我國深化干部人事制度改革的困境、動力與路徑

宋佳蔓

（1.北京師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京100000；2.長春工業(yè)大學(xué) 政治與行政學(xué)院，吉林 長春130012）

十八大報(bào)告指出：“要深化干部人事制度改革，建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊(duì)伍”，這為干部人事制度改革指明了方向。深化干部人事制度改革，是我國推進(jìn)改革與發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分。當(dāng)前，干部人事制度改革不斷向縱深發(fā)展，已進(jìn)入攻堅(jiān)克難階段，面臨著一些深層次矛盾和新情況、新問題的挑戰(zhàn)。在深化干部人事制度改革的過程中，我們需要努力破解難題，突破改革的困境，還要充分發(fā)掘改革的有力因素，整合改革的動力，從科學(xué)的角度探索深化干部人事制度改革的對策和路徑。

一、深化干部人事制度改革的困境

任何改革，都會遇到阻力和困難，干部人事制度改革也不例外。當(dāng)前，干部人事制度改革正處于不進(jìn)則退的關(guān)鍵時(shí)期，是“攻堅(jiān)克難、重點(diǎn)突破、完善機(jī)制、全面深化的關(guān)鍵階段”，應(yīng)逐漸觸及思想狀況、利益分配、體制機(jī)制等深層次問題。進(jìn)一步深化干部人事制度改革，面臨著許多難題和困境。

（一）深化干部人事制度改革的思維困境

落后的、封建的、與干部人事制度改革不相適應(yīng)的思維理念是阻礙我國干部人事制度改革的重要因素，形成改革的思想阻力和思維困境。第一，傳統(tǒng)思想的束縛。我國是一個(gè)擁有兩千多年封建歷史的國家，傳統(tǒng)文化中許多思維理念依然發(fā)揮著重要作用，一些與改革不相適應(yīng)的價(jià)值觀念還在一定程度上存在，如官本位、特權(quán)思想都還在某種范圍內(nèi)存在，這是我國干部人事制度改革必須突破的思維“瓶頸”。第二，現(xiàn)實(shí)中形成的官僚主義?！肮倭胖髁x現(xiàn)象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個(gè)大問題?！痹诮?jīng)過了三十多年的改革開放之后，官僚主義依然在許多領(lǐng)域存在，這是因?yàn)槲覈鐣臀覀兊母刹咳耸轮贫纫廊贿€具有官僚主義產(chǎn)生的條件。深化干部人事制度改革，就要從根本上消除產(chǎn)生官僚主義思想的條件，清除改革在精神上的絆腳石。第三，消極的改革態(tài)度。干部人事制度改革除了正確的決策、科學(xué)的規(guī)劃之外，最重要的就是對改革的落實(shí)和執(zhí)行。在實(shí)踐中，有些人缺乏改革精神，不能自覺推動改革深化；一些人因循守舊、缺乏創(chuàng)新意識；一些人在改革中秉持“求穩(wěn)”心態(tài)，抵制改革的推進(jìn)。“不敢堅(jiān)持原則、奉行‘好人主義’，對工作敷衍應(yīng)付，‘做一天和尚撞一天鐘’，四平八穩(wěn)當(dāng)‘太平官’”；［1］一些人對改革采取實(shí)用主義的態(tài)度，凡是改革措施有利于其自身利益的，就積極支持，反之，則尋找各種借口加以消極抵制?！鞍炎兏锟闯墒菍λ麄兗榷?quán)力、地位和影響力的一種現(xiàn)實(shí)的或潛在的威脅，從而激發(fā)對變革的否定態(tài)度”。［2］

（二）深化干部人事制度改革的制度困境

深化干部人事制度改革，根本的是要不斷推動體制機(jī)制的創(chuàng)新，逐步形成干部選拔、錄用、監(jiān)督、激勵(lì)、培訓(xùn)等制度體系。然而，我國干部人事制度與整個(gè)國家制度建設(shè)和體制改革還不能完全適應(yīng)，成為改革中的一個(gè)困境。第一，新舊體制轉(zhuǎn)換形成制度真空。我國干部人事制度改革是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下展開的，經(jīng)歷了市場經(jīng)濟(jì)改革之后，許多舊體制雖然被改革，但其影響依然存在。同時(shí)，新的體制沒有建立或建立之后還不完善，造成了許多制度真空，這是深化干部人事制度改革的一個(gè)主要難點(diǎn)。第二，現(xiàn)行干部人事制度有許多不完善的地方。主要有：一是干部選拔任用制度還不完善，提名制度還不能滿足當(dāng)前干部人事工作的需要；廣大人民群眾在干部選任工作中的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)落實(shí)不到位，干部人事工作的公開性和透明度還不夠；民主推薦程序有待規(guī)范；拉票賄選現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。二是干部考核評價(jià)機(jī)制還不完善，尤其以工作實(shí)績?yōu)橹饕獦?biāo)準(zhǔn)的考核體系尚未建立，干部考核評價(jià)的內(nèi)容和指標(biāo)體系還不夠科學(xué)，考評主體的多元化程度不高，考評方式還缺乏靈活性，考評結(jié)果的運(yùn)用存在形式化等問題。三是干部能上能下機(jī)制還不健全，沒有建立有效的“上下”機(jī)制，干部流動渠道不暢、流動力度小、能上不能下的局面依然存在。四是干部人事制度執(zhí)行力不夠，一些領(lǐng)域的法規(guī)制度未能得到有效執(zhí)行，規(guī)章制度只是“寫在紙上、掛在墻上、說在嘴上”，仍然存在以制度規(guī)范制度、以文件落實(shí)文件、以程序代替效果等問題，很多制度出臺后，執(zhí)行“走程序”。［3］

（三）深化干部人事制度改革的利益困境

在改革的過程中，黨和政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)“絕不允許形成既得利益集團(tuán)。”［4］我國的干部人事制度改革在本質(zhì)上是制度變遷和制度創(chuàng)新的過程，其核心特征就是打破舊的干部人事制度，構(gòu)建符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的新型干部人事制度。而要打破舊的干部人事制度，必然會使原有的利益結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，損害某些人的既得利益。“干部人事制度改革直接涉及權(quán)力和利益關(guān)系的調(diào)整，牽一發(fā)而動全身?！保?］改革觸及了一部分人的利益，致使干部人事制度改革受到阻礙。既得利益者把黨和人民賦予的職權(quán)看成是自己的所謂利益。例如，有的地方簡單地以票取人、以考試成績?nèi)∪?；有的單純追求轟動效應(yīng)，為擴(kuò)大民主而故意設(shè)置繁瑣的程序；有的進(jìn)行不正當(dāng)競爭，損害團(tuán)結(jié)和諧、合作干事的環(huán)境氛圍，致使好人主義盛行；一些干部為拉選票，不敢堅(jiān)持原則，不愿大膽負(fù)責(zé)，而且在方式上更加隱蔽、巧妙，更加注重日?；母星榉e累。這些現(xiàn)象損害了干部人事制度改革的信譽(yù)，干擾了改革的進(jìn)程，必須引起高度重視。“把既得利益的干擾降到最低限度，對于改革朝著健康的方向發(fā)展是非常重要的?！保?］

二、深化干部人事制度改革的動力

任何改革，都需要?jiǎng)恿ΑＮ覈母刹咳耸轮贫雀母铩氨旧碛衅渥陨淼恼芜壿?、?jīng)濟(jì)邏輯和社會邏輯，這些邏輯規(guī)定了其改革的過去和未來”，［7］這些都需要改革自身的動力支持。深化干部人事制度改革的動力，就是一切能夠推動干部人事制度改革與創(chuàng)新的積極因素和力量。

（一）我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展是深化干部人事制度改革的根本動力

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，干部人事制度改革的根本動力來自于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步。改革開放以來，黨和政府深刻把握改革開放進(jìn)程中面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，注重協(xié)調(diào)改革力度、發(fā)展速度同社會可承受程度的關(guān)系，把改善人民生活作為處理這三者關(guān)系的重要結(jié)合點(diǎn)，采取先易后難、由點(diǎn)到面，從局部到全局、分階段有步驟循序漸進(jìn)的方法，我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得重大成就，社會取得重大進(jìn)步，我國的生產(chǎn)力迅速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力顯著增強(qiáng)。正是由于經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，帶動了干部人事制度的改革與創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展也必將為我國干部人事制度改革創(chuàng)造更多有利條件、形成更加良好的社會環(huán)境，從而為進(jìn)一步深化干部人事制度改革提供新的動力。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)為深化干部人事制度改革提供主導(dǎo)動力

在人類社會發(fā)展進(jìn)程中，認(rèn)識和改造客觀世界的實(shí)踐活動，都是有組織的活動，都需要一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，我國的各項(xiàng)改革都是在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下完成的，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國各項(xiàng)事業(yè)成功的保障?！案母镩_放是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的強(qiáng)大動力，黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展目標(biāo)的根本保證?！保?］干部人事制度改革作為我國總體改革的重要一環(huán)，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序可控地推進(jìn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是深化干部人事制度改革的主導(dǎo)動力。黨對干部人事制度改革的領(lǐng)導(dǎo)，就是黨提出和制定干部人事制度改革的路線、方針、政策與規(guī)劃。1980年鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》一文中深刻指出了政治體制存在的問題，為干部人事制度改革指明了方向。此后，我國一直致力于干部人事制度的發(fā)展和健全。2000年，中央頒布了《深化干部人事制度改革綱要》；2009年，中央又頒布了《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，為未來我國干部人事制度改革指明了方向?？傊?，黨的領(lǐng)導(dǎo)是干部人事制度改革成功與否的決定性因素，黨始終是改革的倡導(dǎo)者、主導(dǎo)者和推動者。

（三）人民群眾的支持和參與為深化干部人事制度改革提供基礎(chǔ)動力

“歷史和現(xiàn)實(shí)都表明，一個(gè)政權(quán)也好，一個(gè)政黨也好，其前途和命運(yùn)最終取決于人心向背。”［9］按人民群眾的意愿選拔任用干部，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主是干部人事制度的本質(zhì)內(nèi)涵。因此，干部人事制度改革成敗的關(guān)鍵在于改革過程能否堅(jiān)持走群眾路線，“堅(jiān)持把選人用人的程序和方法告訴群眾，把選人用人的相關(guān)情況反饋給群眾”。［10］人民群眾的參與和監(jiān)督，可以凝結(jié)改革的力量、減少改革阻力、增添改革動力，有利于優(yōu)秀人才的脫穎而出，可以促進(jìn)各級干部樹立和堅(jiān)持服務(wù)意識和公仆意識，更有利于黨管干部原則和群眾路線的高度一致。

（四）干部隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)優(yōu)化為深化干部人事制度改革提供了組織動力

“干部隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)指干部的來源、年齡、性別、民族、黨派、職位設(shè)置、管理跨度、任職年限、知識背景、經(jīng)驗(yàn)積累等各組成部分與要素的結(jié)合、構(gòu)造、搭配和排列?！保?1］干部隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)問題不僅關(guān)系到干部資源的有效組織和管理，而且關(guān)系到黨群關(guān)系的和諧與執(zhí)政基礎(chǔ)的牢固，關(guān)系到黨和人民事業(yè)的持續(xù)建設(shè)。優(yōu)良的干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)有利于實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)班子活力，激發(fā)干部創(chuàng)業(yè)熱情，可以實(shí)現(xiàn)國家的高效治理。30多年來，我國的干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化，為持續(xù)推動我國的發(fā)展建設(shè)提供了組織保障。例如，2011年以來的地方黨委換屆中，共有2897名村黨組織書記、1658名大學(xué)生村官、7089名鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所負(fù)責(zé)人、5476名企事業(yè)單位人員進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子；再如，從2012年起，中央機(jī)關(guān)公務(wù)員招錄計(jì)劃中，除部分特殊職位外，全部用于招錄具有兩年以上基層工作經(jīng)歷人員。合理的干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、優(yōu)良的干部素質(zhì)，為干部人事制度的改革與創(chuàng)新提供了堅(jiān)實(shí)的組織保障，為繼續(xù)深化干部人事制度改革提供了組織動力。

三、深化干部人事制度改革的路徑

深化干部人事制度改革，必須著眼長遠(yuǎn)，加強(qiáng)對一些全局性、前瞻性、基礎(chǔ)性問題的研究探索，推進(jìn)改革向縱深發(fā)展。要把解決當(dāng)前問題與研究探索中長期問題結(jié)合起來，加強(qiáng)對干部人事制度改革的基礎(chǔ)研究，增強(qiáng)工作的預(yù)見性。有效應(yīng)對干部人事制度改革面臨的挑戰(zhàn)，需要我們進(jìn)一步更新思想觀念，把握好干部人事制度改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，創(chuàng)新方式方法，破解當(dāng)前的新情況新難題。

（一）確定深化干部人事制度改革的總體目標(biāo)

從2000年的《深化干部人事制度改革綱要》，到2002年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，再到2009年的《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，中央已經(jīng)明確了干部人事制度改革的基本目標(biāo)，就是建立中國特色社會主義干部人事制度。十八大更是提出了“要深化干部人事制度改革，建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政骨干隊(duì)伍”的新要求。我國深化干部人事制度改革的總體目標(biāo)包括以下四個(gè)主要的方面，一是建立中國特色社會主義的干部人事制度，二是培養(yǎng)造就一支高素質(zhì)的、善于治黨治國的干部隊(duì)伍，三是干部人事工作的科學(xué)化、民主化、制度化，四是形成干部選拔任用、考核評價(jià)、管理監(jiān)督和激勵(lì)保障四大機(jī)制。

（二）明確繼續(xù)深化干部人事制度改革的基本思路

“十二五”規(guī)劃建議強(qiáng)調(diào)指出：“要深化干部人事制度改革，創(chuàng)新和完善干部選拔任用機(jī)制，健全領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)制度?！笔舜髨?bào)告也指出：“深化干部人事制度改革，使各方面優(yōu)秀干部充分涌現(xiàn)、各盡其能、才盡其用。”這為我國深化干部人事制度改革指明了方向，提供了指導(dǎo)思想。深化干部人事制度改革，要在這一思想的指導(dǎo)下，明確基本思路。首先，深化干部人事制度改革必須始終堅(jiān)持正確的方向，要堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先的用人?biāo)準(zhǔn)。其次，深化干部人事制度改革必須堅(jiān)持著重頂層設(shè)計(jì)，要從全局出發(fā)研究制定改革的總體戰(zhàn)略，把干部人事制度改革放到各項(xiàng)體制改革的大框架中，要對各個(gè)部門的改革進(jìn)行統(tǒng)籌配套，把各方面利益協(xié)調(diào)起來。再次，深化干部人事制度改革必須堅(jiān)持不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新是推進(jìn)改革的永恒主題和動力，繼承則是推進(jìn)改革的重要基礎(chǔ)和保障，干部人事制度改革要在全面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握組織工作發(fā)展的客觀規(guī)律，在實(shí)踐中堅(jiān)持創(chuàng)新。最后，深化干部人事制度改革必須堅(jiān)持積極穩(wěn)妥推進(jìn)，保證改革有序可控，抓住關(guān)鍵和突出重點(diǎn)，在某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域有所突破。

（三）構(gòu)建中國特色的干部人事管理體制

加強(qiáng)新時(shí)期干部人事管理工作，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，始終遵循科學(xué)發(fā)展的思想理念、堅(jiān)持以人為本的管理理念，理順干部人事管理體制，健全干部人事管理機(jī)制，創(chuàng)新干部人事管理的方法，以干部人事管理工作的與時(shí)俱進(jìn)提高干部人事管理的科學(xué)化水平。第一，要?jiǎng)?chuàng)新干部人事管理理念，牢固樹立與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新觀念、放眼世界的開放觀念、多元化的人才觀念，牢固樹立以人為本、依法管理、群眾公認(rèn)、德才兼?zhèn)涞母刹咳耸鹿芾砝砟?。第二，改進(jìn)干部人事管理的方式方法，建立以職責(zé)管理為中心的干部人事管理方式，建立以能力和業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的人才考核評價(jià)機(jī)制。第三，健全干部人事管理體制，增強(qiáng)干部人事管理的規(guī)范性和嚴(yán)肅性，使干部人事管理做到有章可循。第四，合理劃分干部人事管理權(quán)限，實(shí)行分級管理與重點(diǎn)崗位管理相結(jié)合，健全黨政干部管理制度、深化企業(yè)人事制度改革、推進(jìn)事業(yè)單位干部人事分類管理、探索社會團(tuán)體工作人員的管理制度。

（四）突破制約干部人事制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題

任何改革都要尋找切入點(diǎn)和突破口，只有重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革取得突破，改革才能順利推進(jìn)。從實(shí)際工作來看，我國的干部人事制度，還存在著一些矛盾和問題。其中，既有長期困擾我們的老矛盾和老問題，也有在改革過程中遇到的新情況和新問題。解決這些矛盾和問題，迫切需要我們進(jìn)一步加大改革創(chuàng)新的力度，不斷推動理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和工作創(chuàng)新，以求取得新的更大的突破。重點(diǎn)在于擴(kuò)大干部人事工作中的民主，落實(shí)黨員群眾對干部人事工作的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)；實(shí)現(xiàn)干部能上能下和能進(jìn)能出，從根本上防范和遏制“跑官要官”、“買官賣官”，有效防止和糾正領(lǐng)導(dǎo)干部“帶病上崗”、“帶病提職”，創(chuàng)新優(yōu)秀年輕干部培養(yǎng)選拔機(jī)制，暢通優(yōu)秀人才脫穎而出的渠道。

（五）運(yùn)用整體推進(jìn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的方法

改革要注意運(yùn)用科學(xué)的方法，既要從整體上規(guī)劃設(shè)計(jì)，又要統(tǒng)籌兼顧各個(gè)方面、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系。干部人事制度改革是一項(xiàng)浩大的社會系統(tǒng)工程，是一個(gè)不斷發(fā)展、不斷改進(jìn)、不斷完善的過程。干部人事制度改革需要調(diào)動各方面的積極性，強(qiáng)化改革共識、凝聚改革力量。因此，我們要充分認(rèn)識改革的艱巨性、復(fù)雜性、長期性，與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、深化體制改革相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)。要尊重基層首創(chuàng)精神，支持改革、鼓勵(lì)創(chuàng)新，創(chuàng)造有利于改革的良好環(huán)境。要加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，保證改革積極穩(wěn)妥、有序可控，要增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、合理性、協(xié)調(diào)性。要加強(qiáng)對改革風(fēng)險(xiǎn)的評估和改革局勢的研判，把握好改革的時(shí)機(jī)、重點(diǎn)、力度和節(jié)奏。要加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，營造良好的改革氛圍，對干部人事制度改革新舉措、新進(jìn)展、新成效的宣傳，讓廣大黨員、干部和群眾及時(shí)了解改革、支持改革、參與改革、監(jiān)督改革。

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