當(dāng)代英國議會(huì)立法概覽[1](上)

□ 李店標(biāo) 付媛 譯

一、我們?yōu)楹涡枰桑?/h2>

在一定程度上，我們都需要依靠他人。甚至那些獨(dú)立生活的人仍需要依靠他人為其提供熱、光和其他服務(wù)。他們普遍認(rèn)為，這些服務(wù)僅僅為遵守規(guī)則和支付賬單的人提供。作為如家庭這樣的組織中的一員，我們必須遵守不成文規(guī)則，這些規(guī)則告訴我們應(yīng)當(dāng)如何對待該組織中的其他成員。

在學(xué)?；?qū)W院，你的課程表提供了一系列規(guī)則，告訴你特定的時(shí)間應(yīng)當(dāng)上什么課程。消防法規(guī)是一套可以挽救你生命的不同規(guī)則。和我們屬于家庭、學(xué)校和工作中的一員一樣，我們都是國家的一員，我們必須遵守這個(gè)國家中被稱為法律的規(guī)則。

二、法律的類型

法律的類型有哪些？每個(gè)國家都有其自己的法律。在英國，我們有各種類型的法律。盡管這里我們主要關(guān)注的是議會(huì)制定的法律，但我們的法律其實(shí)可以通過不同的方式產(chǎn)生。例如，有些法律是歐盟制定的，因?yàn)槲覀冊?973年就加入了歐盟并同意遵守歐盟過去和將來的所有法律。共同體的法律現(xiàn)在變成了我們的法律。議會(huì)不得不在英國加入歐盟之前作出承諾，我們的代表也參加歐盟法律的制定過程。如果議會(huì)將來決定退出，那么共同體制定的法律在我們退出之后將不會(huì)對我們加以適用。

英格蘭也存在一種被稱為普通法的法律。我們的普通法就是法庭判決經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展演變而形成的。例如，直到1861年，議會(huì)之前從未通過一項(xiàng)法律規(guī)定謀殺是一項(xiàng)罪行。謀殺在以前一直都違反法律，因?yàn)榉ㄍピ诤茉绲臅r(shí)候就判定這是一種犯罪。法官今天依然這樣作出判決。如果法官對一個(gè)案件作出了判決，其他法官通常都會(huì)加以遵循，對類似的案件作出和此前相同的判決。如果第一個(gè)法官的判決被上級法院推翻，那么上級法院的判決將會(huì)成為以后法官所遵循的對象。這意味著，法官第一次作出的判決就是一種法律，因?yàn)檫@個(gè)裁決將會(huì)在以后被遵循。這種類型的法律被稱為判例法。

雖然現(xiàn)在大多數(shù)的法律都由議會(huì)來制定，但法官仍然發(fā)揮著極其重要的作用。議會(huì)通過的法律被稱為議會(huì)法律，但法律的精確含義卻由法官來把握。當(dāng)法官作出這種判決，他或她只能依照法律實(shí)際規(guī)定的內(nèi)容，而不是政府或議會(huì)本來的意愿。因此，議會(huì)在最終通過法律之前都必須仔細(xì)審議法律的內(nèi)容。沒有人希望法律規(guī)定，兩列火車接近同一交叉點(diǎn)，它們都必須等待另一列通過——換言之，兩列火車都不得前行。你可以想象，如果我們的法律在措辭上如此粗心，這將為法官帶來怎樣的難題。

發(fā)生在1932年的多諾體訴斯蒂文森案是最為著名的案件之一。一位女士買了一些裝在黑色瓶子里的姜汁啤酒，并倒了一些給她的朋友多諾體喝。當(dāng)她的杯子被再次倒?jié)M時(shí)，一具蝸牛的尸體漂出了瓶子。飲料導(dǎo)致了多諾體病倒。根據(jù)當(dāng)時(shí)的法律，生產(chǎn)商和銷售商僅僅對那些購買他們貨物的人直接負(fù)責(zé)。由于多諾體女士不是親自購買姜汁啤酒，因此她對生產(chǎn)商和店主都不能提起訴訟。貴族院，也就是最高上訴法院，決定人們有責(zé)任確保他人免受于自己行為的侵害。貴族院法官認(rèn)為生產(chǎn)商斯蒂文森應(yīng)該預(yù)見到任何人飲用了受污染的姜汁啤酒都會(huì)受到傷害。他應(yīng)當(dāng)確保他的瓶子里沒有蝸牛。

今天，我們理所當(dāng)然地認(rèn)為，對他人負(fù)有責(zé)任的人(如生產(chǎn)商、醫(yī)生或駕駛員)沒有采取足夠的照顧（如疏忽大意），必須對他所傷害的任何人進(jìn)行賠償。這就是多諾體訴斯蒂文森案所確立的規(guī)則。

議會(huì)制定的法律被稱為成文法。每年議會(huì)都會(huì)以議會(huì)立法的形式直接通過大約100項(xiàng)法律。在同一時(shí)期內(nèi)，議會(huì)也會(huì)通過其權(quán)力間接制定超過3000項(xiàng)包括許多章程和規(guī)章在內(nèi)的法律文書。議會(huì)有時(shí)會(huì)通過一個(gè)非常普通的法律，留給有關(guān)大臣填補(bǔ)細(xì)節(jié)。大臣往往是處理這一事情的最佳人選，尤其是情況變化相當(dāng)頻繁的時(shí)候。大臣擁有制定規(guī)則的自由，其能夠適應(yīng)不斷變化的情況而對法律作出調(diào)整，而無需將法律每時(shí)都返回議會(huì)征求意見。事實(shí)上，由于大臣使用的是議會(huì)賦予的權(quán)力而使他們成為立法者。

這些僅僅是制定法律的少數(shù)幾種方式。由于大部分法律都由議會(huì)來制定，我們現(xiàn)在就看看究竟議會(huì)如何立法。

三、議會(huì)如何立法

議會(huì)為何能在制定新法律時(shí)不向公眾征集意見？我們不斷變化的社會(huì)需要新的法律來處理。議會(huì)在制定大部分法律時(shí)并沒有直接征集人民的意見。有時(shí)議會(huì)通過全民投票的方式，直接向我們征集對法案的意見。在20世紀(jì)70年代，英國曾四次采用這種形式。例如，在1975年，所有選民被詢問他們是否愿意留在歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（歐盟），多數(shù)選民投了贊成票。1997年9月，蘇格蘭和威爾士的選民為他們的議會(huì)和委員會(huì)進(jìn)行了全民投票。議會(huì)不可能在每一部法律通過之前都舉行全民投票，因?yàn)槠湓谝粋€(gè)會(huì)期內(nèi)會(huì)審議多達(dá)250項(xiàng)新的法律提案。

全民投票需要時(shí)間來組織，花費(fèi)也是昂貴的，所以不可能每年有250次公投。因此，議會(huì)往往代表我們來做這些決定。我們選出平民院的代表，同時(shí)貴族院里包括來自各行各業(yè)的專家也可以給我們提供可以受益的經(jīng)驗(yàn)。新法律只有在平民院和貴族院經(jīng)歷若干階段，并獲得兩院同意后才能在議會(huì)通過。女王必須簽署以表明它被君主簽準(zhǔn)（當(dāng)下這已流于形式）。只有在君主簽準(zhǔn)后，它才能成為一個(gè)新的法律或議會(huì)法律。在此之前，在議會(huì)的各個(gè)階段都只能稱為法案。法案可以開始于平民院或貴族院，所以它們可以以一種或兩種方式通過議會(huì)。在每一種情況下，法案直到君主簽準(zhǔn)之后才能成為法律。

四、法案的類型

法案有不同的類型嗎？法案主要有兩種類型：私法案和公法案。

私法案。私法案是為了對特定區(qū)域和組織產(chǎn)生影響。偶爾，作為私法案一種的個(gè)人法案會(huì)被提交到議會(huì)，最后一次是在1986～1987年的會(huì)議期間。個(gè)人法案只對一兩個(gè)人產(chǎn)生影響。它們總是開始于貴族院。

公法案。和私法案不同，公法案是為了影響整個(gè)社會(huì)的公眾而非某一區(qū)域、組織或個(gè)人。公法案有兩種類型。一種是政府法案。大部分成功變成議會(huì)法律的公法案都是由政府發(fā)起的。當(dāng)新一屆政府通過選舉上臺后，它通常都有一些政策并希望付諸實(shí)施。如有必要，它試圖通過向議會(huì)提出法案來改變法律。通常情況下，在每個(gè)議會(huì)會(huì)期政府都會(huì)提出一些新法案。一屆議會(huì)持續(xù)五年，并被拆分成一定數(shù)量的會(huì)議，這些會(huì)議往往持續(xù)一年，從11月到次年11月。法案將由相關(guān)部門的大臣，如教育和技能部的大臣負(fù)責(zé)將教育法案變成議會(huì)法律。通常情況下，政府法案都能在議會(huì)順利通過，因?yàn)檎谄矫裨簱碛卸鄶?shù)席位（有關(guān)議會(huì)和政府的更多信息，可以參見《議會(huì)介紹》第3冊）。公法案的另外一種類型就是議員個(gè)人法案，但議員個(gè)人法案成功的可能性不大。議員個(gè)人法案由某位議員提出，而不是由政府提出。他或她以個(gè)人的名義提出法案，由于不能獲得黨鞭的支持，因此在平民院很難獲得多數(shù)通過。貴族個(gè)人也可以提出議員個(gè)人法案，但在獲取法案支持方面也面臨相似的問題。許多議員個(gè)人法案最終沒能在議會(huì)通過，也許是缺乏支持，但更有可能是時(shí)間緊迫。政府事務(wù)優(yōu)先使得議員個(gè)人法案勉強(qiáng)能夠通過。從理論上而言，議員個(gè)人法案要獲得成功，除非不需要進(jìn)行辯論并獲得政府的支持。議員個(gè)人法案和影響某一區(qū)域或某些人群的私法案不能混淆。

五、政府法案的階段

政府法案是如何變成議會(huì)法律的？政府法案能夠使政府政策的某些重要事項(xiàng)得以實(shí)施，以滿足不斷變化的社會(huì)需求。那些相關(guān)政策往往是政府和反對派之間激烈爭論的主題。然而，有時(shí)雙方對某一特定的法案能達(dá)成一致意見。

六、準(zhǔn)備階段

法案在進(jìn)入議會(huì)之前發(fā)生了什么？政府法案在提交議會(huì)之前還會(huì)發(fā)生一些事情。通常，可能會(huì)受到法案影響的那些人要進(jìn)行磋商。法案要被正確地寫出來，或起草出來，因?yàn)樘峤唤o議會(huì)的法案必須具備特定的形式。政府法案還必須經(jīng)內(nèi)閣批準(zhǔn)，因?yàn)樗鼈兪且哉麄€(gè)政府的名義提出的。

磋商階段。磋商階段由發(fā)起法案的政府部門負(fù)責(zé)組織。部門內(nèi)部的大臣和永久官員（又稱文職人員）雙方都要介入磋商程序。大臣有責(zé)任使法案順利通過議會(huì)，因此大臣參與法案的各個(gè)階段顯得十分重要，甚至在法案進(jìn)入議會(huì)之前也是如此。

政府部門要處理各種工作，因此期望任何一個(gè)政府大臣知道關(guān)于主題的一切事情是不切實(shí)際的。幸運(yùn)的是，所有政府部門都能獲得專家給它們提供的意見。

有時(shí)政府會(huì)通過討論文件或被稱為綠皮書的咨詢文件來闡明它們對法案的看法。社會(huì)組織可以把它們的意見送達(dá)到部門。這些意見將會(huì)被部門的文職人員收集在一起。文職人員是永久性的官員，因?yàn)槠湔沃辛?，所以可以服?wù)于執(zhí)政的任何一個(gè)黨派。他們?nèi)缓蟀研畔鬟f給涉及法案的大臣。有時(shí)預(yù)定法案的內(nèi)容受外界的影響不得不發(fā)生改變。文職人員可以提供幾個(gè)解決問題的替代方案，但最終的決定還需大臣作出。在此討論階段之后，部門會(huì)在白皮書上提出確定的方案。這將成為提交議會(huì)法案的基礎(chǔ)。有時(shí)部門會(huì)根據(jù)收到的意見作出調(diào)整，但這通常不會(huì)發(fā)生。并非所有的法案都有綠皮書和白皮書。

法案如何起草。法案在能通過議會(huì)所有階段之前，它的內(nèi)容必須被寫下來，以使議員能夠精確知道他們在討論什么。把法案條款寫在紙上的過程叫做起草。小部分律師（他們也是文職人員）為負(fù)責(zé)此工作而受過專門的培訓(xùn)。這些議會(huì)的起草人員工作在議會(huì)律師辦公室，其屬于內(nèi)閣辦公室的一部分。一個(gè)小團(tuán)隊(duì)要完成提交議會(huì)的所有政府法案的起草是相當(dāng)困難的。法案要準(zhǔn)確，不能有任何漏洞，因?yàn)橐坏┓ò缸兂闪朔桑ǚü僭趦?nèi)的其他人必須予以執(zhí)行。如果法律不明確，法官理解的含義將與大臣的意圖完全不同。它可能還會(huì)誤導(dǎo)他人，如律師或公眾。因此，議會(huì)起草人員必須確保一個(gè)特定的句子只能有一種含義，而不能像美國法律中的這個(gè)句子：“任何人不得在公路上攜帶任何危險(xiǎn)武器，除非為殺死有害動(dòng)物或警察執(zhí)行公務(wù)?！卑凑諘胬斫?，這句話似乎表明人們可以像殺死動(dòng)物一樣殺死警察，當(dāng)然這并非立法原意。我們的議會(huì)起草人員是不可能犯如此明顯的錯(cuò)誤的，他們工作非常認(rèn)真，在將每個(gè)字寫到紙上之前都要對每個(gè)可能的含義進(jìn)行考慮。和確保準(zhǔn)確一樣，起草人員還必須使法案盡可能簡單。許多普通市民和律師都希望能夠理解法案。法案內(nèi)容還必須羅列清楚，以使議員和貴族在議會(huì)辯論時(shí)能夠有章可循。

在議會(huì)起草人員起草法案之前，還需來自部門提案的文職人員給予指示。這些指示告訴起草人員法案包括哪些內(nèi)容以及試圖達(dá)到什么目的。此后，起草人員才能開始工作。一旦法案起草完畢，它將被送回部門并對法案內(nèi)容和部門意圖是否一致進(jìn)行審查。往往部門會(huì)決定對某些內(nèi)容進(jìn)行變動(dòng)（尤其是針對正在磋商的內(nèi)容的起草），這時(shí)法案將返回起草人員。法案往往要往返六次之多，部門才能滿意。

立法前調(diào)查。立法前調(diào)查是指一些法案在提交議會(huì)之前，專責(zé)委員會(huì)要通過一定的程序?qū)Σ莅高M(jìn)行審議。這是為了讓感興趣的議員和某些領(lǐng)域的專家在早期階段提出意見和建議。

政府法案的階段。假設(shè)法案開始于平民院，其階段是準(zhǔn)備階段——立法前調(diào)查（有些草案由專責(zé)委員會(huì)考慮）——平民院。然而，法案可能開始于任何一院。法案開始于貴族院也是同樣的階段，只不過存在一些重要的程序性差異。

注釋：

[1]本文根據(jù)英國議會(huì)網(wǎng)站資料翻譯，原文名為《Makinga Law》，資料來源：http://www.parliament.uk/documents/education/online-resources/printed-resources/making_laws.pdf.