農(nóng)民工權(quán)益保護的三方角色分析
——基于勞動關(guān)系系統(tǒng)論視角

巨英

（湖北經(jīng)濟學院 思想政治理論課部，湖北 武漢430205）

農(nóng)民工權(quán)益保護的三方角色分析
——基于勞動關(guān)系系統(tǒng)論視角

巨英

（湖北經(jīng)濟學院 思想政治理論課部，湖北 武漢430205）

筆者試圖從勞動關(guān)系系統(tǒng)論的角度將農(nóng)民工權(quán)益受損的原因歸結(jié)為其所在的整個勞動關(guān)系的非正常化，即當農(nóng)民工、用工單位及政府這三個主體各自超越其角色定位、兩兩關(guān)系異化時，勞動關(guān)系得不到正常發(fā)展，農(nóng)民工的權(quán)益必然受損。對此，我國正在逐步建立勞動關(guān)系的三方協(xié)商機制，通過對農(nóng)民工調(diào)查結(jié)果的分析，本文認為當下改善農(nóng)民工權(quán)益保護狀況的關(guān)系在于從制度層面和主體層面擺正勞動關(guān)系系統(tǒng)主體的相互關(guān)系，從而確保三方協(xié)商機制的有效運行。

農(nóng)民工權(quán)益；勞動關(guān)系系統(tǒng)；三方協(xié)商機制

實證分析是研究農(nóng)民工權(quán)益保護狀況的一種普遍認同的方法，然而，在此基礎(chǔ)上對農(nóng)民工權(quán)益現(xiàn)狀的原因和對策分析卻是“只見樹木不見森林”，即主要從勞動關(guān)系系統(tǒng)的外部環(huán)境中一些獨立的因素著手，如法律不完善、行政效率低下等政治因素，二元戶籍制度等社會因素，農(nóng)民工維權(quán)意愿和能力等個人因素，勞動力市場供求狀況等經(jīng)濟因素等。本文試圖突破尋找獨立性因素的思維，從勞動關(guān)系系統(tǒng)出發(fā)，分析農(nóng)民工權(quán)益保護狀況不佳的原因，并且在此基礎(chǔ)上探討如何使農(nóng)民工勞動關(guān)系良性運行。

一、勞動關(guān)系系統(tǒng)及其運行

1958年鄧洛普提出了勞動關(guān)系系統(tǒng)理論后，勞動關(guān)系系統(tǒng)成為分析和研究勞動關(guān)系的基本單位和分析框架。鄧洛普把勞動關(guān)系當成社會大系統(tǒng)當中的一個子系統(tǒng)，這個子系統(tǒng)不但運行于與其它子系統(tǒng)相互平行但又有重疊的環(huán)境當中；同時又是一個獨立的子系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部三方博弈的結(jié)果與其它系統(tǒng)相互影響，并且通過勞動關(guān)系系統(tǒng)運行或轉(zhuǎn)換產(chǎn)出規(guī)則，使整個社會以及勞動關(guān)系子系統(tǒng)良性運行，具體如圖1[1]P17：

圖1 ：勞動關(guān)系系統(tǒng)分析框架

資料來源：John T.Dunlop.Industrial Relations Systems.New York：Henry Holt，1958.

隨著勞動關(guān)系的發(fā)展，分散的經(jīng)營者及勞動者在不同程度上組織起來，因此勞動關(guān)系系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系變得更加復(fù)雜，有學者認為，勞動關(guān)系實際上包括兩個部分——市場關(guān)系和管理關(guān)系。[2]前者將勞動力看作一般商品，其價格反映了成本。由于勞動力的使用權(quán)與所有權(quán)相分離，勞動力的載體——勞動者與用工單位形成了管理關(guān)系，即工作過程當中的規(guī)則，包括工作任務(wù)是什么、如何完成工作任務(wù)、工作中的獎懲以及由誰來確定這些內(nèi)容等。并且，由于作為勞動力載體的人具有一般的政治、經(jīng)濟和社會權(quán)利，用工單位負并不能單獨確定雇傭規(guī)則。因此，勞動關(guān)系并不是單純指經(jīng)營者和勞動者之間的關(guān)系，國家承擔著管理關(guān)系當中仲裁者和游戲規(guī)則制定者的角色，勞動關(guān)系雙方均可直接或者通過其代表影響政府出臺對一方有利的政策或法律，根據(jù)這些法律或政策，雙方可共同確定工作單位當中的管理規(guī)則。具體見圖2：

圖2 ：勞動關(guān)系

圖3表明，在理想的勞動關(guān)系運行過程中，農(nóng)民工與用工單位、農(nóng)民工與政府、用工單位與政府均會直接接觸，并且，由于原子化的個人具有分散性，工會常常成為農(nóng)民工的代表。工會通過利益動員將農(nóng)民工組織起來，并適時號召其成員采取集體行動以對抗用工單位。工會通過集體談判與農(nóng)民工共同確定工作規(guī)則，使雙方在對抗中達成妥協(xié)。同時，工會和企業(yè)協(xié)會還擁有制度化或非制度化的渠道影響政府的勞資政策和立法。而政府也可以通過各種途徑直接或間接地管理或影響勞動關(guān)系。[4]P69

然而，以上只是一個理想的模型，在具體的現(xiàn)實社會中，三者之間的關(guān)系已經(jīng)發(fā)展到非正常化的狀態(tài)。

圖3 ：以農(nóng)民工為勞動者的勞動關(guān)系

二、農(nóng)民工權(quán)益保護狀況不佳的原因

從勞動關(guān)系系統(tǒng)論的角度可將農(nóng)民工權(quán)益受損的原因歸結(jié)為其所在的整個勞動關(guān)系的非正常化，農(nóng)民工、用工單位及政府是這一關(guān)系當中的三個主體，各自角色定位明確、兩兩關(guān)系正常發(fā)展時，以農(nóng)民工勞動者的勞動關(guān)系將會得到良性運轉(zhuǎn)，農(nóng)民工權(quán)益也得到保障。反之，當各自超越其角色定位、兩兩關(guān)系異化時，勞動關(guān)系得不到正常發(fā)展，農(nóng)民工的權(quán)益必然受損。

（一）用工單位與農(nóng)民工的關(guān)系

如前所述，以農(nóng)民工為勞動者的勞動關(guān)系中也包括了市場關(guān)系和管理關(guān)系。市場關(guān)系方面，農(nóng)民工的稀缺程度決定了其工資水平的高低；管理關(guān)系方面，用工單位與農(nóng)民工所占有的資源、雙方的組織化程度所決定的相互依賴關(guān)系是勞動關(guān)系運行是否順暢的關(guān)鍵性因素。從當下的狀況來看，用工單位與農(nóng)民工之間存在著不對稱相互依賴關(guān)系[4]，這也是農(nóng)民工維權(quán)艱辛的重要原因之一。

首先，雙方在占有生產(chǎn)資料和社會資本上存在著不對稱的相互依賴關(guān)系。用工單位占有全部的生產(chǎn)資料，對其而言，雇傭農(nóng)民工（或者是勞動力成本）僅僅是其獲取利潤的一種投資性行為，而在其諸多的投資性行為當中，農(nóng)民工只是其收益當中的一部分，這就大大降低了用工單位對農(nóng)民工的依賴程度。就農(nóng)民工而言，由于沒有其它資源，只能出讓自身的勞動控制權(quán)，因此受人雇傭?qū)τ谵r(nóng)民工而言不僅僅表現(xiàn)為勞動力的價格或者說是貨幣意義，而更具有相當大的生存意義?，F(xiàn)實中，資本的相對稀缺性和勞動力的相對豐富，又大大增加了農(nóng)民工對雇主的職業(yè)依賴。這種對生產(chǎn)資料和社會資本占有的不對稱性加劇了用工單位與農(nóng)民工之間權(quán)力的不平等性，用工單位在雇傭農(nóng)民工時即獲得了勞動力的管理權(quán)力以及所附加的一些隱性權(quán)力，如勞動法規(guī)定之外直接或間接地延長勞動時間，克扣工資等，而農(nóng)民工在這場交易中則失去了一部分行動的自由權(quán)以及合法外衣下的一些隱性權(quán)力，同時兩者之間形成了一種不對稱的依賴關(guān)系。

其次，信息占有不對稱所造成的不對稱依賴關(guān)系。在用工單位與農(nóng)民工做出交換決定的瞬間，雙方仍然處于信息不對稱的狀況，即用工單位并不完全了解所雇農(nóng)民工的工作技能以及工作能力，可能無法定出一個與農(nóng)民工能力相稱的工資水平，這樣用工單位可能會有一些損失；同時，農(nóng)民工一方也不完全知曉用工單位所提供的勞動條件以及工作中存在的勞動風險，這樣農(nóng)民工也會遭受損失。

雖然存在著同樣的信息不對稱所造成的風險，然而，雙方規(guī)避風險的能力和措施是完全不同的?，F(xiàn)實中，為了將損失降到最低，用工單位往往利用其管理者的地位給雇員設(shè)定試用期或考核期。同時，部分私有企業(yè)往往會將那些維權(quán)意識較強、維權(quán)行為較堅定的維權(quán)者加入黑名單，讓一定范圍內(nèi)的同行不再雇傭這些維權(quán)者。另一方面，農(nóng)民工作為個體從農(nóng)村進入城市打工，他們往往找不到規(guī)避信息不對稱風險的方法。他們在制度上不為城市社會所接納，而原有的社會支持網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)失效，在企業(yè)信用等級尚未建立的當下，他們無法識別用工單位所提供的勞動條件和勞動風險信息的準確性與完整性。并且，有時農(nóng)民工在知曉勞動風險的情況下鑒于自身生存狀況的需要而不得不接受這種工作。

再次，雙方組織化程度不對稱。用工單位是組織化程度較高的經(jīng)營主體，而農(nóng)民工則是個體化的、原子化的交易主體。調(diào)節(jié)二者之間交易關(guān)系的是法律而不是道德。當法律不盡完善且執(zhí)行力不強時，組織化程度較高的企業(yè)往往易于游走在法律的邊緣，為降低企業(yè)成本而侵害農(nóng)民工權(quán)益。當農(nóng)民工權(quán)益受到侵害時，面對組織化程度較高的企業(yè)，他們往往沒有時間、精力和能力與其進行法律抗爭，無力承擔法律訴訟的時間和經(jīng)濟成本①。當侵權(quán)程度在所承受的心理范圍之內(nèi)時，農(nóng)民工基于個體理性，往往在尋求救濟和忍受損失之間選擇后者，因為維權(quán)的結(jié)果可能使其在時間和金錢方面得不償失。

工會是協(xié)調(diào)勞動關(guān)系、維護工會會員勞動權(quán)益的重要組織。然而，其在現(xiàn)實中的作用卻不盡如人意，很多私營企業(yè)根本沒有工會，即使有，工會主席往往由企業(yè)內(nèi)部人員兼任，難以起到真正維護工會會員權(quán)益之作用。更有甚者，工會尚未向農(nóng)民工敞開大門，致使他們只能以個體化的存在方式來面對高度組織化的用工單位。

（二）勞動雙方與政府的關(guān)系

政府是勞動關(guān)系的立法者、仲裁者和協(xié)調(diào)者。作為立法者，政府建立了勞動關(guān)系運行于其中的法律制度。政府以立法方式介入、規(guī)制和影響勞動關(guān)系，通過出臺法律法規(guī)，政府逐漸規(guī)范了用工單位和勞動者的權(quán)利、義務(wù)；確立了工會和雇主組織在勞動關(guān)系中的作用，提供了勞動爭端和勞動沖突的解決方式，保障了勞動雙方在勞動關(guān)系系統(tǒng)中的權(quán)力平衡。作為仲裁者和協(xié)調(diào)者，政府的主要責任是為勞動雙方提供咨詢，同時協(xié)調(diào)或裁決勞動雙方的爭議。作為公共利益的代表，政府雖身處勞動關(guān)系系統(tǒng)當中，但其仲裁者和協(xié)調(diào)者的作用在于以中立者的身份居于勞動雙方之上，平衡兩個利益團體之間的關(guān)系，主持社會公正維護社會利益。

公共選擇理論認為，政府不是社會福利最大化的推動者，而是將其看作壓力集團政治偏好的提供者。[5]因此，產(chǎn)生租金、引起無效率的政策是理性的。[6]作為理性人的政府官員的根本追求是個人財富最大化，因此，他們不但會接受工商業(yè)者的尋租，并且會通過政策為工商業(yè)者創(chuàng)造租金，將其視為獲取資源的廉價方式。勞動力市場的尋租活動有多種形式，包括為提高工資而施壓，為創(chuàng)造更多租金而影響就業(yè)的院外活動等。在處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國家，由于法律制度的不健全以及國家自主性較弱，極易產(chǎn)生政府的私利化，使政府成為個別人的尋租工具。現(xiàn)實當中，勞動法到了地方政府層面上，由于其與企業(yè)的目標存在沖突，也同時與政府工作人員的個體理性及個人利益相悖，其權(quán)威往往被消解。例如，輕者，企業(yè)為了規(guī)避勞動法對于員工在節(jié)假日加班發(fā)雙倍或三倍工次的規(guī)定，常常以值班、節(jié)后補修等借口，名正言順地克扣加班費的例子屢見不鮮，已成為業(yè)內(nèi)公開的秘密。重者，企業(yè)只要在地方政府相關(guān)部門報備就可臨時超時加班，這在現(xiàn)實中已是常態(tài)。

市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)追求的目標是利潤的最大化，而地方政府追求的則是GDP的最大化。而這二者之間恰恰是正相關(guān)的關(guān)系。于是，企業(yè)與地方政府之間有了進行合作的基礎(chǔ)。企業(yè)需要政府的支持來獲得利潤的最大化，而政府需要企業(yè)的產(chǎn)值來獲得高GDP增長。在孫立平教授看來，這就是地方政府行為的經(jīng)濟化和企業(yè)化，政府與企業(yè)在功能上的同構(gòu)現(xiàn)象。GDP是衡量各級政府政績的重要指標，地方政府政績指標是考核政府工作績效的依據(jù)，是地方政府公務(wù)員追逐的目標，對地方政府工作具有導(dǎo)向作用。以GDP作為地方政府政績指標，已經(jīng)對農(nóng)民工的權(quán)益保障問題產(chǎn)生了諸多消極影響。片面追求增長的地方政府及其官員會千方百計地招商引資。因為執(zhí)法過嚴會使用工單位的利潤減少，甚至“趕走”他們，這樣同樣會使當?shù)卣猩汰h(huán)境和財政稅收等多方面受影響。所以，為了營造所謂良好的投資環(huán)境，地方政府在勞資雙方的博弈中往往有意無意地偏袒資方，這使得本處于弱勢地位的農(nóng)民工更陷入不利的博弈地位。在法和政府目標的實施過程中，相當多的地方政府以犧牲農(nóng)民工的合法正當權(quán)益來換取的增長以及更多的外資和財政收入。[7]

三、農(nóng)民工權(quán)益保護的對策分析

以上對農(nóng)民工權(quán)益保護的實證分析以及權(quán)益缺失的原因分析表明，農(nóng)民工在勞動雙方的博弈關(guān)系當中處于劣勢地位。那么，如何改變這種狀況值得深思。從發(fā)達國家的歷史經(jīng)驗來看，建立三方協(xié)商機制及該機制的良好運行是保護勞動者權(quán)益的基本機制。就我國而言，自1990年全國人大常委會批準了國際勞工組織《（國際勞工標準）三方協(xié)商公約》后，已在政府的主導(dǎo)下逐步建立了覆蓋國家、省、市、縣和縣級市及市轄區(qū)的三方協(xié)商機制。然而，從第三部分的分析當中可以發(fā)現(xiàn)，三方協(xié)商機制運行效果產(chǎn)不顯著，勞動關(guān)系三方之間的關(guān)系并未正?；?。因此，要從根本上保障農(nóng)民工權(quán)益就需要該機制的有效運行，要從制度層面和主體層面擺正勞動關(guān)系系統(tǒng)主體的相互關(guān)系。

（一）使三方協(xié)商機制法制化

我國雖然在1990年就批準了國際勞工組織的第144號公約，而且在以后頒發(fā)的《勞動法》、《工會法》中，都有三方性機制的原則性規(guī)定，但面對日益復(fù)雜的勞動關(guān)系矛盾，三方機制的運行僅僅依靠這些原則性的規(guī)定是遠遠不夠的。因此，加強三方協(xié)商機制的立法，制定三方機制的專門法律，使其成為勞動法律體系中的一個組成部分，對促進這一制度的建設(shè)和發(fā)展，都是非常必要和迫切的。[1]P343由于三方協(xié)商機制當中政府、雇主組織和工會是平等的主體，相關(guān)政策和法律主要是通過三個主體之間的協(xié)商來決定，因此，這一機制的法制化和制度化是保障農(nóng)民工與其他兩方，尤其是與用工單位之間平等地位的關(guān)系。

（二）擺正勞動關(guān)系三方主體的角色

如前所述，政府在勞動關(guān)系當中應(yīng)當是“仲裁者”和“協(xié)商者”的身份，是公共服務(wù)的提供者。然而，由于政府既是公共權(quán)力的集大成者，又是國有資產(chǎn)的實際所有者，這就使得政府還充當了雇主的角色，甚至主導(dǎo)了工會的作用。這樣，政府既是“裁判員”又是“運動員”。同時，由于地方政府公司化的趨勢，當農(nóng)民工權(quán)益與地方政府的GDP最大化目標相沖突時，政府又成為了一個有失公允的“裁判員”，這在現(xiàn)實中所造成的后果是行政不作為或者低效行政，對農(nóng)民工而言這就是政府對其權(quán)益的漠視甚至是侵犯。因此，政府應(yīng)當擺正自己的作用，在用工單位與農(nóng)民工之間扮演一個中立的角色，維護社會的公平和公正。具體而言，政府在執(zhí)行法律時，應(yīng)當保證法律的有效實施；在制定政策時應(yīng)當以平衡勞動雙方利益以及適當照顧弱者為原則。同時，盡量減少對工會的干預(yù)，并引導(dǎo)其成為農(nóng)民工的代言人。只有這樣，才能使農(nóng)民工在與用工單位之間的博弈當中處于平等的地位，其權(quán)益才具有了獲得保護的基礎(chǔ)。

就用工單位及其組織而言，應(yīng)當具備健全的市場法律人格。用工單位需要具備法律意識、法律觀念和市場經(jīng)濟之下的契約精神，并且在現(xiàn)實中嚴格遵守，切實承擔起作為雇主的義務(wù)。由于勞動雙方之間的不對稱依賴關(guān)系的存在，作為強勢的一方，用工單位是否具備市場法律人格成為農(nóng)民工權(quán)益是否能夠得到保障的直接因素。

就農(nóng)民工而言，提高個人的維權(quán)意識和維權(quán)能力是其權(quán)益保護的最直接要素，這一點是不言而喻的。然而，作為原子化的個人在有組織的企業(yè)面前只能處于弱勢地位。要真正改變這一狀況，只有讓農(nóng)民工也組織起來，換言之，代表農(nóng)民工的工會要真正起到作用。當下束縛工會作用的一個主要因素是其組織上缺乏獨立性，公共部門（包括國有企業(yè)）當中的工會具有鮮明的行政化色彩，而私人部門當中的工會則有被雇主控制的趨勢（如由企業(yè)主或其親屬擔任工會主席），工會很難作為農(nóng)民工的代言人與用工單位站在平等的地位上進行談判和協(xié)商，更不必說維權(quán)了。因此，只有強化工會組織的獨立性才真正能夠使其成為農(nóng)民工的利益維護者，為農(nóng)民工的維權(quán)之路找到一個“撐腰體”。

總之，農(nóng)民工的權(quán)益保障問題日益嚴重，實際上暴露了我國勞動關(guān)系中勞動者處于弱勢地位的狀況。只有讓三方協(xié)商機制有效運行，三方在勞動關(guān)系運行過程中各司其職，各正其位，相互關(guān)系正常發(fā)展時，市場和社會秩序的公平公正才會隨之而來。

（注：本文系湖北省教育廳思政處項目，項目編號：2010 b193）

注 釋：

①根據(jù)《中國農(nóng)民工維權(quán)成本調(diào)查報告》中的有關(guān)測算，農(nóng)民工權(quán)益被侵害以后，如果要完成全部程序，農(nóng)民工至少需要支付920元的經(jīng)濟成本。實際上，農(nóng)民工在維權(quán)過程中需要直接支付的經(jīng)濟成本遠遠不止這元。從調(diào)查的典型個案來看，有的農(nóng)民工僅僅在向勞動監(jiān)察大隊舉報階段就要花出幾百元到上千元的交通費、食宿費、復(fù)印費等費用。

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