新機(jī)制以來湖北省義務(wù)教育投入分析

段云華，張 勇

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 財(cái)政與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430205）

新機(jī)制以來湖北省義務(wù)教育投入分析

段云華，張 勇

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 財(cái)政與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430205）

通過義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量、結(jié)構(gòu)及與其他代表省份的橫向比較，筆者發(fā)現(xiàn)自實(shí)行新機(jī)制以來湖北省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)迅速，投入格局已轉(zhuǎn)變?yōu)檎度霝橹鳎瑢W(xué)生繳費(fèi)為輔，其他收入補(bǔ)充，基本克服了投入的“中部凹陷”現(xiàn)象，為2017年完全免費(fèi)的義務(wù)教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了良好條件。

義務(wù)教育；新機(jī)制；經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)；湖北省

我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展過程中一直存在著投入不足和資源配置失衡的問題，導(dǎo)致了義務(wù)教育發(fā)展的不均衡。2006年開始實(shí)施的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。中央重點(diǎn)支持中西部地區(qū),適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)。由此，義務(wù)教育投入的重心開始上移。自實(shí)行新機(jī)制以來湖北省政府為保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給作了大量的努力，本文主要通過對(duì)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析來了解實(shí)行新機(jī)制給湖北義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入帶來的新變化。

一、新機(jī)制以來湖北義務(wù)教育投入總量及其在三級(jí)教育中的地位

地方義務(wù)教育投入水平取決于地方教育投入的總體規(guī)模及其結(jié)構(gòu)安排。

湖北財(cái)政實(shí)力偏弱，教育大省、財(cái)政窮省的狀況比較突出，成為義務(wù)教育發(fā)展的制約因素，一直以來義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的總量和生均指標(biāo)總體水平偏低。自實(shí)行新機(jī)制以來，湖北省對(duì)保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入給予了高度的重視，逐步建立起了保障義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策體系，各級(jí)財(cái)政采取了一系列重要措施保障義務(wù)教育的投入，并把加大投入作為促均衡的第一保障，但投入不足仍是制約我省義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要因素。2001年湖北省教育經(jīng)費(fèi)總投入199.07億元，其中財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占GDP比例2.94%，此后教育經(jīng)費(fèi)投入的總量保持著增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，到2008年達(dá)到451.96億元，但財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例卻呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，2003年為2.85%，2006年為2.17%，2008年為2.03%①，且明顯低于全國(guó)平均水平，這說明了湖北省教育投入增長(zhǎng)的乏力，教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)落后于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育中所占份額，實(shí)際反映的是教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育中合理分配的問題。

在建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，高等教育在三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)的分配中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。1997年我國(guó)三級(jí)教育經(jīng)費(fèi)分配的比例為1:2.6:20.6，也就是說，培養(yǎng)一個(gè)大學(xué)生的成本是一個(gè)小學(xué)生的20.6倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出低收入國(guó)家這一比例，更高出世界平均水平。但在上世紀(jì)90年末期，教育經(jīng)費(fèi)投入的“高重心”開始受到越來越多的批評(píng)，批評(píng)的主要理由集中在這樣幾個(gè)方面：有學(xué)者從哲學(xué)角度指出，公平與正義是義務(wù)教育的基本價(jià)值追求（楊東平等）；有人基于義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性及其外溢性，指出國(guó)家理應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，在公正的基礎(chǔ)上追求公共利益的最大化（厲以寧、王善邁，1998）；還有學(xué)者基于教育的成本-收益角度指出，無論是個(gè)人收益還是社會(huì)收益，隨著教育程度的提高投資的收益率逐步下降，在發(fā)展程度各不相同的國(guó)家都表現(xiàn)出這種投資收益的遞減，因此對(duì)初等教育的投入最合算，特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)③。這些都推動(dòng)了我國(guó)教育財(cái)政投入重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變：優(yōu)先保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。

這種教育財(cái)政分配結(jié)構(gòu)重心的調(diào)整能促進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)的合理分配，總的方向是正確的。近年來，湖北省教育投入重心轉(zhuǎn)移，義務(wù)教育保障水平不斷提高。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占湖北教育經(jīng)費(fèi)總投入的比例由 2005年的 32.7%上升至 2008年的44.3%，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)由77.3%上升至90.8%，其中，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)由70.7%上升至85.5%③。

二、新機(jī)制以來湖北義務(wù)教育投入結(jié)構(gòu)分析

（一）義務(wù)教育投入來源分析

近幾年來，湖北省各級(jí)財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的投人大幅增加，農(nóng)村義務(wù)教育投入的格局發(fā)生了根本性變化。稅費(fèi)改革前的1998-2000年，全省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入112.83億元，其中：政府財(cái)政投入52.14億元，占46.21%；農(nóng)民投入（含農(nóng)村教育集資、農(nóng)村教育費(fèi)附加、學(xué)生繳費(fèi)等）55.24億元，占48.97%。稅費(fèi)改革后的2002年，全省義務(wù)教育總投入80.20億元，其中，政府財(cái)政投入54.51億元，占67.97%，比稅費(fèi)改革前提高21.76個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)民投入（主要是學(xué)生繳費(fèi)）22.08億元，占27.53%，比稅費(fèi)改革前下降21.44個(gè)百分點(diǎn)④。實(shí)行新機(jī)制后，2008年財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占義務(wù)教育總經(jīng)費(fèi)的比例已達(dá)87.77%，社會(huì)對(duì)義務(wù)教育的投入占比較小且相對(duì)穩(wěn)定，個(gè)人承擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)下降非常明顯，由2005年的12.80%下降至1.97%，這表明府財(cái)政性經(jīng)費(fèi)在湖北省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源中已經(jīng)確立了主渠道地位。

2005～2008年湖北義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)按來源統(tǒng)計(jì)（單位：億元，%）

注：財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)包括預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、各級(jí)政府征收用于教育稅費(fèi)、企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款、校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費(fèi)；社會(huì)投入包括民辦學(xué)校中舉辦者投入、社會(huì)捐贈(zèng)者經(jīng)費(fèi)；個(gè)人投入只要指學(xué)雜費(fèi)。

（二）義務(wù)教育投入支出分析

從義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出來看，2005~2009年間，生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)普通小學(xué)增長(zhǎng)了1.99倍，平均增速為31.50%，普通初中增長(zhǎng)了2.52倍，平均增速為36.97%。財(cái)政撥款的“預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)”，是保障義務(wù)教育階段學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件。自實(shí)行新機(jī)制后，湖北省義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)非常迅猛，普通小學(xué)增長(zhǎng)了5.76倍，平均增速為61.25%，普通初中增長(zhǎng)了8.01倍，平均增速為73.25%。

湖北省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出情況統(tǒng)計(jì)（單位：元）

（三）義務(wù)教育投入的價(jià)值傾向

義務(wù)教育作為政府為全體國(guó)民提供的基本公共服務(wù)，公平是其根本的價(jià)值追求。以平等為價(jià)值取向的義務(wù)教育應(yīng)該注重均衡發(fā)展。因此，在目前教育發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重不均衡的情況下，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入對(duì)落后地區(qū)、弱勢(shì)群體的教育需求給予了更多的關(guān)注和支持。

自實(shí)行新機(jī)制后，湖北省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入重點(diǎn)在農(nóng)村。2007年，湖北省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入167.29億元，財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款139.65億元，占總投入的83.84%，其中農(nóng)村義務(wù)教育的這一比例更高達(dá)92.68%；2008年，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入200.78億元，財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款 171.61億元，占總投入的85.47%，其中農(nóng)村義務(wù)教育的這一比例達(dá)94.06%，均高出全省平均水平8.84和7.21個(gè)百分點(diǎn)。

從義務(wù)教育預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)支出的城鄉(xiāng)比較來看，2005年，農(nóng)村小學(xué)（96.72元）與全省平均水平（96.58元）基本持平，農(nóng)村初中（126.12元）略高于全省平均水平（124.56），但到了2008年，農(nóng)村普通初中和普通小學(xué)分別高于全省平均水平24.49元和37.55元，體現(xiàn)了“新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村”的政策導(dǎo)向⑤。

三、新機(jī)制以來湖北省義務(wù)教育投入情況的橫向比較

為了解湖北省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入在全國(guó)的狀況，筆者選擇了地域臨近、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平接近的中部省份湖南和東部發(fā)達(dá)地區(qū)的江蘇省、西部的貴州來進(jìn)行橫向比較。

（一）義務(wù)教育投入來源分析

從義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入來源看，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比重在增加，而個(gè)人承擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)在降低，湖北、湖南、江蘇在4年里財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在總經(jīng)費(fèi)中的比例增長(zhǎng)了10%左右。在四個(gè)省份中，貴州省的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)在各個(gè)年份占比均為最高，2008年達(dá)到了95.4%，而個(gè)人承擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)是最少的，2008年僅占0.91%，這與中央財(cái)政對(duì)貴州義務(wù)教育扶持力度加大不無關(guān)系。社會(huì)對(duì)義務(wù)教育的投入是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源中的重要組成部分，但除江蘇省外，其他三省的這個(gè)部分都增長(zhǎng)乏力，在總經(jīng)費(fèi)中占比很小。

2005～2008年各地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)按來源統(tǒng)計(jì)（單位：%）

（二）義務(wù)教育投入支出分析

根據(jù)歷年教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)，義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)最快的是湖南，2009年，湖南省普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)1522.89元，是2005年的8.8倍，普通初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)840.3元，是2005年的6.1倍，是同期四省中最高的，其次是湖北省，分別是2005年的6.8倍、9.0倍。這一方面體現(xiàn)了湖北、湖南省為保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)所作的財(cái)政努力，但另一方面這種超常規(guī)的發(fā)展速度并不能成為常態(tài)，它實(shí)際是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)欠賬太多、歷史投入不足的一種補(bǔ)償性投入。

四、結(jié)語

本文通過對(duì)2005～2008年湖北義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量、來源及支出結(jié)構(gòu)的分析發(fā)現(xiàn)：第一，自2006年實(shí)行新機(jī)制以來，湖北省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總量增長(zhǎng)迅速。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)作為重點(diǎn)保障對(duì)象，增長(zhǎng)最為迅速，在整個(gè)湖北省教育經(jīng)費(fèi)總投入中占據(jù)44%左右的比例。但也要看到問題所在，在政府教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足、優(yōu)先滿足免費(fèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)需求的情況下，非義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)有可能受到擠壓而得不到保障。第二，從經(jīng)費(fèi)來源看，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占了85%以上，個(gè)人承擔(dān)部分非常小，義務(wù)教育投入格局已轉(zhuǎn)變?yōu)椋赫度霝橹?，學(xué)生繳費(fèi)為輔，其他收入補(bǔ)充。農(nóng)村義務(wù)教育的投入格局發(fā)生了根本性變化，農(nóng)民已不再是農(nóng)村辦學(xué)投入的主體，財(cái)政承擔(dān)了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的主要投入。第三，湖北省基本克服了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的“中部凹陷”現(xiàn)象。經(jīng)過湖北省若干年的努力，從生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)來源構(gòu)成等各項(xiàng)指標(biāo)來看，湖北省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入均有所突破。第四，新機(jī)制背景下的湖北義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體現(xiàn)了明顯的促均衡的取向，投入的重點(diǎn)在農(nóng)村，在薄弱校。這些都為2017年完全免費(fèi)的義務(wù)教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了良好的條件。

（注：本論文為湖北省教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃課題“武漢城市圈義務(wù)教育均衡發(fā)展策略研究”的階段性成，課題編號(hào)：2009A020；湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“均衡視角的城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師交流機(jī)制研究——以湖北省為例”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2012G112）

注 釋：

①③資料來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

②喬治·薩卡羅波路斯（George Psacharopoulos）：《教育投資》，國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行季刊，1982年3月。

④ 湖北省實(shí)施義務(wù)教育情況，http://www.cnhubei.com/200408/ ca556804.htm。

⑤資料來源：根據(jù)2000/2005年《湖北省教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)快報(bào)》（省教育廳財(cái)務(wù)處）數(shù)據(jù)計(jì)算，2008年數(shù)據(jù)來源于《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)年度發(fā)展報(bào)告2008》，人民教育出版社。