“找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)”需要有利的政策支持

■ 王迪生

（湖南省有色地質(zhì)勘查局，長沙 410007）

地質(zhì)找礦是人類探索地球奧秘，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供礦產(chǎn)資源保障的先行性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的工作。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，對礦產(chǎn)資源需求將更為強(qiáng)勁，礦產(chǎn)資源供需矛盾將繼續(xù)加大。我國要實(shí)現(xiàn)十八大提出“在建黨100年時(shí)全面建成小康社會(huì)，在建國100年時(shí)建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家”的宏偉目標(biāo)，資源能源保障則至關(guān)重要。為此必須深入貫徹落實(shí)《找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)綱要》，全面提升礦產(chǎn)資源保障能力。筆者認(rèn)為，要加快推進(jìn)找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)，需要有利的政策支持。

1 我國地質(zhì)成礦條件優(yōu)越，找礦潛力巨大，地勘工作大有所為

我國成礦地質(zhì)條件有利，主要礦產(chǎn)資源總體查明程度約為三分之一，多數(shù)重要礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)潛力較大。石油探明程度約33%，儲(chǔ)量和產(chǎn)量增長具有資源保障。天然氣探明程度約14%，1000米以淺的煤炭查明程度約37%，資源前景廣闊。頁巖氣、煤層氣處于勘探初級(jí)階段，將成為我國能源資源的重要組成部分。油頁巖資源潛力可觀，有望成為可供利用的重要油氣源。重要金屬礦產(chǎn)資源查明程度平均為35%，鐵、鋁等大宗礦產(chǎn)查明率為40%左右，預(yù)測我國1000米以淺未查明的鐵礦石遠(yuǎn)景資源有1000億噸以上。西部新區(qū)和中東部隱伏礦床的找礦潛力巨大，危機(jī)礦山接替資源找礦成果表明，已知礦床深部和外圍大多具有增儲(chǔ)挖潛條件。

全面提高地質(zhì)勘查工作程度，是立足國內(nèi)提高資源保障程度的必然選擇，這也是地勘單位義不容辭的責(zé)任與優(yōu)勢所在。地勘單位屬知識(shí)密集型隊(duì)伍，地質(zhì)找礦專業(yè)人才門類齊全，擁有大量的地理信息、資料成果和技術(shù)裝備，是地質(zhì)找礦突破不可或缺的主力軍，只要國家給予合理有利的政策支持，發(fā)揮其主力軍作用，就能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供所需的資源能源保障。以湖南省有色地質(zhì)勘查局所屬217隊(duì)為例，1955年—1985年30年間，該隊(duì)獲取的國家地質(zhì)勘查費(fèi)約4500萬元，僅在水口山礦田內(nèi)探明的資源儲(chǔ)量就有：鉛鋅280萬噸、金60噸、銀350噸、銅7萬噸、硫230萬噸等，創(chuàng)潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值1800余億元，投入產(chǎn)出比為1：4000；“十一五”期間，該局獲取的地質(zhì)勘查項(xiàng)目費(fèi)用約3億元，提交的礦產(chǎn)資源潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值約5500億元，投入產(chǎn)出比為1：1833，創(chuàng)造了極高的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。

2 當(dāng)前影響“找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)”實(shí)施的幾個(gè)問題

2006年初，國務(wù)院召開了史無前例的全國地質(zhì)工作會(huì)議，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的意見》（國發(fā)[2006]4號(hào)）。隨后，國土資源部、財(cái)政部、發(fā)改委出臺(tái)了多個(gè)解決地勘單位遺留問題、促進(jìn)地勘單位改革發(fā)展的文件；各?。▍^(qū)、市）也出臺(tái)了指導(dǎo)性的、原則性的文件，但均沒有合理的配套政策，可操作性不強(qiáng)，很難落實(shí)到位。實(shí)施“找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)”依然面臨幾個(gè)主要問題。

2.1 地勘單位獲取探礦權(quán)難度大

國有地勘單位在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，國家出資找礦，找到的礦產(chǎn)資源無償交給國有企業(yè)開采；但從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，國家計(jì)劃找礦投入大幅減少，地勘單位又沒有完成資本的原始積累，由于隊(duì)伍技能單一，維持基本生存都很困難，而個(gè)別省的探礦權(quán)的設(shè)置辦法卻是對國有地勘單位一律實(shí)行“招拍掛”政策，直接導(dǎo)致的結(jié)果是，地勘單位對已經(jīng)形成礦產(chǎn)地的探礦權(quán)根本沒有財(cái)力參與競拍，對沒有形成礦產(chǎn)地空白區(qū)的探礦權(quán)，因其投入大、風(fēng)險(xiǎn)大，不但沒有財(cái)力而且沒有信心參與“招拍掛”。這也使得沒有地勘單位參與的探礦權(quán)“招拍掛”成為“無米之炊”。特別是有關(guān)部門每每將地勘單位申報(bào)的探礦權(quán)資料進(jìn)行“招拍掛”或行政授予“指定公司”，且成果分文不予。這種不符合客觀現(xiàn)實(shí)的做法，猶如“把應(yīng)由農(nóng)民種的田地分到工廠，再由工廠找農(nóng)民打工種田”，嚴(yán)重違背了地質(zhì)工作的客觀規(guī)律，也打擊了地勘單位工作的主觀能動(dòng)性，極大地制約了地質(zhì)找礦工作的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 地勘單位推動(dòng)合作探礦難度大

在自身資金投入困難的情況下，與大型企業(yè)合作困難也大，主要體現(xiàn)在以合資、合作方式成立合作公司過渡探礦權(quán)方面，個(gè)別省的現(xiàn)行政策規(guī)定，須由有關(guān)行業(yè)管理部門指定評(píng)估機(jī)構(gòu)對原有探礦權(quán)進(jìn)行評(píng)估，并將價(jià)款金額擴(kuò)大為評(píng)估價(jià)的2倍以上上繳。這種還處勘探階段、礦業(yè)權(quán)單位毫無收益又要大量資金投入風(fēng)險(xiǎn)勘探的情況下，收取評(píng)估價(jià)2倍的探礦權(quán)價(jià)款的做法，國內(nèi)國際都無先例，使地勘單位和大型企業(yè)都對進(jìn)行合作風(fēng)險(xiǎn)探礦望而卻步，造成巨大的地質(zhì)勘查資源浪費(fèi)，不能很好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

2.3 找礦收益分配不規(guī)范、不統(tǒng)一，個(gè)別地區(qū)很不合理

從初步統(tǒng)計(jì)到全國有明確比例的10個(gè)省來看，一般縣級(jí)為10%，最高的僅一個(gè)省，縣級(jí)為30%，加權(quán)平均計(jì)算，其在省、市、縣、地勘單位之間分成的比例是：40∶20∶15∶25。而極個(gè)別省規(guī)定僅在省、市、縣三級(jí)按30∶20∶50的比例分配，地勘單位為0，顯失公平，違背了做大“蛋糕”和切好“蛋糕”的基本原則。

應(yīng)該指出的是，地勘隊(duì)伍2000年左右屬地化管理后，未能真正與地方管理銜接到位，長期以來形成的相對封閉的狀況并未根本改變，社會(huì)各方面包括地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對地質(zhì)工作仍比較陌生，除了業(yè)內(nèi)媒體外，社會(huì)媒體特別是新興媒體對地勘單位及地質(zhì)工作的宣傳報(bào)道甚少；不少地方地質(zhì)找礦的外部環(huán)境依舊欠佳：一些地方對所在地的地質(zhì)勘探工作漫天要價(jià)；有關(guān)部門及公司壟斷礦業(yè)權(quán)。地勘單位在礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用的鏈條上，本就處于弱勢地位，其地質(zhì)勘查環(huán)境、勘查成果常得不到保護(hù)，有的礦區(qū)勘查沒有做完，就因?yàn)E發(fā)采礦證，無序開采而使正?？辈殡y以深入。地勘單位因?yàn)樘降V權(quán)管得過死，無“地”可勘、無項(xiàng)目可查。這些現(xiàn)象如果得不到根本改觀，貫徹“國家找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)綱要”、有效緩解資源能源供需矛盾，將很難落到實(shí)處和取得突破。

3 關(guān)于加強(qiáng)資源能源保障供給的幾點(diǎn)建議

資源能源供需矛盾加劇有其客觀上的因素，更有主觀上的原因?？陀^上是因2000年之前有近20年沒有進(jìn)行有效的、上規(guī)模的地質(zhì)勘探，致使探明資源趨向枯竭，大批礦山關(guān)閉破產(chǎn)，從而出現(xiàn)“四礦”問題。2000年前后國務(wù)院決定原屬中央管理的地勘單位和大型礦企下放省管，這給沒有直接管理過地勘單位和大型礦企的地方各級(jí)政府部門增添了新的挑戰(zhàn)，在管理銜接上必然存在時(shí)間差，這是主觀原因。所以政府要制訂深化資源能源保障的規(guī)劃和措施，完善相關(guān)政策法規(guī)，積極支持國有地勘單位多找礦、找好礦、找大礦。為此，提出如下建議：

(1)國家制訂統(tǒng)一的政策，改變對國有地勘單位探礦權(quán)設(shè)置實(shí)行“招拍掛”的政策，采取申請?jiān)谙鹊姆绞绞谟鑷械乜眴挝惶降V權(quán)。首先，從探礦權(quán)的固有屬性來看，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)屬國有，其使用權(quán)應(yīng)該體現(xiàn)在采礦權(quán)上，探礦權(quán)不具備使用權(quán)的屬性，它是一種風(fēng)險(xiǎn)性極高的用益物權(quán)而不是物權(quán)。探礦權(quán)與采礦權(quán)和土地使用權(quán)不一樣。采礦權(quán)的權(quán)屬范圍內(nèi)已查明了具有開采價(jià)值的礦產(chǎn)資源且有開采使用權(quán)。土地使用權(quán)無論如何也有一塊可供使用的土地。采礦權(quán)、土地使用權(quán)可以“招拍掛”方式出讓。但是，如果在“招拍掛”中有價(jià)競得探礦權(quán)，而后還要投入大量的人、財(cái)、物開展地質(zhì)勘探工作，如無找礦成果（據(jù)國內(nèi)外專家統(tǒng)計(jì)，找礦成功率僅為4%左右），不但沒有回報(bào)，而且巨額的探礦權(quán)獲取費(fèi)用及探礦投入均由找礦單位承擔(dān)，潛在風(fēng)險(xiǎn)很大。所以，未探明礦產(chǎn)地的空白區(qū)不應(yīng)以“招拍掛”的方式出讓探礦權(quán)。其次，國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號(hào)）明確界定了探礦權(quán)“招拍掛”的范圍，規(guī)定“屬《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》規(guī)定的第一類礦產(chǎn)的勘查，并在空白勘查工作區(qū)的或雖進(jìn)行過礦產(chǎn)勘查但未獲可供進(jìn)一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)，以申請?jiān)谙燃聪壬暾堈呦纫婪ǖ怯浀姆绞匠鲎屘降V權(quán)?！钡谌?，對國有地勘單位探礦權(quán)實(shí)行“招拍掛”政策，影響了地質(zhì)找礦主力軍作用的發(fā)揮和地質(zhì)找礦工作的有效開展。如湖南省探礦權(quán)國土覆蓋面積從2007年0.5037萬平方千米下降到2011年0.437萬平方千米，僅占湖南省國土面積的2%，不到新疆探礦權(quán)面積（13.3萬平方千米）覆蓋率（8%）的1/4，不足澳大利亞北領(lǐng)地探礦權(quán)面積（108萬平方千米）覆蓋率（80%）的1/40；湖南省40多個(gè)地質(zhì)勘探隊(duì)中探礦權(quán)地嚴(yán)重不足。第四，國內(nèi)規(guī)范應(yīng)統(tǒng)一，國際慣例應(yīng)遵循。礦產(chǎn)資源屬國家所有，但在探礦權(quán)管理上我國各省區(qū)政策差異很大。國際上絕大多數(shù)國家均以“申請?jiān)谙取钡姆绞绞谟杼降V權(quán)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，以英美法系為基礎(chǔ)的國家如美國、加拿大、澳大利亞、巴西、智利、秘魯、贊比亞、印尼等32個(gè)國家均實(shí)行“申請?jiān)谙取钡姆绞綗o償授予探礦權(quán)人探礦權(quán)。建議國家出臺(tái)國有地勘單位在探礦權(quán)獲取上的統(tǒng)一政策規(guī)定，使地勘單位積極有效地開展地質(zhì)找礦工作，更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

(2)國家制訂統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)價(jià)款收取辦法，糾正不合理的做法。首先，將國家部委的相關(guān)政策要求落實(shí)好。財(cái)政部、國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)對國家出資勘查探明礦產(chǎn)地及權(quán)益管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)建〔2010〕1018號(hào)文）（六）規(guī)定，“對國家出資形成礦產(chǎn)地探礦權(quán)協(xié)議出讓時(shí)，受讓探礦權(quán)單位按評(píng)估備案的價(jià)款交納探礦權(quán)價(jià)款或以‘招拍掛’方式出讓”，“對以申請?jiān)谙确绞饺〉玫奶降V權(quán)處置時(shí)，屬于企業(yè)自行出資探明礦產(chǎn)地的，不得收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款”。其次，遵循國際慣例，在探礦階段執(zhí)行“誰投資，誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，誰受益”原則。如澳大利亞北領(lǐng)地《礦物產(chǎn)權(quán)法2010》規(guī)定：探礦權(quán)人在探礦過程合作中，轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)時(shí)，無需繳納探礦權(quán)價(jià)款，只需在辦理變更手續(xù)時(shí)上繳少量的手續(xù)費(fèi)。只要探礦權(quán)人依法履行了探礦權(quán)人的義務(wù)，探礦權(quán)人的權(quán)益受法律保護(hù)，包括其投資取得的勘查成果的處置權(quán)。處置時(shí)只收取有關(guān)稅費(fèi)。目前極個(gè)別省一律按評(píng)估價(jià)的2倍收取探礦權(quán)價(jià)款，每宗礦業(yè)權(quán)繳納的價(jià)款少則幾百萬至幾千萬元，多則數(shù)億元，使地勘單位和大型企業(yè)對合作風(fēng)險(xiǎn)探礦失去信心，導(dǎo)致一些很有潛力的礦產(chǎn)地，難以加快提高勘探程度和有效投入開采、形成規(guī)模產(chǎn)能。所以，須進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)價(jià)款收取行為，出臺(tái)統(tǒng)一辦法，明確和糾正現(xiàn)行的有關(guān)做法。

(3)國家制訂統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)價(jià)款分配政策，明確國有地勘單位的收益分成比例。分配是否合理，最終事關(guān)資源能源保障大局。解決問題的關(guān)鍵是能夠讓具備找礦能力的地勘單位有條件和動(dòng)力去積極找礦，找到好礦、大礦有利于平抑市場，做到“手中有糧，心中不慌”。地質(zhì)礦產(chǎn)勘查成果主要是依靠地勘單位的勞動(dòng)、技術(shù)、管理、知識(shí)和資本等生產(chǎn)要素的結(jié)合而產(chǎn)生。因此，礦產(chǎn)勘查成果—礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓其收益分配不僅要考慮地方各級(jí)政府的收益，也應(yīng)考慮省屬地勘單位資本的原始積累和找礦實(shí)力的增強(qiáng)。建議國家制訂統(tǒng)一的政策，明確地方政府（省、市、縣）、地勘單位的礦業(yè)權(quán)成果收益分配比例。從綜合全國絕大多數(shù)省區(qū)目前執(zhí)行的分配比例來看，建議在國家2∶8分成后，留地方政府部分按照省、市、縣、地勘單位為40∶20∶20∶20的比例確定，符合做“蛋糕”的也能分到“蛋糕”的合理分配原則。

地質(zhì)工作者是社會(huì)主義建設(shè)的開路先鋒，地質(zhì)工作是基礎(chǔ)性、先行性工作，地質(zhì)工作搞不好，一馬擋路，萬馬不能前行。如何貫徹和落實(shí)“公益先行、商業(yè)跟進(jìn)、基金銜接、整裝勘查、快速突破”的地質(zhì)找礦新機(jī)制，推動(dòng)“找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)”取得實(shí)效，有利的政策支持是關(guān)鍵。