走出“政策治國”

■楊雪冬（中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部）

隨著社會(huì)利益和觀念的多元化，“政策治國”會(huì)遇到越來越多的約束和挑戰(zhàn)，不僅會(huì)影響到政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且會(huì)導(dǎo)致整個(gè)體制運(yùn)行績效的滑坡。

一些學(xué)者在分析中國快速發(fā)展的時(shí)候，將政策歸結(jié)為根本原因。各個(gè)領(lǐng)域的諸多政策充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)各利益主體的積極性和創(chuàng)造性，改善了龐大的集中體制的靈活性和適應(yīng)性，提高了整體制度的效率。這個(gè)結(jié)論雖然可以進(jìn)一步討論，但是政策在中國的重要性是毋庸置疑的。

一方面，政策是黨和國家意志的具體化，發(fā)揮著調(diào)動(dòng)分配各類資源、設(shè)定行為框架、釋放政治信號(hào)等作用；另一方面，政策是制度改革的重要內(nèi)容，引領(lǐng)著法律法規(guī)等長期性制度的制訂與調(diào)整。通過政策的制訂與調(diào)整，決策者可以比較及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)快速發(fā)展變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的問題。

這樣的“政策治國”方式是有前提條件的。一是決策者要掌握全面的信息；二是政策執(zhí)行者有很強(qiáng)的執(zhí)行力，愿意服從政策；三是政策對(duì)象具有較高的同質(zhì)性，相互差別不大。當(dāng)這三個(gè)條件都完備的時(shí)候，政策就能取得設(shè)計(jì)的效果。顯然，這三個(gè)條件是很難同時(shí)滿足的，所以在中國又出現(xiàn)了“政策實(shí)驗(yàn)”、“因地制宜”、“鼓勵(lì)創(chuàng)新”等措施，以改善政策僵化。

隨著社會(huì)利益和觀念的多元化，“政策治國”會(huì)遇到越來越多的約束和挑戰(zhàn)，不僅會(huì)影響到政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且會(huì)導(dǎo)致整個(gè)體制運(yùn)行績效的滑坡。一些政策的負(fù)面后果已經(jīng)開始出現(xiàn)，典型的如購房政策的反復(fù)調(diào)整，引起市場恐慌，乃至離婚高潮；土地政策的執(zhí)行，造成農(nóng)民土地被強(qiáng)制性剝奪，產(chǎn)生“無地農(nóng)民”現(xiàn)象以及大量信訪事件。幾乎每一項(xiàng)政策在執(zhí)行的過程中都會(huì)產(chǎn)生一些意想不到的后果。這充分說明“政策治國”的環(huán)境在發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。

就政策過程而言，決策者、執(zhí)行者以及政策對(duì)象也在發(fā)生著重大變化。其一是決策者的公信力和權(quán)威性在下降。這一方面因?yàn)樯鐣?huì)權(quán)利意識(shí)與質(zhì)疑意識(shí)的增強(qiáng)，另一方面在于決策缺乏科學(xué)性民主化，或者是“拍腦門決策”或者是“紙上談兵”。政策效果越差，決策者的權(quán)威性就越低，反復(fù)出現(xiàn)，就形成了惡性循環(huán)。

其二是決策群體的條條分割嚴(yán)重。中國的絕大多數(shù)政策都是由作為條條的職能部門制訂，然后主要由作為塊塊的地方政府執(zhí)行。各個(gè)職能部門出于各種原因，決策過程相對(duì)封閉，或者只考慮單一的政策目的，或者只重視本部門職能的實(shí)現(xiàn)，雖然提高了執(zhí)行力，但忽視了政策的廣泛影響。

再次是政策執(zhí)行者利益訴求的強(qiáng)化。執(zhí)行者是由各種激勵(lì)機(jī)制推動(dòng)和規(guī)范的。目前的問題是執(zhí)行者自我利益過度物質(zhì)化，超出了激勵(lì)機(jī)制的能力，提高了政策執(zhí)行的成本。

第四，政策對(duì)象的多樣性。社會(huì)正在快速分化，不同社會(huì)群體對(duì)于政策的反應(yīng)不僅有差別，而且會(huì)因?yàn)檎叩膶?shí)施產(chǎn)生新的相互矛盾，從而限制政策設(shè)計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

既然社會(huì)環(huán)境、政策要素都在發(fā)生著重大變化，那么就應(yīng)該改革現(xiàn)有的過度重視政策治國理政的思維和行為定式，真正走向“依法治國”。改革是一個(gè)系統(tǒng)過程，涉及多種因素。目前最重要的要做好以下三個(gè)工作：

要建立決策信息統(tǒng)一平臺(tái)。在中央層面統(tǒng)一各個(gè)職能部門掌握的數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，為科學(xué)決策提供客觀真實(shí)的信息，避免不同部門的政策矛盾，提高決策協(xié)同性。

要提高政策的原則性，擴(kuò)大執(zhí)行的自主性。政策不是規(guī)定，而是規(guī)范與引導(dǎo)，要給予執(zhí)行者更大的自主性，使之能在政策的整體框架下發(fā)揮更大的積極性與創(chuàng)造性。

要改善政策評(píng)估，不僅重程序，更要重結(jié)果。這樣才能避免政策執(zhí)行過程中的形式主義以及“以政策落實(shí)政策”現(xiàn)象。