公務(wù)員考錄制度的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

● 韓磊

■責(zé)編/韓樹杰 Tel: 010-68345891 E-mail: hrdhsj@126.com

公務(wù)員考錄制度是規(guī)范公務(wù)員考試錄用工作的制度規(guī)定，是我國干部人事制度的重要組成部分。1989年1月，中組部、原人事部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充工作人員實(shí)行辦法的通知》，明確規(guī)定錄用公務(wù)員要按照德才兼?zhèn)錁?biāo)準(zhǔn)，公開考試，嚴(yán)格考核，擇優(yōu)錄用。至此，公務(wù)員考錄制度初步確立并在全國開始推行。1994年6月，原人事部頒布了《國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》，標(biāo)志著我國公務(wù)員考試錄用制度正式形成。2006年1月正式實(shí)施的《公務(wù)員法》標(biāo)志著公務(wù)員考錄制度邁入法制化軌道。2007年11月，中組部、原人事部下發(fā)了《公務(wù)員錄用規(guī)定》（試行），公務(wù)員考錄制度得到進(jìn)一步完善。截止2012年，全國共考錄公務(wù)員160萬人。

公務(wù)員考錄制度的建立及一系列配套政策法規(guī)的實(shí)施，開辟了國家公務(wù)人員常規(guī)性選拔的基本渠道，有效克服了以往干部選拔中存在的主觀性、隨意性強(qiáng)，容易導(dǎo)致不正之風(fēng)的弊端，贏得了社會的廣泛認(rèn)可。但是，無論是與西方國家歷經(jīng)幾百年發(fā)展形成的文官制度比較，還是與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對干部人事工作和公務(wù)人員素質(zhì)提出的更高要求比較，我國的公務(wù)員考錄制度還不夠成熟和完善，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐領(lǐng)域還存在不少的問題，對考錄制度的評價(jià)也一直是社會熱點(diǎn)和輿論焦點(diǎn)。

關(guān)于制度評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，不同的學(xué)者提出不同的觀點(diǎn)，比如：中央黨校辛鳴（2005）認(rèn)為，制度評價(jià)需要確立三個標(biāo)準(zhǔn)：合理性標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)。制度的合法性標(biāo)準(zhǔn)是指制度是否具有存在的法理基礎(chǔ)，制度的價(jià)值選擇與目標(biāo)定位是否與社會發(fā)展的要求相適應(yīng)；制度的合理性標(biāo)準(zhǔn)是指制度是否具有邏輯的一致性，制度的內(nèi)容是否符合制度的內(nèi)在規(guī)律；制度的現(xiàn)實(shí)性標(biāo)準(zhǔn)則是指制度是否具有可實(shí)現(xiàn)性和可操作性，制度實(shí)施成本的高與低。北京大學(xué)燕繼榮（2011）提出：政治制度作為政治生活較為固定的安排，實(shí)際上是不同社會力量互動的結(jié)果。因此，合法的制度應(yīng)該是得到廣泛認(rèn)同的制度；運(yùn)行中的制度實(shí)際上是共同體內(nèi)不同意志和社會力量均衡妥協(xié)的產(chǎn)物；共同體內(nèi)原有均衡的打破將催生制度變遷發(fā)生。

綜合學(xué)界關(guān)于制度評價(jià)的不同觀點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)前公務(wù)員考錄工作實(shí)踐，本文認(rèn)為，公務(wù)員考錄制度的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)至少包含以下五個方面。

一、合法性標(biāo)準(zhǔn)

這是衡量制度優(yōu)劣的首要標(biāo)準(zhǔn)，直接關(guān)系到制度存在的必要性。按照馬克斯·韋伯的定義，合法性是指一種秩序系統(tǒng)能夠建立和培養(yǎng)其成員對其存在意義的普遍信念，即制度能獲得受眾的自發(fā)認(rèn)同和忠誠。就公務(wù)員考錄制度而言，其價(jià)值理念和政策如果能夠得到用人單位的認(rèn)可和社會的認(rèn)同，就具備了制度合法性，反之亦然。

1989年公務(wù)員考錄制度試點(diǎn)之前，推薦和直接選調(diào)是國家干部選拔的主要方式，這種方式在一定程度上滿足了建國之后的經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)領(lǐng)域?qū)Υ罅扛刹康男枨?，但也必然帶來干部選拔不夠公平、隨意性強(qiáng)、干部質(zhì)量參差不齊，容易滋生用人領(lǐng)域腐敗等諸多問題，社會上對這種選拔方式意見很大，合法性基礎(chǔ)非常脆弱。在上世紀(jì)80年代末，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革開放已初見成效，教育領(lǐng)域恢復(fù)高考的做法已經(jīng)持續(xù)10年，公平競爭的觀念已深入人心，干部選拔領(lǐng)域進(jìn)行一場制度革新的呼聲越來越強(qiáng)烈，公務(wù)員考錄制度就是在這樣的背景下醞釀產(chǎn)生。公務(wù)員考錄制度從一開始探索建立，其法制化、規(guī)范化取向就非常明確，1989年 1 月，中組部和人事部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充工作人員實(shí)行辦法的通知》中明確提出公開考試、嚴(yán)格考核、擇優(yōu)錄用的要求；2005年頒布實(shí)施的《公務(wù)員法》第四章二十一條中要求：“錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開考試、嚴(yán)格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法”。2007年發(fā)布的《公務(wù)員錄用規(guī)定》（試行）進(jìn)一步指出：“錄用公務(wù)員，必須貫徹公開、平等、競爭、擇優(yōu)錄取的原則”。

應(yīng)該說，公務(wù)員考錄制度作為政治制度領(lǐng)域的改革舉措貫徹了公開、平等、競爭、擇優(yōu)這一價(jià)值理念，這是公務(wù)員考試錄用制度的合法性基礎(chǔ)。公務(wù)員考錄不論如何演變，這一合法性基礎(chǔ)應(yīng)保持穩(wěn)定。

二、合理性標(biāo)準(zhǔn)

制度合理性是指“在一個以某種理念支持的制度系統(tǒng)內(nèi)，其制度是否遵守該理念所規(guī)定的邏輯，其所表現(xiàn)出來的功能與價(jià)值是否與其理念具有邏輯上的一致性。”與合法性相比較而言，合理性更關(guān)注從制度表現(xiàn)形式和程序上對制度進(jìn)行界定。從合理性的角度來評價(jià)公務(wù)員考錄制度，就應(yīng)對其制度形式和程序進(jìn)行詳盡的考察：一方面，要看考錄制度的形式是否符合公開、平等、競爭、擇優(yōu)的制度理念，考錄形式的改進(jìn)是否始終圍繞這一核心的理念。另一方面，價(jià)值理念的實(shí)現(xiàn)需要科學(xué)嚴(yán)密的程序做保障，因此也要考察考錄制度的一整套程序設(shè)計(jì)是否嚴(yán)密科學(xué)，是否始終圍繞公開平等競爭擇優(yōu)的理念來設(shè)計(jì)，程序的執(zhí)行是否正規(guī)嚴(yán)格，確保核心價(jià)值理念的實(shí)現(xiàn)。

無論是形式合理性還是程序合理性，其核心的指向都是更有效率地實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷，考察公務(wù)員考錄制度的合理性還要關(guān)注其制度效率的情況。這包含三個層次的內(nèi)容：一是社會效率，即從制度的社會影響看，制度的實(shí)施是否有利于營造公平公正的社會環(huán)境，從而對經(jīng)濟(jì)社會的整體發(fā)展所產(chǎn)生的積極促進(jìn)作用；二是整體效率，從干部人事制度的整體視野看，考錄制度的實(shí)施是否符合干部人事制度改革的整體推進(jìn)；三是自身效率，即且不論制度的外在影響，單純考察制度的形式和程序設(shè)計(jì)，是否有助于制度自身目標(biāo)的高效實(shí)現(xiàn)。

三、穩(wěn)定性標(biāo)準(zhǔn)

考察公務(wù)員考錄制度應(yīng)對制度的穩(wěn)定性給予足夠重視，并將其確立為制度科學(xué)化的一個重要指標(biāo)。

從考錄制度的產(chǎn)生來講，它有一個“探索-定型-完善”的過程，在每一個階段都伴隨著政策博弈和調(diào)適的過程。但是，作為公務(wù)員招錄的主渠道，考錄制度必須要保持制度的相對穩(wěn)定性，要保持漸進(jìn)改革的基調(diào)，確保穩(wěn)妥有序，不能朝令夕改，否則將影響到制度的權(quán)威和干部人事制度改革的整體進(jìn)程，甚至引起社會的動蕩。

從制度的結(jié)構(gòu)來講，一個制度體系往往是由很多不同層面的制度構(gòu)成的有機(jī)整體，不同層次的制度因?yàn)槠涞匚缓妥饔貌煌浞€(wěn)定性也有很大的區(qū)別。相對而言，底層的制度設(shè)計(jì)是制度體系的基礎(chǔ)，應(yīng)具有最強(qiáng)的制度穩(wěn)定性；而中層和上層的制度設(shè)計(jì)則更多地取向靈活性和操作性的特征，在穩(wěn)定性的要求上是遞減的。相對于我國的整體政治制度和干部人事制度而言，考錄制度屬于上層的制度設(shè)計(jì)，但是其穩(wěn)定性特征也不容忽視，應(yīng)在制度的靈活性和穩(wěn)定性之間找到合理的平衡。

從制度變遷與制度穩(wěn)定性的關(guān)系上來講，制度的相對穩(wěn)定性是制度變遷的重要條件，合理恰當(dāng)?shù)闹贫茸冞w能夠有利于制度在新的層面上實(shí)現(xiàn)平衡穩(wěn)定。公務(wù)員考錄制度的變遷，應(yīng)建立在制度相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)之上，不能過度強(qiáng)調(diào)制度改革，而忽略了制度繼承和穩(wěn)定的重要性，更不能脫離當(dāng)前的考錄工作實(shí)際和干部人事制度改革的整體進(jìn)程，去談考錄制度的改革設(shè)計(jì)。

四、開放性標(biāo)準(zhǔn)

一是具有適應(yīng)變化的能力。在制度環(huán)境下或者是底層制度發(fā)生變化的情況下，制度能積極調(diào)適改變，以滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求。就考錄制度而言，有的時(shí)期更側(cè)重基礎(chǔ)知識的考察，有的時(shí)期更側(cè)重邏輯分析與判斷；有的時(shí)期更強(qiáng)調(diào)考錄的公平性，有的時(shí)期更側(cè)重考錄的科學(xué)性。

二是具有延伸擴(kuò)展的能力。為適應(yīng)底層制度的要求，根據(jù)執(zhí)政階層的要求，在目前制度設(shè)計(jì)的框架范圍內(nèi)，通過增加新的政策和措施來實(shí)現(xiàn)制度容量的擴(kuò)展和制度功能的延伸。比如，根據(jù)中共中央《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》要求，要堅(jiān)持和完善從基層一線選拔干部制度，加大對基層工作考生的錄用力度，省級以上部門對具有2年以上基層工作經(jīng)歷人員的招錄比例，已經(jīng)從2009年的60%提高到了2012年的100%，這一指標(biāo)的調(diào)整和變化，是隨著干部人事制度改革整體目標(biāo)的改進(jìn)而提出的。

三是具有通融契合能力。這一點(diǎn)強(qiáng)調(diào)制度與其他相關(guān)的制度之間的關(guān)聯(lián)性和協(xié)調(diào)配合能力。比如考錄制度與其他人才引進(jìn)制度、干部考核制度、干部培訓(xùn)制度等的協(xié)同性，考錄制度能否積極適應(yīng)其他相關(guān)聯(lián)制度的調(diào)整所帶來的變化，考錄制度能否通過與其他關(guān)聯(lián)制度的高度契合，從而實(shí)現(xiàn)干部人事制度的整體目標(biāo)的更好實(shí)現(xiàn)。

五、操作性標(biāo)準(zhǔn)

這是制度科學(xué)性的落腳點(diǎn)，制度效果的好壞，歸根結(jié)底還要靠實(shí)踐效果來檢驗(yàn)。筆者認(rèn)為，不同類型、不同層面的制度，在其操作性的衡量標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)該是有所區(qū)別的。公務(wù)員考錄制度的操作性應(yīng)著重從以下四個方面去觀察：

一是工作界定和權(quán)責(zé)分工是否明確?！豆珓?wù)員錄用規(guī)定》（試行）第二條對考錄制度的對象進(jìn)行了明確界定，在第二章又分別對“中央公務(wù)員主管部門”、“省級公務(wù)員主管部門”“設(shè)區(qū)的市級以下公務(wù)員主管部門”和“招錄機(jī)關(guān)”的職責(zé)進(jìn)行了明確界定。但當(dāng)前的考錄制度在權(quán)責(zé)的明確上還有很多空間和余地，尤其是在中央與地方之間、公務(wù)員主管部門與招錄機(jī)關(guān)之間、中央部門與垂直管理系統(tǒng)之間的考錄權(quán)限和職責(zé)分工上還有很多不清晰的地方和值得商榷的空間，這也是公務(wù)員制度逐步成熟完善的重要領(lǐng)域。

二是程序環(huán)節(jié)清晰。公務(wù)員考錄制度規(guī)定，考試錄用公務(wù)員應(yīng)包含以下五個明確的環(huán)節(jié)：發(fā)布招考公告；報(bào)名與資格審查；考試；考察與體檢；公示、審批與備案?？傮w看來，程序環(huán)節(jié)規(guī)定的非常清晰，便于各招錄機(jī)關(guān)的操作實(shí)施。

三是政策措施有效。在制度目標(biāo)和程序設(shè)計(jì)明了的情況下，制度要靠諸多的配套政策和工作措施支撐。在考錄制度的框架范圍內(nèi)，《面試考官行為規(guī)范》（試行）、《公務(wù)員錄用體檢通用體檢標(biāo)準(zhǔn)》（試行）、《新錄用公務(wù)員試用期管理辦法》等一系列政策措施的出臺，為考錄制度的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐提供了操作基礎(chǔ)，但是這些政策是在最近幾年密集出臺的，政策的效果還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)，還有很多的領(lǐng)域亟需指導(dǎo)性文件的規(guī)范，比如考官培訓(xùn)、面試的技術(shù)指導(dǎo)與規(guī)范等。

四是制度的成本如何。好的制度設(shè)計(jì)是能夠在實(shí)際工作中實(shí)施的，制度的操作性必須考慮制度建立和運(yùn)行的成本問題。制度的成本應(yīng)該是多方面的，但經(jīng)濟(jì)成本無疑是一個重要的因素。據(jù)中國人事科學(xué)院余新華、杜新宇的研究，在2006年每錄用一名公務(wù)員需要國家財(cái)政支付的成本為2.6萬元，這還不包括社會成本和考生的個人成本。通過制度改進(jìn)，這個成本還有很大的壓縮空間，國家公務(wù)員主管部門也在積極通過政策調(diào)整來改變這一現(xiàn)狀，比如從2010年開始試行的二次調(diào)劑政策，在首批招錄中沒有招錄到合適人選的職位，招錄機(jī)關(guān)在當(dāng)年的5月份可以繼續(xù)公布這些職位，這樣首批未被錄取的考生，仍有一次選擇的機(jī)會，這樣，無論對于亟需用人的招考機(jī)關(guān)，還是對于廣大考生來說，都獲得了一次重新選擇的機(jī)會，避免了機(jī)會和人才的浪費(fèi)，有利于招考成本的節(jié)約。

1.道格拉斯.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，三聯(lián)書店，1994年版。

2.馬克斯﹒韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》（上卷），中國社會科學(xué)出版社，1988年版。

3.辛鳴：《制度評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)選擇及其哲學(xué)分析》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第5期。

4.燕繼榮：《制度及制度評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)》，載《科學(xué)社會主義》，2011年第5期。