行政處罰中“工程合同價(jià)款”的認(rèn)定研究

王 丹， 姜 軍

(北京建筑大學(xué) 城市經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 北京 100044)

建設(shè)工程領(lǐng)域的法規(guī)和規(guī)章在設(shè)定法律責(zé)任時(shí)，將“工程合同價(jià)款”作為罰款基數(shù)的規(guī)定很多。如《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的罰則一章，在第六十條、第六十一條、第六十二條、第六十四條規(guī)定施工單位責(zé)任時(shí)，均以“工程合同價(jià)款”作為計(jì)算罰款金額的基數(shù)。但是，此類(lèi)法律責(zé)任規(guī)定中的“工程合同價(jià)款”具體所指是不明確的。

僅從字面含義來(lái)看，“工程合同價(jià)款”是指一項(xiàng)工程的合同價(jià)款，也就是體現(xiàn)在合同文本中的、發(fā)包人應(yīng)向承包人支付的完成工程的對(duì)價(jià)。但是實(shí)踐中，當(dāng)事人對(duì)于“工程合同價(jià)款”這一用語(yǔ)存在一定的理解差異，其在合同文本和其他書(shū)面文件中，往往使用與合同價(jià)款相關(guān)的不同語(yǔ)詞，如工程造價(jià)、工程承包價(jià)款、工程價(jià)款、簽約合同價(jià)等。這些語(yǔ)詞本是建設(shè)工程行業(yè)的習(xí)慣用語(yǔ)，但是其概念的不確定性以及在正式文本中的交叉使用，造成了行政執(zhí)法實(shí)踐中認(rèn)定工程合同價(jià)款的混亂。同時(shí)，工程實(shí)踐中發(fā)包人最終向承包人支付的款項(xiàng)通常與合同文本中確定的價(jià)款數(shù)額不同，如何確定行政處罰中的“工程合同價(jià)款”成為實(shí)踐中的難題，進(jìn)而導(dǎo)致針對(duì)同樣的違法行為，處罰結(jié)果卻發(fā)生較大差異，影響行政執(zhí)法行為的權(quán)威性。

1 合同價(jià)款與工程價(jià)款

1.1 合同價(jià)款與工程價(jià)款的概念辨析

合同價(jià)款是發(fā)包人和承包人依據(jù)招標(biāo)和中標(biāo)文件訂立書(shū)面合同時(shí)約定的價(jià)格，是在工程未發(fā)生之時(shí)或者開(kāi)始之初，承包人和發(fā)包人簽訂合同形成債的關(guān)系，明確表示發(fā)包人應(yīng)當(dāng)向承包人支付的價(jià)款。如果發(fā)包人和承包人簽訂了合同，無(wú)論是采用固定單價(jià)還是固定總價(jià)形式，合同中一般都會(huì)有較為明確的合同價(jià)格條款。從“工程合同價(jià)款”的字面含義來(lái)看，其強(qiáng)調(diào)的就是“合同價(jià)款”。

工程價(jià)款是在工程結(jié)束時(shí)，發(fā)包人根據(jù)已形成的結(jié)算狀態(tài)應(yīng)向承包人支付的價(jià)款金額。雖然雙方對(duì)于完成工程的價(jià)格在合同中已經(jīng)有所規(guī)定，但是一項(xiàng)建設(shè)工程周期漫長(zhǎng)、情況復(fù)雜，施工過(guò)程中可能發(fā)生一系列引起費(fèi)用和價(jià)格變化的事項(xiàng)，工程在竣工結(jié)算時(shí)，發(fā)包人應(yīng)向承包人支付的價(jià)款，和當(dāng)初簽訂合同時(shí)的價(jià)格已經(jīng)有所不同，是約定的合同價(jià)款及合同履行過(guò)程中調(diào)整內(nèi)容的結(jié)合[1]，因此建設(shè)工程合同在履行過(guò)程中有專(zhuān)門(mén)的價(jià)格調(diào)整、工程變更、索賠等相應(yīng)的調(diào)整制度[2]。一項(xiàng)工程的基本建設(shè)程序一般分為初始的投資決策階段、中間的設(shè)計(jì)階段、洽談交易階段、施工階段和最后的竣工驗(yàn)收階段，而工程價(jià)款在每一階段都有不同的表現(xiàn)形式：在投資決策階段是投資估算；在設(shè)計(jì)階段表現(xiàn)為初步設(shè)計(jì)概算和施工圖預(yù)算；在交易階段，既有發(fā)包人編制工程量清單后形成的招標(biāo)控制價(jià)，也有投標(biāo)人經(jīng)過(guò)投標(biāo)和評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)確定的中標(biāo)價(jià)，還有在此基礎(chǔ)上招標(biāo)人與中標(biāo)人訂立合同形成的簽約合同價(jià)，也就是前文所說(shuō)的合同價(jià)款；在施工階段，發(fā)包人或監(jiān)理人可以根據(jù)施工現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生的變更、索賠及物價(jià)波動(dòng)、計(jì)日工等調(diào)價(jià)因素調(diào)整初始合同價(jià)格，根據(jù)調(diào)整后確認(rèn)的合同價(jià)款進(jìn)行預(yù)付款、進(jìn)度款和質(zhì)量保證金的支付，形成過(guò)程結(jié)算和最終的竣工結(jié)算。綜合來(lái)看，工程價(jià)款隨著工程進(jìn)度處于不斷變化的過(guò)程中，而最終確定的工程價(jià)款是竣工結(jié)算時(shí)發(fā)包人與承包人就工程價(jià)格形成的合意。

可見(jiàn)，竣工結(jié)算時(shí)的工程價(jià)款可以看作是對(duì)發(fā)包人和承包人簽訂合同時(shí)確定的合同價(jià)款的變更，承包人和發(fā)包人通過(guò)自己的行為和意思表示對(duì)原來(lái)的合同價(jià)款進(jìn)行了變更和補(bǔ)充。這種對(duì)合同變更補(bǔ)充的法學(xué)理論基礎(chǔ)在于“不完全合同”假設(shè)[3]。所謂“不完全合同”，主要針對(duì)的是履行期限較長(zhǎng)的合同。此類(lèi)合同在簽訂的當(dāng)時(shí)，不同于短期合同具有很強(qiáng)的確定性，而是存在很多不完整的條款和內(nèi)容。這些合同條款往往為當(dāng)事人留下了重新談判的余地。當(dāng)事人各方根據(jù)交易習(xí)慣均知道合同條款的不完全性，需要不同機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)填補(bǔ)“合同的缺口”，糾正扭曲的合同條款，更有效地適應(yīng)外界干擾[4]。具體到建設(shè)工程合同來(lái)看，當(dāng)事人在簽訂合同時(shí)，就已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到履行中的不確定性，并給最終的價(jià)款調(diào)整預(yù)留了空間。

總之，合同價(jià)款和工程價(jià)款是既有區(qū)別又密切相關(guān)的概念，合同價(jià)款是當(dāng)事人簽訂合同時(shí)對(duì)價(jià)格形成的合意，工程價(jià)款是當(dāng)事人以自己的表示或者行為重新形成的價(jià)款合意。工程價(jià)款實(shí)際上是變更后的合同價(jià)款，從這一角度來(lái)看，工程價(jià)款也是“工程合同價(jià)款”的應(yīng)有之意。

1.2 合同價(jià)款與工程價(jià)款的適用分析

基于上文的分析，合同價(jià)款和工程價(jià)款，一個(gè)是最初的、形式上的“工程合同價(jià)款”，一個(gè)是最終的、實(shí)質(zhì)上的“工程合同價(jià)款”，那么當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)施工單位進(jìn)行行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)將合同價(jià)款還是工程價(jià)款作為計(jì)算罰款的依據(jù)？

在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于適用《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第58條有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函(建法函〔2006〕23號(hào))中，對(duì)于工程合同價(jià)款的確定給出如下答復(fù)：“二、工程合同價(jià)款是指雙方商定認(rèn)可的價(jià)款?！痹撘?guī)定未能完全解決行政執(zhí)法實(shí)踐中的困擾，因?yàn)闊o(wú)論是發(fā)包人和承包人在合同中約定的價(jià)款，還是最終工程結(jié)算確定的價(jià)款，都是“雙方商定認(rèn)可的價(jià)款”。

分析這一問(wèn)題，首先應(yīng)關(guān)注對(duì)建設(shè)工程違法行為進(jìn)行行政處罰與解決工程合同民事糾紛的區(qū)別[5]。工程合同糾紛的發(fā)生原因是承包人和發(fā)包人之間對(duì)合同價(jià)款的支付產(chǎn)生爭(zhēng)議，司法解決合同糾紛是為了定紛止?fàn)?，雙方簽訂的合同是解決糾紛的主要依據(jù)之一。但是在民事糾紛解決環(huán)節(jié)，更加強(qiáng)調(diào)探求當(dāng)事人的真實(shí)意思，追溯合同的履行過(guò)程，尋找實(shí)質(zhì)的合同價(jià)款。當(dāng)雙方簽訂的合同價(jià)款和最終的結(jié)算工程價(jià)款不一致時(shí)，當(dāng)然應(yīng)該按照當(dāng)事人之后的真實(shí)意思表示來(lái)確認(rèn)才具有正當(dāng)性。

但是在行政處罰環(huán)節(jié)，確定工程合同價(jià)款是為了對(duì)承包人進(jìn)行處罰，是一種行政手段。當(dāng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)確定罰款依據(jù)時(shí)，如果被處罰人能夠提供合同價(jià)款的，筆者認(rèn)為一般不需要考慮最終的工程價(jià)款。原因：首先，作為被處罰對(duì)象的違法行為多數(shù)發(fā)生在工程施工過(guò)程中，也就是工程未完工結(jié)算之前，此時(shí)工程價(jià)款尚未確定，無(wú)法作為行政處罰依據(jù)；其次，工程最終結(jié)算價(jià)款雖說(shuō)會(huì)與合同價(jià)款有所不同，但是多數(shù)情況下相差并不懸殊，對(duì)于僅占工程合同價(jià)款總額百分之幾甚至千分之幾的罰款結(jié)果影響不大；最后，也是很關(guān)鍵的考量因素在于工程價(jià)款具有不確定性、調(diào)查取證難度大，如果行政處罰中考慮工程價(jià)款的調(diào)價(jià)問(wèn)題，會(huì)極大增加行政處罰的成本和難度，不符合行政效率原則[6]。綜合行政處罰的成本和產(chǎn)生的效果來(lái)看，追查施工合同的實(shí)際工程價(jià)款來(lái)替代合同價(jià)款的必要性不大。

據(jù)清康熙《金庭王氏族譜》載：北宋宣和年間(1119-1125)，二十六世孫王弘(宏)基(1068-1126)從金庭觀遷居臥猊山麓之巖頭(今華堂村)為華堂派始祖。高氏著《剡錄》時(shí)(1214)，古金庭遺跡仍在的情況下，華堂王氏又在自己的居住地新建了金庭觀。

相關(guān)行政訴訟案件的裁量結(jié)果對(duì)于這一問(wèn)題的思考也有助益，法院普遍認(rèn)可將合同書(shū)中所顯示的價(jià)款作為行政處罰依據(jù)的工程合同價(jià)款。例如，廣州市海珠區(qū)瑞寶街瑞寶經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社訴廣州市城市管理綜合執(zhí)法局海珠區(qū)分局一案中，一審法院認(rèn)定：廣州市海珠區(qū)瑞寶街瑞寶經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社與廣東祺商建設(shè)集團(tuán)有限公司簽訂的工程協(xié)議中第五點(diǎn)“合同價(jià)款”規(guī)定合同總價(jià)為2 350萬(wàn)元，海珠執(zhí)法局以該合同價(jià)款為處罰基數(shù)并無(wú)不當(dāng)；二審法院也認(rèn)為，工程合同價(jià)款應(yīng)當(dāng)理解為建筑工程施工許可證對(duì)應(yīng)的、承包人和發(fā)包人簽訂的工程合同中顯示的價(jià)款，支持海珠執(zhí)法局以備案的《廣州市建設(shè)工程施工合同》確定的合同價(jià)款為基數(shù)進(jìn)行處罰的主張。可見(jiàn)，在行政處罰中，按照合同價(jià)款進(jìn)行處罰是通常的做法。

但是，值得注意的是，當(dāng)被處罰人因?yàn)榉N種原因，無(wú)法提供甚至拒絕提供合同時(shí)，執(zhí)法人員也不能拘泥于合同作為判斷工程合同價(jià)款的唯一憑證，轉(zhuǎn)而需要借助其他文件來(lái)綜合判斷合同價(jià)款，如投標(biāo)文件、竣工結(jié)算文件、分項(xiàng)工程結(jié)算文件、施工原始憑證、監(jiān)理單位出具的確認(rèn)已完成工程量的監(jiān)理文件等能夠證明合同價(jià)款或者工程價(jià)款的文件。

在行政執(zhí)法實(shí)踐中，也有由建設(shè)單位配合提供工程價(jià)款證明的做法。但是采信建設(shè)單位出具的工程價(jià)款證明作為處罰依據(jù)是較為勉強(qiáng)的。合同價(jià)款是當(dāng)事人意思表示一致的結(jié)果，而工程價(jià)款證明僅是建設(shè)單位單方表示。如果被處罰人對(duì)該價(jià)款證明不認(rèn)可，執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)該證明做出的行政處罰決定在未來(lái)將會(huì)面臨較大的被行政復(fù)議或者行政訴訟撤銷(xiāo)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，要求建設(shè)單位出具工程價(jià)款證明作為罰款依據(jù)必須審慎運(yùn)用，只有在被處罰人既不提供合同也不出具證明價(jià)款的文件材料時(shí)，或者被處罰人提供的價(jià)款證明材料不夠充分、存在疑點(diǎn)的情況下，才能要求建設(shè)單位提供證明供執(zhí)法人員進(jìn)行綜合判斷。

2 合同價(jià)款與工程造價(jià)

2.1 工程造價(jià)的概念辨析

工程造價(jià)的直接含義是建設(shè)工程的建造價(jià)格，是一項(xiàng)建設(shè)工程從立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收交付使用所需的全部費(fèi)用總和[7]。我國(guó)目前的工程造價(jià)構(gòu)成包括建筑安裝工程費(fèi)、設(shè)備及工器具購(gòu)置費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)用、預(yù)備費(fèi)、建設(shè)期貸款利息、國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)計(jì)入工程造價(jià)的其他費(fèi)用，如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等。建設(shè)工程造價(jià)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工程不同階段的資料方案、設(shè)計(jì)圖紙、計(jì)價(jià)依據(jù)和辦法及有關(guān)規(guī)定進(jìn)行編制。

工程造價(jià)與工程價(jià)款、合同價(jià)款也是既有差異又密切相關(guān)的概念。當(dāng)事人在簽訂合同時(shí)約定合同價(jià)款不是隨意的，一般來(lái)說(shuō)都建立在對(duì)工程造價(jià)的充分考量上；而工程價(jià)款在結(jié)算時(shí)的主要考慮因素之一也是工程造價(jià)?？梢哉f(shuō)，工程造價(jià)是本質(zhì)內(nèi)容，而合同價(jià)款和工程價(jià)款都是表現(xiàn)形式。

2.2 合同價(jià)款和工程造價(jià)的適用分析

實(shí)踐中，工程造價(jià)這一用語(yǔ)的使用不規(guī)范。很多時(shí)候當(dāng)事人將合同中確定的價(jià)款或者結(jié)算過(guò)程中的價(jià)款都稱(chēng)為工程造價(jià)，造成合同價(jià)款、工程價(jià)款與工程造價(jià)的混淆，引發(fā)了行政執(zhí)法的難題。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合相應(yīng)處罰規(guī)定設(shè)定的目的，探求當(dāng)事人約定的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，通過(guò)不同方式來(lái)尋找工程合同價(jià)款，以避免因合同價(jià)款用語(yǔ)與法條不相符合而造成的認(rèn)識(shí)混淆。

立法之所以以合同價(jià)款作為行政處罰罰款的計(jì)價(jià)依據(jù)，其目的是通過(guò)對(duì)工程建設(shè)資金數(shù)額的匡算，設(shè)定一定比例作為處罰金額，從而足以起到預(yù)設(shè)的懲戒作用。在此前提下，如果當(dāng)事人在合同中約定的價(jià)款嚴(yán)重背離真實(shí)的工程建造價(jià)格，以形式上的合同價(jià)款作為罰款的基數(shù)，就違背了處罰規(guī)定設(shè)定的初衷。

此時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)需要對(duì)合同當(dāng)事人、監(jiān)理工程師和相關(guān)施工管理人員進(jìn)行充分的調(diào)查取證，探明當(dāng)事人的真實(shí)意思表示和合同的實(shí)際履行狀況，以求弄清合同中有關(guān)合同價(jià)款的不同用語(yǔ)所表達(dá)的含義。在當(dāng)事人配合調(diào)查核實(shí)的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)尚需要花費(fèi)許多人力和時(shí)間；一旦當(dāng)事人不予配合調(diào)查作證，獲取合同價(jià)款的難度很大，拖延辦案時(shí)間，違法案件不能及時(shí)辦結(jié)。如果通過(guò)各種方式仍無(wú)法獲取合同價(jià)款時(shí)，執(zhí)法者有必要換一個(gè)角度進(jìn)行思考，將工程造價(jià)替代合同價(jià)款作為行政處罰罰款計(jì)價(jià)依據(jù)[8]。實(shí)際上，當(dāng)合同對(duì)于價(jià)款約定不明，或者當(dāng)事人未簽訂合同時(shí)，尋找工程造價(jià)就是在尋找工程合同價(jià)款的本質(zhì)，尋求工程造價(jià)成為一種確定工程合同價(jià)款的替代性的解決方案。但是，獲取工程造價(jià)要比獲取合同價(jià)款的難度大的多，特別是在當(dāng)事人不配合調(diào)查取證的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)需要從有關(guān)部門(mén)獲取相關(guān)資料，自行委托造價(jià)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)編制造價(jià)預(yù)算或者做出造價(jià)鑒定，據(jù)此做出行政處罰。

需要注意的是，工程造價(jià)絕不是確定工程合同價(jià)款的唯一標(biāo)準(zhǔn)。從法理上來(lái)看，確定工程價(jià)款和合同價(jià)款最重要的或者最終的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是契約性原則[9]。因此，在行政機(jī)關(guān)確定工程合同價(jià)款時(shí)，不應(yīng)首選工程鑒定的方式來(lái)確定工程造價(jià)，而應(yīng)該尊重承包人與發(fā)包人的真實(shí)、自由的意思表示。將契約自由原則作為確認(rèn)工程合同價(jià)款的首要方式。特別是考慮到進(jìn)行工程造價(jià)鑒定的時(shí)間和金錢(qián)成本，對(duì)當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)都可能構(gòu)成一種沉重的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)的工作效率，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該首先要求當(dāng)事人盡可能提供合同價(jià)款和工程價(jià)款的證明材料，探尋當(dāng)事人的真實(shí)意思表示。只有在當(dāng)事人拒不提供或者無(wú)法提供證明材料、執(zhí)法機(jī)關(guān)無(wú)法確認(rèn)工程價(jià)款時(shí)，才應(yīng)該通過(guò)咨詢(xún)、鑒定等方式來(lái)確定工程造價(jià)。

2.3 工程造價(jià)咨詢(xún)鑒定結(jié)論運(yùn)用中的特殊問(wèn)題

當(dāng)必須采用鑒定方式來(lái)確定罰款基數(shù)時(shí)，此種鑒定結(jié)論的效力與司法程序處理建設(shè)工程合同糾紛過(guò)程中的鑒定結(jié)論是不同的。后者對(duì)工程造價(jià)的鑒定結(jié)論能夠作為確定工程價(jià)款的最終依據(jù)，如果是承包人和發(fā)包人共同認(rèn)可鑒定的，還可以將鑒定結(jié)論作為當(dāng)事人雙方對(duì)于合同價(jià)款的確認(rèn)和變更。而在行政執(zhí)法領(lǐng)域，對(duì)于工程造價(jià)進(jìn)行鑒定，是為了確定對(duì)被處罰人的罰款金額，此時(shí)進(jìn)行鑒定往往不會(huì)得到發(fā)包人的配合，發(fā)包人既不會(huì)參與申請(qǐng)鑒定環(huán)節(jié)，也不會(huì)對(duì)于鑒定結(jié)論進(jìn)行確認(rèn)，很多時(shí)候鑒定甚至也得不到承包人的配合，此種情況下的鑒定結(jié)論僅能作為行政處罰的依據(jù)，而不會(huì)對(duì)后續(xù)的雙方工程價(jià)款糾紛起到確認(rèn)作用。即便當(dāng)事人對(duì)于鑒定結(jié)論予以認(rèn)可，也不能當(dāng)然地認(rèn)為具有變更合同價(jià)款的效力，不能作為未來(lái)承包人與發(fā)包人就合同價(jià)款發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的證據(jù)。

基于以上原因，從具體的鑒定實(shí)施和鑒定結(jié)論的確認(rèn)流程來(lái)看，也與工程合同糾紛中的鑒定有所不同。若被處罰人提交工程造價(jià)鑒定報(bào)告，發(fā)包人予以認(rèn)可的，執(zhí)法機(jī)關(guān)可直接以此作為罰款計(jì)算依據(jù)；若被處罰人提交工程造價(jià)鑒定報(bào)告，發(fā)包人不予認(rèn)可的，行政機(jī)關(guān)也并非必須另行委托造價(jià)機(jī)構(gòu)鑒定。基于成本和效率的考慮，在行政處罰階段的造價(jià)鑒定報(bào)告的效力判斷并不以發(fā)包人的意見(jiàn)為主要考慮因素。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)鑒定機(jī)關(guān)是否適格等進(jìn)行形式審查，不具備不合法事由的，可以此鑒定報(bào)告的結(jié)論為準(zhǔn)。如果當(dāng)事人不配合出具任何價(jià)款證明，又不配合進(jìn)行造價(jià)鑒定的，執(zhí)法機(jī)關(guān)則可以委托工程造價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程造價(jià)鑒定，并以此作為罰款依據(jù)，造價(jià)鑒定的費(fèi)用由被處罰人承擔(dān)。

3 備案合同“工程合同價(jià)款”的確定

之前我國(guó)在部門(mén)規(guī)章中規(guī)定了施工合同的備案管理制度，工程監(jiān)管實(shí)踐中也按照這一制度執(zhí)行。隨著黨中央、國(guó)務(wù)院提出的“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的部署要求，國(guó)務(wù)院、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部先后出臺(tái)政策和辦法，取消了施工合同備案的相關(guān)內(nèi)容。但是立法改革的銜接問(wèn)題隨之而出：對(duì)于之前已經(jīng)備案的施工合同，在以上規(guī)定頒布之后進(jìn)行行政處罰時(shí)，如果當(dāng)事人簽訂了備案合同以外的合同區(qū)別于備案合同的，應(yīng)以備案的合同價(jià)款為準(zhǔn)還是實(shí)際合同價(jià)款為準(zhǔn)？

此時(shí)仍然要考慮解決工程合同糾紛和行政處罰的區(qū)別。司法解決工程合同糾紛需要確認(rèn)發(fā)包人應(yīng)向承包人支付的合同價(jià)款，因此必須要探求當(dāng)事人的真意，需求真實(shí)的工程價(jià)款；但是在行政處罰環(huán)節(jié)，確定合同價(jià)款是為了對(duì)承包人進(jìn)行處罰，是一種行政手段。在此種情況下，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)行了備案的合同，按照備案合同價(jià)款來(lái)認(rèn)定，既符合行政管理行為的一致性連續(xù)性，也符合行政效率原則。所以，建議在當(dāng)前階段，在進(jìn)行行政處罰時(shí)，對(duì)于之前已經(jīng)進(jìn)行了備案的合同應(yīng)優(yōu)先將備案的合同價(jià)款作為行政處罰依據(jù)。

4 結(jié)論

工程合同價(jià)款是一個(gè)涵義豐富的概念。如果行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)工程合同價(jià)款的認(rèn)識(shí)不一致，會(huì)導(dǎo)致對(duì)同樣的違法行為，做出不同的處罰決定，影響執(zhí)法行為的權(quán)威性。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握工程合同價(jià)款、工程價(jià)款及工程造價(jià)的含義，不拘泥于合同價(jià)款的表面含義，遵循一定的順序、采用多種方式來(lái)確定作為罰款基數(shù)的工程合同價(jià)款。

通過(guò)本文的研究可以得出建設(shè)工程行政處罰案件中的工程合同價(jià)款的確定依據(jù)和順序。首先，如果合同已經(jīng)備案的，應(yīng)當(dāng)以備案合同價(jià)款為準(zhǔn)；合同未備案的，應(yīng)當(dāng)以被處罰人提供的工程合同中約定的合同價(jià)款作為處罰依據(jù)。其次，沒(méi)有合同的，應(yīng)當(dāng)由被處罰人提供能夠證明合同價(jià)款或者工程價(jià)款的其他文件。再次，在被處罰人無(wú)法提供合同也無(wú)法出具證明價(jià)款的材料時(shí)，或者被處罰人提供的證明價(jià)款材料不夠充分、存在疑點(diǎn)的情況下，可以考慮由建設(shè)單位提供證明來(lái)供執(zhí)法人員進(jìn)行綜合判斷，同時(shí)該價(jià)款證明應(yīng)該得到被處罰人認(rèn)可。最后，當(dāng)工程合同價(jià)款通過(guò)以上方法都無(wú)法確定的時(shí)候，可以工程造價(jià)替代合同價(jià)款作為行政罰款計(jì)算依據(jù)。