政府職能缺位與保障房建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制的建立

徐一然

摘要：我國保障房建設(shè)問題已成為重要的民生問題。政府作為保障房建設(shè)的主導(dǎo)者，在保障房建設(shè)過程中一直存在職能缺位的現(xiàn)象，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，合理界定保障房使用者的收入狀況和變動性，建設(shè)可靠的融資平臺，強(qiáng)化房地產(chǎn)企業(yè)在建設(shè)過程中的作用等是我國現(xiàn)階段房地產(chǎn)建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制確立的途徑。

關(guān)鍵詞：保障房；政府職能；協(xié)調(diào)機(jī)制

中圖分類號：F240；F207文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.03.47文章編號：1672-3309（2012）03-104-02

自1998年我國逐步實行住房分配貨幣化政策以來，商品房成為解決城市居民住房的主要渠道。由于偏重于商品房建設(shè)，2004-2009年后，我國保障性投資額占商品房投資額的比例不斷降低。近年來隨著商品住宅價格的迅速上漲，產(chǎn)生了一定的社會問題，與政府制定的“實現(xiàn)群眾住有所居”的目標(biāo)相背離。保障房建設(shè)受到了極大的社會關(guān)注。大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院為推動科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、保障和改善民生所采取的重大舉措。

一、政府是保障房建設(shè)的主導(dǎo)者

作為重要的民生問題和社會問題，保障性住房建設(shè)得到了各國政府的重視，其政府參與模式從直接到間接，集中體現(xiàn)為美國模式、德國模式、日本模式和新加坡模式。不同的參與模式分別從提供融資貸款、利息補(bǔ)貼等財稅優(yōu)惠政策，加強(qiáng)立法保障、鼓勵合作性建設(shè)、建立住房建設(shè)和金融機(jī)構(gòu)等組織方面做了可貴的探索，為我們提供了豐富的經(jīng)驗。

從理性層面看，政府必須是保障房建設(shè)的主導(dǎo)者，其利益需求是實現(xiàn)政府維持社會公平和穩(wěn)定的功能。2008年11月，“加快建設(shè)保障性安居工程，加大對廉租住房建設(shè)支持力度，加快棚戶區(qū)改造，實施游牧民定居工程，擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點”被列為國務(wù)院進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的10條措施之首，同年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確要求“保持房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展”、“要把滿足居民合理改善居住條件的愿望和發(fā)揮房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)作用結(jié)合起來……”。房地產(chǎn)是一種特殊的消費品，由于社會個體稟賦和資源占有的差異性，無法完全通過市場完成資源的配置。因此，政府作為實施二次分配的主體，有義務(wù)通過二次分配達(dá)到對社會弱勢群體的住房保障功能。

二、政府職能缺位導(dǎo)致我國保障性住房建設(shè)失衡

保障性住房是指政府對中低收入家庭實行的分類保障所提供的限定供應(yīng)對象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價格或租金標(biāo)準(zhǔn)的具有社會保障性質(zhì)的住房，包括兩限商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、政策性租賃住房以及廉價房等。近年來，針對保障性住房建設(shè)問題，各地都進(jìn)行了一些有益的探索，形成了重慶模式、杭州模式、北京模式等。但是，由于我國地方政府職能缺位導(dǎo)致了保障性住房建設(shè)過程中普遍存在著建設(shè)資金不足、制度建設(shè)滯后、立法不夠完善、土地供應(yīng)不足等問題。

第一，制度建設(shè)滯后，立法不夠完善。我國關(guān)于保障性住房的建設(shè)內(nèi)容一直散見在多個制度設(shè)計中，直到2007年出臺了專門針對關(guān)于保障性住房的文件《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（2007國發(fā)24號文件），文件規(guī)定了保障房物品體系架構(gòu)，體現(xiàn)了較好的層次性差異，但在實踐過程中執(zhí)行不足。24號文件發(fā)布前，“廉租房”主要針對最低收入群體，文件發(fā)布后，“廉租房”主要針對中低收入群體。公租房具備部分公共性，但在操作層面上因引入了較強(qiáng)的逐利性，使得公租房無法形成解決低收入群體住房困難的主導(dǎo)。經(jīng)濟(jì)適用房（2003年18號文件）指“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，從本質(zhì)上講是商品住宅，其公共功能居次，因此，在建設(shè)過程中出現(xiàn)了部分經(jīng)適房套型偏大且價格偏高，近似于中檔商品房的現(xiàn)象，失去了其保障房的功能。

第二，建設(shè)資金成為保障性住房建設(shè)中的瓶頸。1998年住房分配貨幣化改革后商品房單兵突進(jìn)的局面導(dǎo)致保障性住房建設(shè)不足，使我國住房體系陷入了“商保失調(diào)”的扭曲狀態(tài)。從1998年到2009年，我國經(jīng)濟(jì)適用房的投資額占住宅投資額的比重持續(xù)降低，從13%降至4.4%。其主要原因是房地產(chǎn)行業(yè)本身的逐利性使房地產(chǎn)商不愿開發(fā)利潤小的保障性住房。同樣的原因，商業(yè)銀行亦不愿為保障房建設(shè)提供資金。保障性住房本身的公共性與企業(yè)盈利性需求之間的錯位是導(dǎo)致建設(shè)資金不足的主要原因。

第三，土地供應(yīng)不足。住房分配貨幣化導(dǎo)致的房地產(chǎn)業(yè)市場盈利趨勢引導(dǎo)著整個房地產(chǎn)行業(yè)的高速發(fā)展，地方政府通過出售土地能夠形成較大的收益，土地出讓金成為地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種重要支撐，因此，在財政“分灶吃飯”的情況下，地方政府在“經(jīng)濟(jì)型財政”思想的主導(dǎo)下不會將大量土地用于保障性住房的建設(shè)。

三、保障房建設(shè)需要政府建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制

參與保障住房建設(shè)的其他利益主體對保障房建設(shè)過程的影響程度和重要性取決于政府制度設(shè)計的有效性，良好的制度設(shè)計有利于激發(fā)利益相關(guān)者在保障房建設(shè)過程中的積極性。因此保障房建設(shè)的重點是政府建立一個有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。從保障房建設(shè)的流程看，融資體系有效性、建設(shè)和分配上的公平性、效率性和微利性是保障房建設(shè)的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)的重要前提條件。

第一，從“經(jīng)濟(jì)型政府”向“服務(wù)型政府”理念的轉(zhuǎn)變。我國地方政府的工作重點正在逐步轉(zhuǎn)移到民生問題，住房保障作為人民群眾最關(guān)注的民生問題之一，迫切需要政府健全機(jī)構(gòu)設(shè)置，強(qiáng)化實施步驟。在保障房建設(shè)的過程中，向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變意味著政府需要建立一個有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過制度設(shè)計科學(xué)調(diào)整利益相關(guān)者的行為模式，改善保障房建設(shè)過程的制度環(huán)境。

第二，合理界定低收入群體的規(guī)模及變動性。中低收入群體是保障房建設(shè)制度的受惠者，按照政策規(guī)定，保障性住房只能出租或出售給中低收入家庭。但在現(xiàn)實中這一規(guī)定失去了原本的意義，甚至出現(xiàn)了定向分配導(dǎo)致的變相福利分房。其根本原因在于形同虛設(shè)的審查制度。缺乏公開透明的程序和科學(xué)輪候制度，根據(jù)社會發(fā)展?fàn)顩r合理界定保障群體的范圍，是保證保障房建設(shè)的數(shù)量以及保障房分配公平性的主要內(nèi)容。政府應(yīng)加快建立健全審查準(zhǔn)入制度，制度設(shè)計的明細(xì)程度將會提高非低收入群體的機(jī)會成本，切實體現(xiàn)對低收入群體的保障效果。建立保障性住房的退出制度也同樣重要，這一制度將是擴(kuò)大保障性住房來源、加大受益群體的重要途徑。

第三，為保障房建設(shè)搭建有效的融資平臺。目前保障房資金主要來源于中央財政撥款、各地政府土地出讓金劃撥以及住房公積金三個部分。但是仍然不能解決近期保障房大規(guī)模建設(shè)的需要。因此，建立長期穩(wěn)定的財政資金投入機(jī)制，實施公積金貸款、保險資金投資、商業(yè)銀行貸款、社?；饏⑴c等多種方式創(chuàng)新保障性住房融資格局，建立信托基金引導(dǎo)和推進(jìn)民間資本的投入。

第四，強(qiáng)化房地產(chǎn)開發(fā)商參與保障房建設(shè)的利益驅(qū)動，引導(dǎo)企業(yè)履行社會責(zé)任。作為保障房的建設(shè)者，房地產(chǎn)開發(fā)商在建設(shè)過程中雖然直接利益不足，但是卻可以獲得長遠(yuǎn)的間接利益，如通過一二級聯(lián)動獲得土地開發(fā)權(quán)、在配套項目中實現(xiàn)低成本拿地、在保障房地塊中配置商品房獲得盈利空間、通過參與保障房建設(shè)的融資優(yōu)惠以及優(yōu)先行政審批權(quán)等，在履行企業(yè)社會責(zé)任的過程中提升企業(yè)市場占有率和社會影響力。

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