美日土壤污染防治立法的再借鑒

劉瓊　端雪

摘要：發(fā)達國家中，美日有著較為完善的土壤污染防治立法體系。其中，美日兩國就土壤污染防治進行專門性立法，擴大責任主體、提倡公眾參與、設立專門機構提供技術支撐的做法，取得較好的土壤污染防治效果。

關鍵詞：土壤污染；防治

美日兩國在土壤污染防控、治理方面卓有成效，其立法模式與技術、理念和相關制度上的設置，對我國土壤污染防治立法有重要借鑒意義。具體表現(xiàn)在以下四個方面：

一、針對土壤污染防治專門立法

我國沒有系統(tǒng)的土壤污染防治法律體系，沒有針對土壤污染問題專門立法，這一現(xiàn)狀表明，我國立法機關還沒有意識到土地資源的珍稀性、土壤污染防治專門立法的迫切性與重要性。無法可依直接導致了保護力度不足，無法規(guī)制土壤污染行為，已受污染的土壤也得不到治理與修復。

縱觀美日，美國“超級基金法案”與日本《土壤對策法》，兩國都有專門的主導性法律治理土壤污染。我國有必要建立以《憲法》、《環(huán)境保護法》為基礎，以《土壤污染防治法》為主導，配合科學的土壤環(huán)境質量評價標準，同時銜接好其他環(huán)境單行法，嚴格污染源如固體廢物處理、大氣沉降、污水灌溉等，在避免法律沖突的情況下，降低土壤被污染的危險性。結合我國國情，高位階的專門立法往往曠日持久。在此之前，可以以行政法規(guī)、國家政策為依據(jù)和手段控制土壤污染問題。

二、擴大法律責任主體

土壤重金屬污染治理有兩大困難：第一，土壤重金屬潛伏期久，污染損害滯后且波及面廣，待到損害后果暴發(fā)時，難以確定污染責任人。第二，土壤重金屬污染修復難度大、耗費頗巨，無論采用異位、固化或其他技術進行修復、清潔受污染土壤，都需要龐大的資金。就法律責任主體，我國立法僅有“誰污染誰治理”的原則性規(guī)定，缺乏可操作性，土壤重金屬污染潛伏數(shù)年甚或數(shù)十年之久，至其暴發(fā)為嚴重污染事件，已難以明確“誰污染”，污染者是否仍存在、能承擔法律責任更是一個棘手問題。無救濟即無權利，污染者不受法律制裁，受害者得不到賠償，土壤污染事件會不斷重演。

相較而言，美國的《超級基金修正案與在授權法》對責任主體的規(guī)定，更為具體明確、具有可操作性。考察聯(lián)邦、州法院判例，污染責任人包括以下四類：當前與處置危險物質時期設備的所有人與營運人、不合理處置危險物質者的幫助者、運輸者都要依法承擔污染責任。四類責任主體依法承擔不真正連帶責任。美國通過對環(huán)境污染責任主體的擴大，解決了污染滯后難于確定責任人，污染者逃脫法律制裁，土壤得不到治理、受害人得不到救濟的問題。雖然客觀上加大了與污染較弱聯(lián)系人的法律責任，但有利于公民與企業(yè)環(huán)保意識的加強，發(fā)揮其預防污染的效果。

三、注重公眾參與。發(fā)揮公眾作用

土壤污染防治中，公眾依法享有環(huán)境知情權、監(jiān)督權、聽證參與決策權。美日相關立法都高度注重公眾的參與。比如，美國環(huán)保部定期通過網站公開并更新土壤污染數(shù)據(jù)、特定區(qū)域污染狀況、國家優(yōu)先項目清單（NPL），同時，接受公民舉報境內土地污染情況；日本通過“土壤污染區(qū)域登記簿”制度，對受污染土壤的地理位置、污染狀況、土地所有人、使用人進行公示，并供公眾查閱。

土壤污染具有隱蔽性、滯后性，不易發(fā)覺，公眾往往受其害而不自知，待到污染損害爆發(fā)，容易造成群體性事件。政府應基于土壤環(huán)境評價標準，對全國土地污染狀況進行劃定，對于污染地塊、污染企業(yè)進行公示，保障公民環(huán)境知情權的同時，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。政府應當正視環(huán)保問題中的公眾地位，發(fā)揮公眾的主觀能動性，將土壤污染防治擴展至全民事業(yè)，構建良性的“政府-公眾”關系。

四、建立土壤污染防治的專門機構

基于環(huán)境法授權，我國環(huán)保部依職權治理環(huán)境，下設環(huán)境應急與事故調查中心、國家核安全局、中國環(huán)境與國際發(fā)展合作委員會。個人認為，單憑行政機構無法達到防治污染、恢復生態(tài)的效果，原因如下：在土壤污染防治過程中，污染狀況復雜，無論是先期評定還是后期治理都具有很強的技術性，需要進行科學的定性、定量分析，治理技術、手段的優(yōu)劣對比選擇，土方開挖、填埋、平復，恢復狀況鑒定，工程浩大。在該領域具有高超科研技術、經驗豐富的專門性研究機構，無疑有著先天優(yōu)勢，也有利于整合優(yōu)勢資源。

發(fā)達國家有效利用了專門研究機構、公司的優(yōu)勢資源。例如，美國環(huán)保部下設國家風險管理研究實驗室（NRMRL），由其負責污染治理、技術推廣。該實驗室下設七個子部門，其中土地整治和污染控制部門專門負責土壤污染問題。研究重點為防治并修復污染土地、地塊、沉積物和地下水、恢復生態(tài)系統(tǒng)的科技手段并優(yōu)化成本。該部門同時整合社會資源，與公、私部門合作，為研究預防、降低威脅人類生存、污染環(huán)境風險的技術與辦法，降低預算和成本發(fā)揮了作用。目前，我國尚未設置環(huán)境污染風險控制的專門性機構。這種由政府主管部門設置專門性污染治理研究機構，整合科學資源，進行綜合治理的模式值得借鑒。

五、結語

通過對美日兩國土壤污染防治體系的考察，我國土壤污染防治立法存在立法滯后、責任體系不健全、公眾參與度低等問題，有必要利用法律、市場手段處理土壤污染問題，構建并完善我國土壤污染防治綜合治理體系。