關于暫住制度的合法性分析

翟黃敏

摘要：我國的城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡形成于建國之初。改革開放以后，尤其是近年來，差距日益擴大，正是由于城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的不平衡以及大量的農村剩余勞動力，使大規(guī)模的農民進城務工成為必然。在這種情況下，暫住證制度的發(fā)展存在也是一種客觀必然。但是，到目前為止對于暫住證制度的合法性、合理性仍然存在很大的爭議，本文針對暫住證制度存在的爭議，從法社會學的角度，分析其合法性、合理性。

關鍵詞：暫住證；合法性；行政法

一、暫住證制度產生的背景

我國始于五十年代的戶籍管理體制，形成了城鄉(xiāng)隔離的社會結構，其法律依據是全國人大常委會制定的《中華人民共和國戶口登記條例》，其第十條規(guī)定：公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)。其第十五條規(guī)定：公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上的，以暫住地的戶主或者本人在三日以內向戶口登記機關申報暫住登記。改革開放后，隨著中國經濟的快速發(fā)展，大量的農村人口涌入城市，特別是在沿海發(fā)達地區(qū)，外來務工人員的人口甚至超過了當地人口的幾倍。為了加強對這些流動人口的管理，維護社會穩(wěn)定和秩序，我國于1985年頒布了《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，該條例規(guī)定公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上，由暫住地的戶主或者本人在三日內向戶口登記機關申報暫住登記。十年后為了更加具體地實施條例，我國又在1995年制定了《暫住證申領辦法》，更加細化了暫行規(guī)定的操作程序。

二、暫住證制度的合法性分析

1.暫住證制度違反了憲法

首先暫住證制度違反了憲法中關于中華人民共和國公民在法律面前一律平等的規(guī)定。根據《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，對于暫住人口要做到來人登記，走人注銷，公安派出所應進行嚴密管理，為此公安部以及各地都制定了嚴格的登記與注銷制度。對于暫住人口來說這些規(guī)定無疑使他們處于與本地居民不平等的地位，外來人口不僅要受到嚴格的管制，而且時常被無端的盤問，這起碼在法律地位上就使得暫住人口與本地人不平等。另外，即使是一種管理措施也無權為被管理對象設置憲法規(guī)定以外的義務。根據相關規(guī)定，各地都制定收取對暫住人口辦理暫住證的工本費用和管理費的相關規(guī)定。既然是一種行政措施，那么這種措施的實施成本理應由行政機關自身承擔，而不應當轉嫁給其管理對象。所以對暫住制度的收費規(guī)定顯然增加了管理對象的額外義務，使得他們處于法律義務上的不平等。

其次，暫住制度違返了憲法第三十七條中關于中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯的規(guī)定。為了實施暫住制度，嚴格管理外來人口，許多地方將此管理權轉授給了公安部門以外的部門，如城市管理部門、街道辦、綜治辦等。在具體的實施過程中，這些部門往往對沒有辦理暫住證的人員進行拘押、強制遣送、罰款等。根據憲法第三十七條，禁止非法拘禁和其他非法剝奪公民的人身自由。顯然這些部門是根本沒有被授予對人身采取限制的權力的資格，因為他們有的不是完全意義上的行政管理部門，有的根據法律規(guī)定是不具有限制人身這樣的處罰權限的。

2.暫住證制度違反了行政許可法

首先，行政許可法第十二條、十三條對給以設定行政許可的事項有著明確的規(guī)定。其中第一類事項是那些關于涉及國家安全、公共安全以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按法定條件予以批準的事項。于是許多人認為這就是暫住證制度在行政許可法上的法律依據。但是，行政許可法的立法意圖中最重要的一點是可以不設立行政許可的，盡量不設立行政許可。因此如果我們從廣義上理解第一類中所規(guī)定的事項時，那么幾乎什么事項都可以被設立行政許可，因為這類事項幾乎包含了行政行為的所有方面。公民是國家的主體，公民的人身自由受憲法和法律保護，政府不得以任何借口加以干涉和侵犯，把流動人口當作潛在的犯罪嫌疑人而區(qū)別對待，與民主法治的精神背道而馳。

其次，暫住證制度實行的結果，管理部門以暫住證作為行使執(zhí)法、管理權的借口，通常在晚上或深夜組織警力和聯(lián)防闖入民宅，查驗暫住證，嚴重侵害公民的住宅權和休息權。此外各地還出臺規(guī)定將暫住證與租賃房屋、就業(yè)及申請營業(yè)執(zhí)照進行不合理的掛鉤。如“北京和上海明確規(guī)定不允許向未取得暫住證的外地人員出租房屋或提供經營場所，也不予核發(fā)就業(yè)證及辦理營業(yè)執(zhí)照?！边@條規(guī)定屬于“前置性設定”，即如果沒有取得暫住證就不能從事其他的生產經營活動。但《行政許可法》第15條規(guī)定：地方性法規(guī)不得設定應當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業(yè)或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產經營和提供服務。因此把流動人口的暫住證作為租賃房屋、申請辦理就業(yè)證及營業(yè)執(zhí)照等的前提是錯誤的，與行政許可法的規(guī)定相違背。

最后，《行政許可法》規(guī)定：法律可以設定行政許可，尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設定。必要時，國務院可以采取發(fā)布決定的方式設定行政許可。據此，暫住證制度相關法律法規(guī)的只能在中央政府層面予以制定。而公安部，作為國務院的組成部門是沒有權力制定暫住制度的相關規(guī)定的，而且也沒有權力以部門規(guī)章的形式取代法律、法規(guī)。因此，《暫行規(guī)定》和《申領辦法》是與《行政許可法》的規(guī)定相沖突的，應當無效。

三、結語

雖然，在暫住證制度實施的早期其發(fā)揮了一定的作用，對城市管理以及治安秩序都具有一定的促進作用。但是隨著外來人口的不斷增多，社會環(huán)境的不斷變化，實施了二十多年之久的暫住制度的種種弊端也開始不斷的暴露，為此對于該制度我們應當進行重新的思考和研究，克服它的弊端，改進原有的不足，使其適應在當前新形勢下，對人口管理的新要求、新理念，從而更好促進城市的發(fā)展和維護社會的穩(wěn)定。