地方性法規(guī)中的“部門利益”研究

□ 林興樂

一、實踐中地方性法規(guī)的“部門利益”傾向問題

自1979年以來，我國地方性法規(guī)的制定活動經(jīng)歷了探索和起步，逐步完善和不斷發(fā)展、提高的階段，取得了巨大的成就。地方性法規(guī)對于保證憲法和法律在地方的實施，對于補充、完善和促進國家立法，以及對于各地因地制宜自主解決本地方的事務起到了重要作用。

但在取得成績的同時，地方性法規(guī)制定中的一些問題也日益凸顯，如越權立法、與國家立法相抵觸、立法質量較低等，除此之外，還有一個重要問題就是有些地方性法規(guī)在制定過程中缺乏科學性、合理性和公正性，存在部門利益傾向，強調部門的職權和利益，在地方性法規(guī)制定過程中爭要處罰、許可和收費權，對應當承擔的責任和義務則規(guī)定得很少。

如2007年，由山西省太原市勞動保障部門起草制定的《社會保險條例》草案，在初次提交該市人大常委會進行審議時被要求大范圍修改。原來，草案的大部分內容是圍繞執(zhí)法部門如何征收與如何征繳社會保險金，而對群眾利益如何維護以及部門對資金使用如何監(jiān)管則寥寥幾筆，顯得十分單薄。為此，太原市人大常委會明確要求，草案制定部門應當從社會保險金的征繳、社會保險金征收部門的服務、社會保險金的監(jiān)管三方面重新加以修訂。

又如在2010年，安徽省淮南市出臺的地方性法規(guī)《淮南市物業(yè)管理條例》，要求當?shù)厮械姆康禺a(chǎn)開發(fā)企業(yè)在售房前必須繳納每部25萬元的“首次電梯更新費”，否則不給頒發(fā)房屋預售許可證。而根據(jù)國家和安徽省的物業(yè)條例及國家《住宅專項維修資金管理辦法》，包括電梯等在內的住宅公共設施的更新費用將從業(yè)主購房時交納的房屋專項維修資金中提取。因此，該地方性法規(guī)要求房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)繳納電梯更新費屬“重復收費”，明顯違反了上位法的規(guī)定。但由于該條例是由房地產(chǎn)管理部門起草制定，該法于是堂而皇之通過了審議。

這些實踐中的地方性法規(guī)所存在的部門利益傾向問題是當前制約我國地方立法質量的突出問題，既有損公民、法人或其他組織的正當權益，又不利于政府職能的轉變和服務效率的提高，嚴重破壞了法律的公平公正，成為廣大人民群眾關注和反映強烈的熱點、難點問題，亟待我們認真研究解決。

二、部門利益與公共利益的一致性

地方性法規(guī)在實踐中所存在的“部門利益”傾向問題，并不能否定部門利益存在正當性的一面，從應然性的角度看，部門利益與公共利益或人民利益是一致的，部門利益在本質上是公共利益的組成部分。

（一）“部門”公共利益屬性的憲法解讀

之所以承認地方性法規(guī)中部門的利益與公共利益在本質上應當是一致的，首先基于“部門”在憲法法治國家中的特定意義。

從憲法的產(chǎn)生與憲法基本原則的內容看，人民主權是憲法的靈魂與首要原則，是構成憲法價值共同體的基礎，這一原則提供了現(xiàn)代國家構成原理的基礎，使國家權力的運行具有統(tǒng)一的基礎。人民主權的核心是指國家權力來源于人民，或屬于人民。近代首倡人民主權思想的英國政論家約翰·彌爾頓認為，“一切權力的源泉一向來源于人民。”人民不但有選擇自己的政府和官吏、監(jiān)督政府工作的權利，而且還有立法和司法的權利。法國的盧梭則以自然權利、社會契約論為基礎，認為人們以社會契約的方式建立國家，其國家權力屬于人民，國家主權由人民來行使[1]。

在人民主權原則之下，人民建立國家之后為了行使國家權力，履行國家職能，而建立起不同的國家機關。馬克思指出，“公共權力在每一個國家都存在。構成這種權力的，不僅有武裝的人，而且還有物質的附屬物，如監(jiān)獄和各種強制設施，這些東西都是以前所沒有的?！盵2]而法規(guī)制定中的“部門”也即這些國家機關的一部分，特別是行政機關及其職能部門。國家機關建立的主要目的則是維護社會公共利益，對社會公共事務進行管理，維護社會的穩(wěn)定秩序等。因此，憲法中的“部門”具有明顯的公共性，它的設立是為實現(xiàn)國家的職能，維護人民的利益，可以說人民主權原則下的“部門”是社會公共利益的維護者。

（二）我國國家機關及其職能部門的公共利益屬性

在憲法法治國家中，基于人民主權原則的要求，部門是社會公共利益的維護者，與公共利益在本質上是一致的。而就我國自身而言，部門利益與公共利益更加具有高度的契合性，這種契合性是由我國的國體、政體以及民主集中制的國家機構組織原則決定的。

首先，我國憲法第一條規(guī)定了我國的國家性質是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。我國的根本政治制度是社會主義制度。人民民主專政的本質是對人民實行民主，對敵人實行專政；而社會主義的本質則是實現(xiàn)共同富裕。我國的國家性質與根本政治制度決定了我國的國家機關是人民利益的維護者，“國家的社會管理機構代表的是全體人民的利益”[3]，國家機關的職能是保障人民當家作主、建設社會主義物質文明、政治文明和精神文明，并且要鎮(zhèn)壓敵對勢力和敵對分子的破壞，保衛(wèi)祖國、抵抗外來侵略，最終的目的則是實現(xiàn)共同富裕、實現(xiàn)共產(chǎn)主義。因此，我國國家機關及其職能部門同樣是國家利益、人民利益的維護者，部門沒有自身的特殊利益。

其次，我國現(xiàn)行憲法第二條規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會與地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。由此可見，我國的政體即政權組織形式是人民代表大會制度，根據(jù)這一制度的規(guī)定，我國國家的一切權力屬于人民，國家由人民當家作主。而人民代表大會制度也直接體現(xiàn)了人民主權的憲法原則。因此，在我國人民代表大會制度下，國家機關及其職能部門的權力是人民賦予的，其權力的行使是為維護人民利益，部門利益與人民利益、社會公共利益是一致的。

最后，根據(jù)憲法第三條的規(guī)定，中華人民共和國的國家機構實行民主集中制原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。可見，在我國，國家權力的范圍十分廣泛，包括立法權、行政權、審判權和檢察權以及其他公共權力。而為了行使這些國家權力、實現(xiàn)國家職能，我國依照民主集中制原則建立起了橫、縱兩方面的國家機關體系，根據(jù)這一原則的要求，國家權力機關由人民選舉產(chǎn)生；在國家機關之間，國家權力機關居于主導地位，國家的行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生；而在處理中央國家機關與地方國家機關的關系上，要在遵循中央的統(tǒng)一領導下發(fā)揮地方的積極性和主動性的原則[4]?？傊?，在民主集中制原則下，所有國家機關及其職能部門的權力統(tǒng)一于人民的授予，國家機關及其職能部門的本質是國家職能的承擔者與公共利益的維護者。

（三）民主立法——部門實現(xiàn)公共利益的重要依據(jù)

現(xiàn)代民主政治理論認為，國家的一切權力來自人民，人民作為主權者，其管理國家的主要方式是實行代議制民主制，即通過選出自己的代表組成立法機關，由立法機關制定法律，再由行政機關和司法機關負責執(zhí)行法律，以此實現(xiàn)人民對國家的統(tǒng)治和管理[5]。因此，在當今世界各國，國家機關及其職能部門公共職能的履行都是依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定而進行的，而為了實現(xiàn)國家機關在履行職能過程中不脫離社會公共利益和人民意志的要求，體現(xiàn)國家機關行使權力的人民意志屬性，各國都將立法的民主性作為法律法規(guī)制定的重要價值原則。

在我國，依法治國是我國的基本治國方略。憲法第五條規(guī)定，中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。其中，對于國家機關而言，在實施依法治國的過程中，更要帶頭遵守憲法和法律，維護憲法和法律的尊嚴。同時，我國的一切權力屬于人民，而要使我國國家機關職權的行使符合人民群眾的利益，必須保證人民群眾對立法活動的廣泛參與，使制定的法律法規(guī)體現(xiàn)人民的意志。而地方性法規(guī)作為我國法律法規(guī)體系的重要組成部分，也要在制定過程中發(fā)揚社會主義民主，充分吸收民意，只有這樣，才能保證國家權力掌握在人民手中，實現(xiàn)部門利益與公共利益的一致性。

三、地方性法規(guī)中“部門利益”的異化

在我國，地方性法規(guī)作為我國法律淵源的重要形式，是國家機關及其職能部門權責配置與社會利益分配的重要載體。

一方面，地方性法規(guī)是法治國家中部門職權責任進行配置的重要依據(jù)。特別是對于地方國家機關及其職能部門來講，一些地方性法規(guī)是其職權獲得的來源之一，也是部門對責任大小承擔的法定依據(jù)。如行政強制法第十條第三款規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務的，地方性法規(guī)可以設定本法第九條第二項、第三項的行政強制措施，即查封場所、設施或者財物與扣押財物兩種強制措施實施權。又如行政許可法第十五條規(guī)定，本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可。因此，對于各地方行政機關及其職能部門而言，是否享有一定的強制權或許可權，一定情況下有賴于地方性法規(guī)的設定。

另一方面，在立法層面上，地方性法規(guī)是包括部門利益在內的各種社會利益主體進行利益表達的重要載體。如前文所述，地方性法規(guī)作為我國依法治國的重要依據(jù)，其內容應當體現(xiàn)社會大多數(shù)人的利益，反映社會公共利益的要求，只有這樣，才能保證法規(guī)的實施者對其實施后的最終結果是服務于社會公共利益。因此，地方性法規(guī)在制定過程中要允許包括各國家機關及其職能部門在內社會多元利益主體進行利益的表達和博弈，在利益相關各方經(jīng)過直接交流后，最終則可達成一種既維護自身權益，又了解對方情況、理解對方理由、諒解對方情緒、尊重對方利益的妥協(xié)。而對于法規(guī)制定中涉及的部門利益、部門權力等“敏感問題”、“復雜問題”，立法機關應當采取回避的方式或其他具有可行性的方式聽取意見，安排利益相關各方特別是利益對立的各方，在同一張桌面上陳述意見和建議，提出立法主張和理由，將立法過程變成一個科學地權衡比較各方面利害得失的過程，最終實現(xiàn)法規(guī)對多數(shù)人利益的保護[6]。

但不可否認的是，國家機關及其組成部門是由各個機構和具體的公職人員組成的，部門有追求職權行使便利或責任承擔較少等的愿望；而人也都有利益的訴求和情感的表達。在利益的驅動下，加之行政管理體制與立法程序上的漏洞，如果政府及其官員缺乏嚴格的自律，不能有效地控制自身的行為，而公眾又沒有足夠的手段來約束政府，就會催生部門利益發(fā)生異化[7]。同時，隨著我國改革的進一步深入，在社會分化過程中出現(xiàn)了許多掌握著更多的社會資源既得利益集團或強勢集團，羅爾斯指出：“利益存在不同的個人很容易強調那些促進他們利益的標準。那些較有技術和受過教育的人趨向于強調技術和訓練方面的要求，而那些缺少這方面優(yōu)勢的人們則強調需求的要求[8]。在地方性法規(guī)制定過程中，由于利益主體實力的不均等使得較為強勢的利益主體就會占主導地位，他們會通過各種手段影響立法，以求最大化地剝奪社會利益[9]。最終，地方性法規(guī)中的“部門利益”發(fā)生了異化，其不再作為公共利益的維護者而存在，而是有了自身的特殊利益，反映在地方性法規(guī)中，則突出的表現(xiàn)為“行政權力部門化，部門權力利益化，部門利益法制化”等部門利益綁架地方性法規(guī)的現(xiàn)象。

四、結語：對地方性法規(guī)中兩種“部門利益”的不同態(tài)度

綜合上文可以得之，地方性法規(guī)中的部門利益在發(fā)生異化前后有著兩種不同的利益屬性：一種具有公共利益屬性；一種體現(xiàn)為特殊利益屬性。

從憲法的產(chǎn)生與部門的設置來看，部門具有天然的公共利益屬性。部門在憲法法治國家中具有而且應當具有一定的利益追求，但是這種利益追求并非是一種部門的特殊利益，而是應體現(xiàn)為社會公共利益，即依照法律法規(guī)的規(guī)定行使法定的職權，承擔法定的義務，履行公共管理職能。在地方性法規(guī)的制定過程中，這種屬性下的“部門利益”要求法規(guī)應對部門職權與承擔責任大小、部門相對人權利和義務作出科學合理設定，使部門在依法履行社會管理職能中能夠盡可能地達到符合服務公共利益的效果。

而實踐中，導致地方性法規(guī)產(chǎn)生部門利益傾向的“部門利益”則是一種發(fā)生了異化的部門利益，此時的部門利益已經(jīng)脫離了其應然的公共利益的屬性，其追求的不再是對國家權力的行使、社會管理職能的履行，而是追求本部門職權的擴大或經(jīng)濟利益的擴大等特殊利益。這種異化后的利益與我國的國體政體、憲法法律相左，違背了人民利益與社會公共利益的要求，也與立法的原則和精神不符，在本質上具有相當?shù)奈：π浴?/p>

對立法而言，如何將不同社會成員、不同利益主體的利益反映到立法過程中，不僅僅是不同社會成員的利益所在，也是制定出“良法”的前提條件[10]。因此，立法機關在地方性法規(guī)制定過程中，要對兩種不同屬性的部門利益做區(qū)別對待：既要擴大法規(guī)制定中包括部門在內多元社會利益主體的立法參與程度，吸收各部門提出的那些有利于實現(xiàn)公共利益的主張和建議，同時要注意防范一些部門所提出的那些單純?yōu)楸静块T特殊利益服務的意見和要求，防止異化后的部門利益滲入到地方性法規(guī)當中。

[1]殷嘯虎：《憲法學教程》，上海人民出版社2005年版，第76～78頁。

[2]《馬克思恩格斯選集》（第4卷），人民出版社1995年版，第171頁。

[3]管躍慶：《地方利益論》，復旦大學出版社2006年版，第21頁。

[4]許安標、劉松山：《中華人民共和國憲法通釋》，中國民主法制出版社2004年版，第15～29頁。

[5]李林：《立法理論與制度》，中國法制出版社2005年版，第43頁。

[6]劉松山：《立法是一種妥協(xié)》，載《法制日報》2004年10月21日。

[7]汪玉凱：《警惕公共利益被異化》，載《北京青年報》2010年。

[8]【美】羅爾斯著：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，第34頁。

[9]胡子敬、朱霖：《期待立法中的利益博弈進一步升華》，載《人大建設》2006年。

[10]何建輝：《立法：利益表達過程》，載《甘肅社會科學》2007年。