guó)稅”和縣市稅兩種。同時(shí),臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行《地方制度法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政權(quán)享有自主財(cái)政權(quán)?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)市政權(quán)的收入主要來(lái)源于稅課收入 （遺產(chǎn)及贈(zèng)與稅、地價(jià)稅、田賦、房屋稅、契約、娛樂(lè)稅、統(tǒng)籌分配稅、臨時(shí)課稅）、工程受益費(fèi)收入、罰款及賠償收入、規(guī)費(fèi)收入、信托管理收入、財(cái)產(chǎn)收入、營(yíng)業(yè)盈余及事業(yè)收入、輔助收入、捐款及贈(zèng)與收入、自治稅捐收入、其他收入,其中稅收為主要收入。而各稅種又按照稅收的性質(zhì)在不同政府間實(shí)行分成,這些稅種在大體上又可分為獨(dú)立稅、共分稅、附件稅、統(tǒng)籌分配稅等。

（二）重上層、輕基層的財(cái)政分配制度

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在臺(tái)灣地區(qū)財(cái)政稅收分配體制當(dāng)中,稅源較廣、稅收基數(shù)大的重要稅種均屬于“國(guó)稅”,次要之稅種歸縣市稅,而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的稅收收入的稅種均為縣市稅,沒(méi)有獨(dú)立之稅種并由縣市征收后返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)市。在統(tǒng)籌分配款方面,也形成一個(gè)倒金字塔的結(jié)構(gòu),基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市所獲得之份額最少,以2000年至2003年臺(tái)灣地區(qū)統(tǒng)籌分配款的劃撥為例,“人口占全地區(qū)18.1的臺(tái)北、高雄兩市,囊括43%—47%的統(tǒng)籌分配款；人口占全地區(qū)81.9%的各縣市,獲得35%—39%的統(tǒng)籌分配款；各縣轄下鄉(xiāng)鎮(zhèn)市則獲12%的統(tǒng)籌分配款?！雹倭纸〈?蔡吉源.地方財(cái)政自我負(fù)責(zé)機(jī)制與財(cái)政收支劃分[J].公共行政學(xué)報(bào)（臺(tái)灣）,2002,（9）:2.臺(tái)灣這種重上層、輕基層的財(cái)政分配制度造成了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財(cái)源不足,導(dǎo)致自治效果不明顯。

（三）歲入補(bǔ)助的財(cái)政模式

在臺(tái)灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財(cái)政來(lái)源不足的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)市只能依賴(lài)上級(jí)政府的補(bǔ)助和協(xié)助收入以及統(tǒng)籌分配稅收入,“雖曰地制法第六十五條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)市收入有一定來(lái)源,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)市之發(fā)展環(huán)境有別,差距頗大,尤其貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn),其課稅收入非常有限,甚至有發(fā)不出薪水和繳不出路燈費(fèi)用情形發(fā)生,由此可見(jiàn),即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自治財(cái)政收入法有明文,但其課稅收入僅占24.7%,而補(bǔ)助收入則高達(dá)53.20%?！雹诩o(jì)俊臣.地方政府再造[M].臺(tái)北：時(shí)英出版社,2000.在2009年財(cái)政年度,臺(tái)灣319個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財(cái)政收入1296.93億元新臺(tái)幣,其中自有財(cái)源收入占540.26億元新臺(tái)幣,占整個(gè)財(cái)政收入的41.65%（其中,自有課稅收入337.71億元新臺(tái)幣,占26.04%,其他各項(xiàng)收入202.55億元新臺(tái)幣,占15.61%）；而非自有財(cái)源收入756.66億元新臺(tái)幣,占整個(gè)財(cái)政收入的58.35%（其中統(tǒng)籌分配稅收入為333.41億元新臺(tái)幣,占25.71%,補(bǔ)助及協(xié)助收入占423.25億元新臺(tái)幣,占32.64%）。③數(shù)據(jù)來(lái)源于《2010年度各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財(cái)務(wù)之審核信息》[EB/OL]，臺(tái)灣地區(qū)行政部門(mén)審計(jì)部下載，http://www.audit.gov.tw/Web/Default.aspx，2011-12-10。注：新臺(tái)幣與人民幣比率為4:1，即4元新臺(tái)幣等價(jià)于1元人民幣；下文當(dāng)中若無(wú)特別說(shuō)明，所涉及到貨幣數(shù)量單位均為新臺(tái)幣。臺(tái)灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市這種依賴(lài)補(bǔ)助的財(cái)政模式為上級(jí)政府介入基層自治事務(wù)提供了操作空間,不利于地方自治的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、臺(tái)灣轉(zhuǎn)型期中的基層財(cái)政的困境：“無(wú)功能政治”的形成

臺(tái)灣基層體制的建立,對(duì)臺(tái)灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自治的發(fā)展發(fā)揮了重要作用,但經(jīng)過(guò)60多年的發(fā)展,政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境發(fā)生了重大變化,基層治理形態(tài)也發(fā)生轉(zhuǎn)型,使臺(tái)灣原有的基層財(cái)政體制無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)的需要。總體而言,臺(tái)灣地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市受到財(cái)政體制的制約普遍存在財(cái)源不足而財(cái)政自主性較低、人事費(fèi)用支出過(guò)大以及過(guò)于依賴(lài)上級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)助等問(wèn)題,再加上選舉政治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長(zhǎng)期債務(wù)的影響,使臺(tái)灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市面臨著財(cái)權(quán)和事權(quán)不一致并形成一種“無(wú)功能政治”的困局。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自主財(cái)源不足,而政客的政治考量使財(cái)政狀況更加惡化

臺(tái)灣地區(qū)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自有財(cái)源缺乏和財(cái)政自主權(quán)低有著多方面的原因。首先,重上層、輕基層的財(cái)政分配體制,使基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市沒(méi)有財(cái)源豐裕的稅種,再加上基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市無(wú)大型工商業(yè)、觀(guān)光資源、建筑貧乏等,無(wú)大型城市稅收等問(wèn)題的困擾,從根本上造成了臺(tái)灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的自有財(cái)源不足和財(cái)政困難等問(wèn)題；其次,臺(tái)灣地區(qū)地域差異較大,資源要素密集程度不同,發(fā)展不均衡,再加上上級(jí)政府補(bǔ)助和協(xié)助制度的缺陷以及倒金字塔型的統(tǒng)籌分配模式,進(jìn)一步加劇了臺(tái)灣地區(qū)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財(cái)政資源的不平衡,進(jìn)而引起基層公共服務(wù)品質(zhì)千差萬(wàn)別,影響公共服務(wù)的品質(zhì)；再次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長(zhǎng)期債務(wù)的影響,使得臺(tái)灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市必須償還本金和利息,在一定程度上加劇了財(cái)政困難,影響其他方面的財(cái)政支出；最后,財(cái)政規(guī)劃方面,在無(wú)有效之節(jié)源措施及前瞻性開(kāi)發(fā)財(cái)源與發(fā)展策略情況下,政客在選舉時(shí)所派發(fā)的“選舉福利”在選舉后的推行,更是使基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財(cái)政入不敷出,造成財(cái)政的嚴(yán)重失衡（見(jiàn)表2）。

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另一方面,臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行《財(cái)政收支劃分法》還規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政權(quán)可以獲取工程受益費(fèi)收入、罰款及賠償收入、規(guī)費(fèi)收入、信托管理收入、財(cái)產(chǎn)收入、營(yíng)業(yè)盈余及事業(yè)收入、輔助收入、捐款及贈(zèng)與收入、自治稅捐收入等,但是在自由選舉的體制下,選民可以利用手中的選票來(lái)決定候選人是否勝選,因此,政客往往基于政治或者選舉的考量,免去諸如受益人付費(fèi)等費(fèi)用,而相關(guān)法律規(guī)定的自治事務(wù)的稅收更是難以開(kāi)征,如在桃園縣大園鄉(xiāng),從2006年至2010年5年間,均沒(méi)有開(kāi)征自治捐稅,該項(xiàng)收入為零；同時(shí),也未實(shí)行受益人付費(fèi)的政策,該鄉(xiāng)營(yíng)業(yè)盈余及事業(yè)收入也為零。相反,選舉當(dāng)中政客的“派糖承諾”隨處可見(jiàn),這更加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政權(quán)的財(cái)政困難,“蓋因應(yīng)選舉政治的壓力‘政策買(mǎi)票’、‘選舉支票’導(dǎo)致民選地方行政首長(zhǎng)與民意代表不僅因選票政治,或是追求連任之考量,都不愿意積極開(kāi)征地方稅與規(guī)費(fèi)或工程受益費(fèi),或是地方自治稅捐（如特別稅課、臨時(shí)課稅或附加課稅等,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是僅有臨時(shí)課稅）；相反,減稅訴求與增加財(cái)政支出的選舉政見(jiàn)并行之結(jié)果,當(dāng)然會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政收支嚴(yán)重失衡,并形成財(cái)政赤字嚴(yán)重惡化之局?！雹訇惤ǔ?地方財(cái)政惡化的反證--以桃園縣龜山鄉(xiāng)為例（上）[EB/OL].http://www.lawtw.com，2011-12-10.

（二）人事費(fèi)用等內(nèi)部支出擠壓了公共服務(wù)支出,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)市債務(wù)問(wèn)題更加劇了支出困難

根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)《財(cái)政收支劃分法》之規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)市主要財(cái)政支出包括政權(quán)行使支出、行政支出、民政支出、財(cái)務(wù)支出、教育文化支出、經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、交通支出、社區(qū)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)支出、社會(huì)福利支出、債務(wù)支出、公務(wù)員退休及撫恤支出、損失賠償支出、信托管理支出、協(xié)助支出等,而大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所人事費(fèi)用的支出占自有財(cái)源一半以上,以2002年為例,臺(tái)灣地區(qū)319個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市中,當(dāng)年人事費(fèi)用占自有財(cái)源50%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市多達(dá)296個(gè),占全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的92.8%。②數(shù)據(jù)來(lái)源：2002年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣轄市財(cái)務(wù)審計(jì)綜合報(bào)告.臺(tái)灣地區(qū)"行政院"審計(jì)部組織編印,2003年.而在2009財(cái)政年度,臺(tái)灣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市人事費(fèi)決算數(shù)高達(dá)372億3780萬(wàn)余元,占自有財(cái)源540億2683萬(wàn)余元之比率達(dá)68.92%,惟其比率逾100%者仍有195鄉(xiāng)鎮(zhèn)市,顯示多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自有財(cái)源不足支應(yīng)人事費(fèi),人事費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重須仰賴(lài)統(tǒng)籌分配稅及上級(jí)政府補(bǔ)助款以為支應(yīng)（見(jiàn)表3）。③數(shù)據(jù)來(lái)源：2009年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣轄市財(cái)務(wù)審計(jì)綜合報(bào)告.臺(tái)灣地區(qū)"行政院"審計(jì)部組織編印,2010年.這種人事費(fèi)用支出過(guò)大,嚴(yán)重?cái)D壓了其他方面的公共服務(wù)支出,“人事費(fèi)一直占地方政府支出中的首位。近八成的縣市其人事費(fèi)支出占全年財(cái)政支出的半數(shù),近七成縣市的自有財(cái)源無(wú)法支應(yīng)人事費(fèi)指出,顯示出地方政府人事費(fèi)用過(guò)高以致造成排擠其他政務(wù)的支出?！雹苋~嘉楠,詹貌.地方財(cái)政惡化的反證－以桃園縣龜山鄉(xiāng)為例（1994-2003）[J].中國(guó)地方自治（臺(tái)灣）,2006,（7）:6.臺(tái)灣學(xué)者鐘泰德更是直接指出,要解決臺(tái)灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財(cái)政困難以致自治效果不明顯的問(wèn)題,除了要實(shí)行開(kāi)源節(jié)流等措施外,更重要的是要多用于謀事業(yè)發(fā)展之費(fèi)用,少用于維持組織的運(yùn)用⑤鐘泰德.臺(tái)灣自治之理論與制度[M].臺(tái)北：中華書(shū)局，1997.。

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另一方面,臺(tái)灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)市因財(cái)政體制而使得自有財(cái)源不足,又因政客在政治考量的情況下對(duì)相關(guān)法律規(guī)定可以征收之課稅而不開(kāi)征,使得臺(tái)灣地區(qū)財(cái)政收入日趨減少。但在基層民眾公共服務(wù)需求日益加大以及選舉的壓力下,財(cái)政支出日益加大,財(cái)政缺口不斷擴(kuò)大,為此,臺(tái)灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政權(quán)往往會(huì)采取借債的方式臨時(shí)籌款,解決亟需解決的問(wèn)題。但是在財(cái)政普遍吃緊的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的債務(wù)日益增多,負(fù)債利息逐年攀升。以屏東縣為例,該縣2008年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市在未償還本金的情況下債務(wù)利息支出多達(dá)1100萬(wàn)元,成為臺(tái)灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財(cái)政支出又一障礙。據(jù)2003年臺(tái)灣官方的一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示,臺(tái)灣地區(qū)2002年319個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市當(dāng)中,存在長(zhǎng)期負(fù)債的多達(dá)159個(gè),比率高達(dá)49.84%。①數(shù)據(jù)來(lái)源：2002年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣轄市財(cái)務(wù)審計(jì)綜合報(bào)告.臺(tái)灣地區(qū)"行政院"審計(jì)部組織編印,2003年.而在2009年財(cái)政年度,臺(tái)灣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市無(wú)公共債務(wù)余額者計(jì)有233鄉(xiāng)鎮(zhèn)市,余86鄉(xiāng)鎮(zhèn)市有1年以上及未滿(mǎn)1年公共債務(wù)余額合計(jì)數(shù)為61億2255萬(wàn)余元,其中1年以上公共債務(wù)未償余額計(jì)有59億2280萬(wàn)余元、未滿(mǎn)1年公共債務(wù)未償余額計(jì)有1億9974萬(wàn)余元。

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（三）地方施政仰賴(lài)上級(jí)統(tǒng)籌補(bǔ)助,這給上級(jí)政府介入基層自治提供了操作空間

臺(tái)灣學(xué)者隋杜卿認(rèn)為,地方財(cái)政自主權(quán)是落實(shí)地方自治成敗的關(guān)鍵?！暗胤秸灾纬潭雀叩团c財(cái)政自主性有密切關(guān)系。理論而言,地方自治程度越高則其財(cái)政規(guī)模越大,同時(shí)也具有較大的財(cái)政自主權(quán)?！雹趨鞘缱?地方財(cái)政自主性之研究─以花蓮縣為例[D].臺(tái)灣東華大學(xué)公共行政研究所,2003:59.臺(tái)灣地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自有財(cái)源有限的情況下,為了維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)和公共服務(wù)的有效提供,必須向縣政府和“中央政府”爭(zhēng)取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,甚至是依賴(lài)縣政府和“中央政府”的財(cái)政支持（見(jiàn)表5,以屏東縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例）,“地方政府自主權(quán)力不足,既無(wú)租稅權(quán),更無(wú)拒絕執(zhí)行‘中央’政令之權(quán)；而中央交地方辦理的政府又十分吃重,健保的補(bǔ)助費(fèi)即是一例。結(jié)果導(dǎo)致地方政府淪為‘中央’的執(zhí)行機(jī)關(guān)而已,處處仰賴(lài)中央的補(bǔ)助過(guò)活?！雹坳愑⒅?地方財(cái)政惡化之因應(yīng)對(duì)策研究--以臺(tái)東縣為例[D].臺(tái)灣東華大學(xué)公共行政研究所,2002:9.這就讓縣政府和“中央政府”擁有介入基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市運(yùn)作的廣闊空間,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)市政權(quán)由“履行自治事項(xiàng)為主、委托事項(xiàng)為輔”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥男形惺马?xiàng)為主、自治事項(xiàng)為輔”的局面,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自主權(quán)限和自主運(yùn)作空間受到嚴(yán)重的壓縮,這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)市定位于自治事務(wù)的宗旨相違背,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)市存在的目的在于提供地方住民民主參與與實(shí)踐場(chǎng)所,并且提供住民服務(wù)與需求的第一線(xiàn),因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)市的角色應(yīng)以自治事務(wù)的履行為首要?！雹苤x嘉梁.當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自治面臨的困難與解決之道[J].國(guó)家政策雙周刊（臺(tái)灣）,1997,（149）:8-9.

2008年,屏東縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財(cái)政收入共計(jì)71億900萬(wàn)余元,稅收收入36億9600萬(wàn)元,占51.12%,而補(bǔ)助收入高達(dá)23億5000萬(wàn)元,占33.06%。在表中,臺(tái)灣屏東縣33鄉(xiāng)鎮(zhèn)市2008年整體自有財(cái)源比率僅為32.93%,而財(cái)政補(bǔ)助依存度高達(dá)30.33%,與自有財(cái)源比率相近。而自有財(cái)源比率最高的是恒春鎮(zhèn),達(dá)到74.31%,其中,自有財(cái)源比例最低的是春日鎮(zhèn),僅為1.62%。自有財(cái)源在10%以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市為8個(gè)；在10%-30%之間的有14個(gè),在30%-50%之間的有7個(gè),在50%以上的僅有4個(gè)（見(jiàn)圖1）。

在補(bǔ)助依存度方面,補(bǔ)助依存度最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市為琉球鄉(xiāng),高達(dá)63.45%,而財(cái)政補(bǔ)助依存度最低的長(zhǎng)治鄉(xiāng)也超過(guò)10%,達(dá)12.13%,其自有財(cái)源比率也僅為35.50%。其中,補(bǔ)助依存度在20%以下的僅為6個(gè),在20%-30%之間的10個(gè),在30%-50%之間的有14個(gè),在50%以上的有3個(gè)（見(jiàn)圖2）。

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另一方面,在統(tǒng)籌分配款特別是縣統(tǒng)籌分配款的發(fā)放上更是受到政治因素的干擾,對(duì)基層惡質(zhì)選風(fēng)的形成起著重要影響。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長(zhǎng)而言,爭(zhēng)取縣政府的資金支持是其日常工作的重要部分,但是在臺(tái)灣政黨對(duì)立、派系和黑道介入政治的情況下,統(tǒng)籌款的分配往往會(huì)因?yàn)辄h派之不同而區(qū)別對(duì)待,進(jìn)一步加劇基層財(cái)政資源的不平衡。而在統(tǒng)籌款的分配時(shí),往往會(huì)存在政治交易,即縣長(zhǎng)以統(tǒng)籌分配款為誘餌,迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長(zhǎng)在選舉時(shí)充當(dāng)其樁腳,以控制選民投票。

四、大陸基層財(cái)政分配體制改革路徑：?jiǎn)⑹九c借鑒

圖1 2008年屏東縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市自有財(cái)源比率區(qū)間分布

圖2 2008年屏東縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市財(cái)政補(bǔ)助依存度比率區(qū)間分布圖

在臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期中,臺(tái)灣地區(qū)基層財(cái)政體制無(wú)法適應(yīng)形勢(shì)變化的需要,使臺(tái)灣基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)市面臨著諸多問(wèn)題。而由于大陸和臺(tái)灣擁有特殊的歷史淵源和面臨著相似的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境,因此,臺(tái)灣基層財(cái)政體制所引發(fā)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)大陸完善基層財(cái)政體制有著重要的借鑒意義。要完善大陸基層財(cái)政體制,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主權(quán),使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督。目前我國(guó)大陸大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無(wú)獨(dú)立財(cái)政權(quán)限,部分地區(qū)特別是中西部地區(qū)基層財(cái)政無(wú)法滿(mǎn)足基本公共服務(wù)供給甚至是難以保證政府的基本運(yùn)轉(zhuǎn)。然而,基層政府為國(guó)家政權(quán)體系的末梢,直接面對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū),承擔(dān)著向廣大農(nóng)民提供公共服務(wù)的職能,此外,眾多國(guó)家政策和各級(jí)地方政府政策均需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)實(shí)施,這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不一致。因此,應(yīng)當(dāng)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主權(quán),加大對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。另一方面,在加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主權(quán)的同時(shí),應(yīng)當(dāng)加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入和支出的監(jiān)督力度。加強(qiáng)監(jiān)督的目的在于防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得財(cái)政自主權(quán)后自利性方面過(guò)于膨脹而加大對(duì)農(nóng)村資源的索取,造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)合法性的下降；此外,加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督還應(yīng)防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將有限的財(cái)政資源用于內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)及人事費(fèi)用支出等從而以擠壓民生等領(lǐng)域支出,確保有限的財(cái)政資源能用到基本公共服務(wù)的供給等領(lǐng)域。