財(cái)政分權(quán)與地方政府民生投資性支出關(guān)系研究

趙吉文 李濤

內(nèi)容摘要：本文在規(guī)范的分稅制管理體制的背景下，利用安徽省1994-2010年的數(shù)據(jù)，對(duì)民生投資性支出與財(cái)政分權(quán)進(jìn)行協(xié)整分析以及誤差修正模型的檢驗(yàn)，結(jié)果表明，財(cái)政分權(quán)對(duì)安徽省的民生投資性支出具有長(zhǎng)期和短期并存的積極影響，并提出優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、深入進(jìn)行規(guī)范的分稅制改革和完善相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付制度等政策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán) 地方政府民生投資性支出 誤差修正模型

引言

分稅制適合于地方政府分權(quán)政體，分稅制財(cái)政體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的典范，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍推行的一種財(cái)政體制模式。我國(guó)的分稅制財(cái)政管理體制正在逐步走向規(guī)范化和科學(xué)化，在這一過(guò)程中必然要經(jīng)歷一些弊端和修正。自從我國(guó)的稅收體制由大包干體制逐漸向規(guī)范的分稅制過(guò)渡，財(cái)權(quán)也逐漸由地方政府轉(zhuǎn)向中央政府。雖然中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式提供基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)，但是地方政府是提供本轄區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主體，這就出現(xiàn)了財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放的格局。

鄧子基（2012）認(rèn)為地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)應(yīng)該統(tǒng)一，就每一具體的地方政府而言，它負(fù)擔(dān)多大的支出責(zé)任，獲取哪些財(cái)政收入的權(quán)力，在實(shí)際操作中是不易辦到的，可以做到的只是事權(quán)與財(cái)力的基本一致。崔運(yùn)政（2011）通過(guò)將我國(guó)的現(xiàn)狀與國(guó)際橫向比較認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)無(wú)論是分權(quán)過(guò)度還是不足都是偽命題，目前最迫切的是建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一、財(cái)力與支配責(zé)任相匹配的政府間財(cái)政關(guān)系，中央政府沒(méi)有必要保持過(guò)高的財(cái)政集中度。

傳統(tǒng)分權(quán)理論源于Tibout思想，他認(rèn)為在財(cái)政分權(quán)的背景下以及一系列的假定成立的條件下，公民“用腳投票”的能力導(dǎo)致公共物品的有效供給。傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)可以提高地方政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上的競(jìng)爭(zhēng)力，從而促進(jìn)地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)效率的提高。

周克清等（2011）在對(duì)財(cái)政分權(quán)與地方科技投入之間關(guān)系研究的過(guò)程中，采用1997-2009年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)，研究結(jié)果表明財(cái)政分權(quán)可以提高地方政府的科技投入水平，但是在地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程中還是存在一些偏差。傅勇（2010）在財(cái)政分權(quán)體制的背景下研究政府治理對(duì)非經(jīng)濟(jì)性公共物品的影響，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)顯著降低了基礎(chǔ)教育的質(zhì)量，同時(shí)也減少了城市公共產(chǎn)品的供給。邢祖禮、鄧朝春（2012）在研究財(cái)政分權(quán)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的影響中，利用1995-2003年間省級(jí)面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)擴(kuò)大分權(quán)有損農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展，保持農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)權(quán)和事權(quán)的適當(dāng)集中是必要的。劉津晨、姜騰嵐（2012）通過(guò)對(duì)我國(guó)水利發(fā)展?fàn)顩r的描述和對(duì)地方政府投資水利存在的問(wèn)題的分析，發(fā)現(xiàn)水利投資效率低下并給予擴(kuò)大水利投資資金來(lái)源，健全水利投資機(jī)制，提高水利投資決策科學(xué)化和民主化等政策建議。寧家耀、吳自強(qiáng)（2012）通過(guò)對(duì)中國(guó)縣級(jí)數(shù)據(jù)的實(shí)證發(fā)現(xiàn)地方政府的“雙重援助依賴”導(dǎo)致了省以下政府的過(guò)度集權(quán)。省級(jí)的權(quán)利和資源與縣級(jí)政府相比更容易被地方政府精英所覬覦，并產(chǎn)生更大的“橫財(cái)效應(yīng)”和“貪婪效應(yīng)”。資本等生產(chǎn)要素在省內(nèi)的流動(dòng)性要比省間的流動(dòng)性強(qiáng)，分權(quán)條件下縣級(jí)政府為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的更強(qiáng)。我國(guó)未來(lái)財(cái)政體制發(fā)展的趨勢(shì)是逐步完善公共財(cái)政體制，張馨（1999）認(rèn)為公共財(cái)政是指國(guó)家或政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型和模式。顯然，公共財(cái)政體制是以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主的財(cái)政管理體制，而我國(guó)現(xiàn)階段的公共服務(wù)應(yīng)該是以關(guān)乎到老百姓福利水平為主要內(nèi)容的民生公共服務(wù)，這些民生公共服務(wù)應(yīng)該是整體公共服務(wù)體系中的必需品。

溫家寶總理在2009年和2010年的《政府工作報(bào)告》中明確指出，涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科學(xué)研究、社會(huì)保障以及政策補(bǔ)貼的財(cái)政支出為民生支出。其中涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生和科學(xué)研究的財(cái)政支出為民生投資性支出。洪源（2009）對(duì)我國(guó)政府民生消費(fèi)性支出與居民消費(fèi)的關(guān)系進(jìn)行了理論分析并利用1985-2007年期間的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)、誤差修正模型以及格蘭杰檢驗(yàn)表明政府民生消費(fèi)性支出與居民消費(fèi)具有較明顯的互補(bǔ)關(guān)系。李建強(qiáng)（2010）基于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)中居民所具有的特點(diǎn)，在最優(yōu)消費(fèi)理論分析的框架下引入政府民生支出，利用1978-2008年期間相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)關(guān)系實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果表明政府民生支出對(duì)城鎮(zhèn)居民消費(fèi)的影響大于其對(duì)農(nóng)村居民消費(fèi)的影響，而投資性民生支出對(duì)居民消費(fèi)的影響遠(yuǎn)大于轉(zhuǎn)移性民生支出對(duì)居民消費(fèi)的影響。安徽省作為中部地區(qū)的人口大省，民生投資性支出的變動(dòng)必然會(huì)牽動(dòng)眾多民眾的福利水平的提高。在這種中央政府和地方政府財(cái)政分權(quán)大背景下，安徽省的民生投資性支出也將會(huì)受到財(cái)政分權(quán)制度的影響，這也是本文進(jìn)行研究的重點(diǎn)。

模型設(shè)定及數(shù)據(jù)來(lái)源

本文基于張晏和龔六堂（2005）、孫群力（2009）的研究，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況將民生投資性支出與財(cái)政分權(quán)之間的關(guān)系模型設(shè)定為：

lnPGt=α1+α2lnDCt+lnControlt

按照Engle and Granger（1987）提出的E-G二分法，如果各變量之間存在協(xié)整關(guān)系，那么可以進(jìn)行短期分析，上述模型可以設(shè)定為誤差修正模型：

△lnPGt=β1+β2△lnDCt+β3△lnControlt+ECMt

其中，PGt為人均民生投資性支出、DCt為財(cái)政分權(quán)度以及約束變量Controlt。人均民生投資性支出以人均科教文衛(wèi)支出之和為變量，財(cái)政分權(quán)度以安徽省人均財(cái)政支出占全國(guó)人均財(cái)政支出比重為變量，約束變量以與科教文衛(wèi)支出相關(guān)的人均社會(huì)保障支出為變量，數(shù)據(jù)的樣本空間選擇1994-2010年間的數(shù)據(jù)。

實(shí)證分析

（一）實(shí)證檢驗(yàn)

在進(jìn)行協(xié)整分析之前，首先要對(duì)各變量進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)，如果各變量是同階單整，那么說(shuō)明它們之間存在協(xié)整關(guān)系。對(duì)各變量均采用ADF檢驗(yàn)，結(jié)果表明各變量均未通過(guò)檢驗(yàn)存在單位根。對(duì)各變量進(jìn)行二階差分后，再次進(jìn)行ADF檢驗(yàn)，結(jié)果顯示各變量均在1%水平上顯著均為平穩(wěn)序列，各變量的單位根檢驗(yàn)如表1所示。

經(jīng)過(guò)上述平穩(wěn)性檢驗(yàn)表明，各變量之間均為二階單整序列，因此它們之間存在協(xié)整關(guān)系的可能。要驗(yàn)證是否存在協(xié)整關(guān)系，還應(yīng)對(duì)變量進(jìn)行OLS回歸后對(duì)殘差序列進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)，如果殘差序列為平穩(wěn)序列，則變量之間存在協(xié)整關(guān)系。表2為殘差序列的ADF檢驗(yàn)結(jié)果。通過(guò)表2可以看出，殘差序列為平穩(wěn)序列，因此各變量存在長(zhǎng)期關(guān)系并得到協(xié)整方程為：

LnPG=5.290427+2.31089lnDC+0.056514lnControl

T值=（14.62032） （5.281834） （2.639593）

在得到民生投資性支出與財(cái)政分權(quán)之間的長(zhǎng)期關(guān)系之后，為進(jìn)一步驗(yàn)證這種關(guān)系的穩(wěn)定性，本文還要構(gòu)建它們之間的誤差修正模型來(lái)進(jìn)行短期分析。表3為民生投資性支出與財(cái)政分權(quán)的誤差修正模型的檢驗(yàn)結(jié)果。從表3的結(jié)果可以看出，ECMt在5%水平上顯著，說(shuō)明財(cái)政分權(quán)對(duì)民生投資性支出的誤差糾正機(jī)制發(fā)生，即財(cái)政分權(quán)為民生投資性支出的短期原因，進(jìn)一步證實(shí)了它們之間的長(zhǎng)期關(guān)系。

（二）結(jié)果分析

從實(shí)證結(jié)果可以看出，財(cái)政分權(quán)對(duì)安徽省的民生投資性支出存在長(zhǎng)期和短期影響。無(wú)論是在長(zhǎng)期還是在短期，財(cái)政分權(quán)對(duì)安徽省的民生投資性支出都會(huì)產(chǎn)生積極的影響，即財(cái)政分權(quán)會(huì)促進(jìn)安徽省民生投資性支出的增加。從影響的程度來(lái)看，財(cái)政分權(quán)對(duì)安徽省民生投資性支出的長(zhǎng)期影響要大于短期影響，即隨著現(xiàn)行的財(cái)政制度的深化改革安徽省民生投資性支出將會(huì)大大增加。從社會(huì)保障支出對(duì)安徽省民生投資性支出的影響來(lái)看，社會(huì)保障支出變化對(duì)民生投資性支出變化具有長(zhǎng)期的積極影響，即會(huì)產(chǎn)生“聯(lián)動(dòng)效應(yīng)”。而從短期來(lái)看，社會(huì)保障支出對(duì)民生投資性支出的影響表現(xiàn)得不顯著，這也說(shuō)明了它們之間的作用在短期內(nèi)不會(huì)體現(xiàn)出明顯的特征，同時(shí)也說(shuō)明了非經(jīng)濟(jì)性公共產(chǎn)品對(duì)于老百姓福利水平的提高在短期內(nèi)不會(huì)產(chǎn)生太大的影響。

政策建議

（一）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雖然以不低于8%的速度高速運(yùn)轉(zhuǎn)，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力遠(yuǎn)不如從前。政府也在積極地進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，而財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也是改革的重點(diǎn)。面對(duì)當(dāng)前的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，政府為了使經(jīng)濟(jì)在穩(wěn)定中求發(fā)展，由原來(lái)的依靠投資和出口的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)向投資、消費(fèi)和出口均衡發(fā)展模式。發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變也必然會(huì)使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，那么如何使每一項(xiàng)財(cái)政支出發(fā)揮其最大作用成為了關(guān)鍵。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)內(nèi)需不足是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，而消費(fèi)水平的高低又是福利水平的具體體現(xiàn)。因此，在這多種壓力的驅(qū)使下，提高科學(xué)研究、醫(yī)療衛(wèi)生、教育以及社會(huì)保障支出占GDP的比重顯得尤為重要。這些支出不但涉及到老百姓基本福利水平的提高，還會(huì)緩解他們的消費(fèi)顧慮，從而增加消費(fèi)，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總體水平的上升。

（二）深化規(guī)范的分稅制改革

本文的研究結(jié)果表明，在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制下，財(cái)政分權(quán)對(duì)于地方政府的民生投資性支出具有正面的影響，而民生投資性支出又對(duì)老百姓的消費(fèi)產(chǎn)生積極的影響，因此深化規(guī)范的分稅制改革不但有利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，而且更有利于公共財(cái)政體制的構(gòu)建。建立完善財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的分稅制，優(yōu)化地方政府和中央政府的財(cái)權(quán)分配是今后分稅制改革的重點(diǎn)，只有這樣，中央政府在提供全國(guó)基本公共服務(wù)和地方政府在提供轄區(qū)內(nèi)所需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過(guò)程中，達(dá)到有效的供給。

（三）完善與構(gòu)建相關(guān)的制度

當(dāng)前中央政府掌握著大部分的財(cái)權(quán)，其通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式將資金轉(zhuǎn)向所需的項(xiàng)目和地方。轉(zhuǎn)移支付通道的不暢通和存在的弊端，必然會(huì)影響地方政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率和質(zhì)量，因此完善當(dāng)前的縱向轉(zhuǎn)移支付制度成為這條通道流通順暢的關(guān)鍵。就一般性轉(zhuǎn)移支付來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)、難點(diǎn)依然在農(nóng)村，在逐步構(gòu)建新農(nóng)村建設(shè)的框架下，應(yīng)該增加在農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、公共衛(wèi)生體系和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等方面的支出。這些方面的支出對(duì)農(nóng)村未來(lái)發(fā)展和人才的培養(yǎng)是有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的，應(yīng)該盡可能讓每一國(guó)民在起點(diǎn)上有一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。此外，安徽省是中部地區(qū)以及連接?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)的中間地帶，而東部發(fā)達(dá)地區(qū)與中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供上存在很大的差距，因此構(gòu)建合理的橫向轉(zhuǎn)移支付制度也就成為了縮小東部與中、西部地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)水平的重要措施。

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