質(zhì)詢議程常態(tài)化不妥

□ 滕修福

全國人大代表、中科院計(jì)算技術(shù)研究所副總工程師胡偉武在2012年全國人代會期間建議，“兩會”議程加入半天“質(zhì)詢”環(huán)節(jié)。這一提議得到了全國人大代表、湖南省人大常委會副主任李江的認(rèn)可，他認(rèn)為，質(zhì)詢是人大行使監(jiān)督權(quán)的一種重要方式，完全可以在人大的監(jiān)督工作實(shí)踐中運(yùn)用（《南方都市報(bào)》2012年3月11日）。

據(jù)報(bào)道，胡偉武代表認(rèn)為“現(xiàn)在的人大監(jiān)督太和風(fēng)細(xì)雨”，建議2013年的全國“兩會”設(shè)立質(zhì)詢議程，至少半天時(shí)間，“拉個(gè)部長問一下，哪怕只是個(gè)司長或處長，自己聯(lián)合，拉來問他一通”，因?yàn)椤氨O(jiān)督就必須交鋒”。李江代表對“設(shè)立質(zhì)詢議程”的提議也表示認(rèn)可，建議：即使在沒有質(zhì)詢的情況下，廳局級干部也可以定期向人大述職，尤其重點(diǎn)行業(yè)，比如財(cái)政、發(fā)改委、教育、國土、環(huán)境保護(hù)等，述職期間，人大需要調(diào)研，提出意見并測評。

筆者的觀點(diǎn)是：質(zhì)詢不同于詢問，詢問無法定程序，易于常態(tài)化；但質(zhì)詢的法律規(guī)定明確，常態(tài)化不妥。因此，人代會上直接設(shè)立質(zhì)詢議程，期望質(zhì)詢常態(tài)化不妥。

一、質(zhì)詢與詢問法律規(guī)定不同

雖然地方組織法、代表法和監(jiān)督法等都將質(zhì)詢和詢問并列明確為人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的方式，但是其法律規(guī)定迥然不同。關(guān)于詢問，法律規(guī)定了各級人大及其常委會組成人員“可以向本級有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出詢問”，相關(guān)機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)派有關(guān)負(fù)責(zé)人員到會，聽取意見，回答詢問”；但詢問程序如何，法律沒有明確規(guī)定。關(guān)于代表質(zhì)詢，地方組織法第二十八條則有嚴(yán)格的程序規(guī)定。

二、詢問無法定程序，易于常態(tài)化

雖然說相關(guān)法律賦予了各級人大及其常委會詢問權(quán)，但是對于如何進(jìn)行詢問、詢問什么，沒有明確的法定程序，因而一直以來人大詢問權(quán)的行使被忽略。2010年6月24日十一屆全國人大常委會第十五次會議首次專題詢問中央決算，之后幾年又不斷創(chuàng)新專題詢問的方式方法，為地方各級人大常委會組織開展專題詢問作出了表率、提供了榜樣。現(xiàn)如今詢問之路越走越寬，各級人大常委會通過專題詢問嘗到監(jiān)督的甜頭，逐漸常態(tài)化。

筆者認(rèn)為，之所以詢問易于常態(tài)化，除全國人大常委會率先垂范、專題詢問的監(jiān)督實(shí)用性外，更重要的一點(diǎn)就是得益于詢問的內(nèi)容和形式法律沒有規(guī)定具體的條條框框，為各級人大常委會創(chuàng)新詢問的方式方法提供了寬松的法律空間。

三、質(zhì)詢的法定程序明確，常態(tài)化不妥

首先，質(zhì)詢必須要依法書面聯(lián)名才能啟動質(zhì)詢案。代表法第十四條規(guī)定，全國人大代表“一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表聯(lián)名，有權(quán)書面提出對國務(wù)院和國務(wù)院各部、各委員會，最高人民法院，最高人民檢察院的質(zhì)詢案”；地方組織法第二十八條規(guī)定，地方各級人大代表“十人以上聯(lián)名可以書面提出對本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案”。試想：事先如果沒有代表團(tuán)或代表依法聯(lián)名提出質(zhì)詢案，在人代會上直接設(shè)立質(zhì)詢議程，顯然有悖法律。

其次，質(zhì)詢案的處理有明確的法定程序。“質(zhì)詢案由主席團(tuán)決定交由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在主席團(tuán)會議、大會全體會議或者有關(guān)的專門委員會會議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)。在主席團(tuán)會議或者專門委員會會議上答復(fù)的，提質(zhì)詢案的代表有權(quán)列席會議，發(fā)表意見；主席團(tuán)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報(bào)告印發(fā)會議。質(zhì)詢案以口頭答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人到會答復(fù)；質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人簽署，由主席團(tuán)印發(fā)會議或者印發(fā)提質(zhì)詢案的代表?！保ǖ胤浇M織法第二十八條之規(guī)定）。由此可見，質(zhì)詢案的處理并不像詢問那樣的一問一答那么簡單，被質(zhì)詢對象的答復(fù)方式、范圍等均要由大會主席團(tuán)來決定。如此嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆沙绦颍屬|(zhì)詢像詢問那樣易于常態(tài)化，也不太現(xiàn)實(shí)。

第三，質(zhì)詢的問題也有別于詢問。質(zhì)詢重在“質(zhì)（質(zhì)問）”，提出質(zhì)詢案的問題，應(yīng)該是事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局和涉及群眾切身利益、引起社會普遍關(guān)注的重大事項(xiàng)和問題，質(zhì)詢?nèi)藢τ嘘P(guān)國家機(jī)關(guān)及其所屬部門工作認(rèn)為有缺失、過失、過錯(cuò)甚至有違法違規(guī)行為等，有必要通過質(zhì)詢來推動其加以改進(jìn)或及時(shí)糾正。如：1980年9月，在五屆全國人大三次會議上，北京、天津、上海等5個(gè)代表團(tuán)先后就“上海寶鋼工程建設(shè)問題”向當(dāng)時(shí)的冶金部提出質(zhì)詢，時(shí)任冶金部部長唐克等人認(rèn)真回答代表們的問題，這被看做是我國人大歷史上第一起質(zhì)詢案；2000年，32名全國人大代表就煙臺“11·24”特大海難事故質(zhì)詢交通部，時(shí)任交通部部長黃鎮(zhèn)東率工作人員前往遼寧代表團(tuán)駐地接受詢問，回答問題。而詢問則重在“問（了解）”，詢問應(yīng)該是一般性、局部性、事務(wù)性的事項(xiàng)，代表在審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)，就議案、報(bào)告中不清楚、不了解、不理解等相關(guān)事項(xiàng)向有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提出，要求解釋或答復(fù)的問題。如：全國人大常委會2010年開始的幾次專題詢問，都是在聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的同時(shí)，安排專題詢問，“和風(fēng)細(xì)雨”中展現(xiàn)“交鋒”。如果通過詢問能夠達(dá)到監(jiān)督和推動有關(guān)機(jī)關(guān)工作的目的，而放棄詢問不用，非得去“交鋒”一下，則有濫用質(zhì)詢之嫌。

四、期望人代會上直接設(shè)立質(zhì)詢程序

不可否認(rèn)，各級人大常委會創(chuàng)新的形式多樣的專題詢問方式，不僅監(jiān)督和推進(jìn)了有關(guān)機(jī)關(guān)的專項(xiàng)工作，也提高了人大常委會的監(jiān)督實(shí)效和權(quán)威；也不可否認(rèn)，與詢問并提的質(zhì)詢方式，在一定意義上比詢問更具剛性，合法合情合理的質(zhì)詢會更加能夠監(jiān)督和推進(jìn)有關(guān)機(jī)關(guān)改進(jìn)工作，也更加能夠樹立人大的權(quán)威。但是，質(zhì)詢的法律規(guī)定明確，不能游離于法律規(guī)定之外。因此，在專題詢問已經(jīng)常態(tài)化后，期望質(zhì)詢也常態(tài)化，有所不妥。