京津冀一體化過(guò)程中政府協(xié)調(diào)研究

任志祥

摘 要：國(guó)家在不同的時(shí)期有不同的戰(zhàn)略發(fā)展重點(diǎn)，“十一五”時(shí)確立沿海三個(gè)經(jīng)濟(jì)圈為重點(diǎn)增長(zhǎng)點(diǎn)，“十二五”規(guī)劃則以京津冀協(xié)同發(fā)展作為新的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。在2014年2月26日，在聽(tīng)取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記聽(tīng)提出要打破“一畝三分地”，并且就此提出7點(diǎn)要求。一石激起千層浪，“京津冀一體化”成為眾所周知的詞語(yǔ)，京津冀一體化在理論界被談?wù)摿巳嗄杲K于塵埃落定，由理論轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)。然而，一個(gè)理論向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)變時(shí)必將存在很多阻礙，在京津冀一體化過(guò)程中，政府間是否能夠充分合作成為阻礙這一過(guò)程順利前進(jìn)的關(guān)鍵因素，因此，建立一個(gè)完善的政府協(xié)調(diào)機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：京津冀；政府合作；協(xié)調(diào)機(jī)制

一、問(wèn)題的提出

隨著改革開(kāi)放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)世界的影響，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化成為一種新的趨勢(shì)。黨中央順應(yīng)潮流，在十七大上明確提出“城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展和建立主體功能區(qū)”發(fā)展目標(biāo)，十三五規(guī)劃將京津冀協(xié)同發(fā)展的各項(xiàng)事宜提上日程，京津冀三地十三五規(guī)劃制定加快 ，聚焦協(xié)同發(fā)展，制定各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)。因此，加強(qiáng)地區(qū)間的關(guān)聯(lián)性成為加速發(fā)展的重要課題，京津冀協(xié)同發(fā)展是這個(gè)課題的關(guān)鍵所在，然而京津冀的協(xié)同發(fā)展需要政府間的相互支持，互相合作，互利共贏。然而，目前制約京津冀一體化過(guò)程和實(shí)現(xiàn)三地間協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵因素是各地政府間是否能夠有效的合作。因此，構(gòu)建京津冀地區(qū)政府間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制成為目前京津冀間發(fā)展的關(guān)鍵因素。

二、京津冀一體化過(guò)程中政府協(xié)調(diào)存在的問(wèn)題

（一） 各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏權(quán)威統(tǒng)籌部門(mén)

目前阻礙京津冀發(fā)展的關(guān)進(jìn)因素是極大的地方保護(hù)主義。雖然國(guó)家已經(jīng)將京津冀一體化發(fā)展納入到國(guó)家的發(fā)展高度，但是北京、天津、河北三個(gè)地區(qū)政府為了各地的私利，沒(méi)有進(jìn)行密切合作，而是為了爭(zhēng)奪“地方利益”私下制定有利于自己發(fā)展的政策，沒(méi)有從從宏觀、整體作為出發(fā)點(diǎn)。因?yàn)闆](méi)有一個(gè)權(quán)威的統(tǒng)籌監(jiān)管部門(mén)，各地為政現(xiàn)象愈演愈烈，如果在這種各自為政的政府監(jiān)管下不可能實(shí)現(xiàn)期望的京津冀聯(lián)動(dòng)發(fā)展，政策只能是紙上談兵，不可能真正得以落實(shí)。因此，如果京津冀想要達(dá)到政策所需要的結(jié)果，那么建立一個(gè)權(quán)威的統(tǒng)籌監(jiān)管部門(mén)是不可或缺的前提條件。

（二） 碎片化狀態(tài)嚴(yán)重

碎片化狀態(tài)主要體現(xiàn)在行政主體的執(zhí)行過(guò)程。京津冀協(xié)同發(fā)展是意味著三個(gè)地區(qū)完全的、密切的合作，達(dá)到一個(gè)真正的利益共同體。然而這十個(gè)地區(qū)主要特點(diǎn)是行政力量過(guò)于強(qiáng)大，單獨(dú)為政現(xiàn)象普遍，過(guò)于在意行政邊界，很難從一個(gè)宏觀的視角下去治理，造成嚴(yán)重的地區(qū)分隔現(xiàn)象。在執(zhí)行方面，范圍一般僅僅限于本地區(qū)，造成執(zhí)行對(duì)象的不全面，范圍上的局限性，其他應(yīng)該執(zhí)行的區(qū)域得不到合理的治理，但是京津冀一體化發(fā)展不是某一個(gè)地方單獨(dú)可以完成的，因此，碎片化的治理方式是不能從根本上解決發(fā)展問(wèn)題的。

（三） 缺乏協(xié)同發(fā)展利益協(xié)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制

地方保護(hù)主義始終無(wú)法根除的根本原因在于利益的分配存在著問(wèn)題。地方政府為了保護(hù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，他們會(huì)有明顯的政策偏向，司法保護(hù)，跨地區(qū)行政待遇異同，市場(chǎng)準(zhǔn)入制度苛刻等。因?yàn)闆](méi)有一個(gè)完善的利益協(xié)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制，三個(gè)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)愈演愈烈，他們代表著當(dāng)?shù)氐睦?，處于?duì)地方利益最大化的考慮，他們將不愿意或者不考慮率先改制當(dāng)?shù)仄髽I(yè)。這樣會(huì)使京津冀協(xié)同發(fā)展的進(jìn)程受到嚴(yán)重阻礙。

三、京津冀一體化過(guò)程中政府協(xié)調(diào)解決方案

（一）構(gòu)建京津冀政府間互信機(jī)制

首先，要出臺(tái)地方政府的法律法規(guī)。地方政府間各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)各地區(qū)間的合作持冷漠態(tài)度，主要由于個(gè)地方間沒(méi)有一個(gè)互信機(jī)制，都為了本地區(qū)私利而排斥其他地區(qū)企業(yè)，不相信互利共贏，因此，應(yīng)該建立一個(gè)完善的法律體系，將每次的協(xié)商、決策和執(zhí)行等問(wèn)題以法律的形式加以明確規(guī)定，打消相互之間的不信任，同時(shí)也使地區(qū)政策轉(zhuǎn)化為公共政策，從而從根本上解決京津冀的協(xié)同發(fā)展。其次，要實(shí)現(xiàn)全面信息協(xié)調(diào)。當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)信息社會(huì)，誰(shuí)能夠準(zhǔn)確的把握第一手信息，誰(shuí)就可以獲得市場(chǎng)先機(jī)，占領(lǐng)市場(chǎng)就以為著獲得更多的利益，這都是一脈相承的。因此，公開(kāi)獲得信息是合作的前提，京津冀如果想有效的合作，必須建立有效的合作機(jī)制，可以參照全國(guó)商業(yè)城市的信息共享模式，做到信息公開(kāi)、透明，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息、市場(chǎng)信息等多種信息共享模式[1]。

（二）構(gòu)建京津冀政府之間的協(xié)商機(jī)制

充分合作的前提是前期密切的協(xié)商，并使觀點(diǎn)達(dá)到高度的一致，才可以進(jìn)行下一步的具體有效的實(shí)施。我們也可以借鑒長(zhǎng)三角地區(qū)間的協(xié)商經(jīng)驗(yàn)，不拘泥于某一種形式，因?yàn)槿魏我环N形式都有其本身的弊端，只有在多種形式并存的前提下各自發(fā)揮作用，達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，才能使協(xié)商正真的出現(xiàn)意想不到的效果。協(xié)商方式可以有多種多樣：?jiǎn)芜厖f(xié)商、多邊協(xié)商、正式協(xié)商、非正式協(xié)商、高層次協(xié)商和低層次協(xié)商等。也可以是多元協(xié)商：部門(mén)協(xié)商、秘書(shū)長(zhǎng)協(xié)商，行政首長(zhǎng)協(xié)商、貿(mào)易洽談會(huì)和經(jīng)濟(jì)高峰論壇的[2]。

（三）構(gòu)建京津政府之間利益均衡制度

京津冀地區(qū)間的利益分配主要包含財(cái)務(wù)資本和人力資本。首先是人力資本，人是創(chuàng)造一切財(cái)富的根本，尤其是高素質(zhì)的人。眾所周知，北京和天津是全國(guó)各地高素質(zhì)人才匯聚地，然而近在咫尺的河北卻是最為缺乏人力資本的地區(qū)，河北要想發(fā)展必須引進(jìn)大量人才，但單靠河北這個(gè)目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。因此，京津冀要想?yún)f(xié)同發(fā)展，北京和天津一定要讓其人力知本大量輸入河北，達(dá)到人力資本的共享。其次是財(cái)務(wù)資本，盈利是合作的最終追求，合作的本質(zhì)是利益[3]。因此一個(gè)合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，是促進(jìn)合作的關(guān)鍵所在。由于目前利益差異的存在，政府間往往為了追求本地區(qū)的利益最大化而忽略整體利益。因此要合理分配利益是最為關(guān)鍵的。京津冀間的利益分配問(wèn)題主要是收益差距，各地貧富差距嚴(yán)重，尤其河北地區(qū)，解決貧困地區(qū)的收益問(wèn)題，使他們擺脫貧困感是目前最應(yīng)著手的，也是建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制的要義所在。

（四）構(gòu)建京津冀政府中的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制

首先，明確的責(zé)任承擔(dān)，可以促進(jìn)各地政府對(duì)政策的充分貫徹和落實(shí)。我們?cè)谥贫ê献鳈C(jī)制，必須建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制，而不能一味的最求利益最大化，導(dǎo)致某些原則性問(wèn)題的喪失。只有這樣才可以約束各地方政府間的權(quán)利，使國(guó)家制定的政策得以落實(shí)和有效的貫徹，實(shí)現(xiàn)京津冀一體化的發(fā)展目標(biāo)。其次，建立利益懲罰機(jī)制，是主要針對(duì)那些不執(zhí)行或消極執(zhí)行的單位或組織給予經(jīng)濟(jì)制裁，可以限制他們的參與，或者是針對(duì)嚴(yán)重者取消其參與京津冀一體化的資格。通過(guò)這種責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，使京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略得以有效貫徹。

京津冀協(xié)同發(fā)展目前我國(guó)重要的國(guó)家戰(zhàn)略。他被提升為國(guó)家第三個(gè)經(jīng)濟(jì)圈，他是帶動(dòng)北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鏈接南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大紐帶，我國(guó)政府花大力氣打造京津冀這一商圈，這顯而易見(jiàn)是對(duì)京津冀地區(qū)給予極大地厚望。實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展，我們必須把握好“頂層設(shè)計(jì)”，始終堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展。堅(jiān)持一貫的開(kāi)放政策，使各地區(qū)資源合理流動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展。提升綜合的承載力和發(fā)展水平得到。通過(guò)各地政府的不斷努力，京津冀一體化的美好藍(lán)圖定能在我們這一代人手中繪制的美輪美奐。

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 雷曉康、盧艷，利益的分配與共享：和諧社會(huì)發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力〔WP〕西北大學(xué)社會(huì)事業(yè)發(fā)展研究中心工作論文，2008.

[2] 孫久文，鄧慧慧，葉振宇，京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化及其合作途徑探討首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，2：55-58.

[3] 周立群，京津冀都市圈的崛起與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社.2012.7：286-301.