當(dāng)前分稅制財(cái)政管理體制改革的成效、問題及對(duì)策

■寇鐵軍 周 波

作為中央與地方財(cái)政關(guān)系的載體，財(cái)政管理體制是關(guān)于各級(jí)政府之間財(cái)政級(jí)次、財(cái)政收支權(quán)限劃分及政府間財(cái)力配置的根本性制度規(guī)范。1994年分稅制改革時(shí)，我國(guó)以“中央和地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)對(duì)稱”為指導(dǎo)，劃分中央和地方財(cái)政收入，建立過渡時(shí)期政府轉(zhuǎn)移支付制度，初步解決了“兩個(gè)比例”大幅下降問題后，最終于中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次代表大會(huì)確立“建立和完善政府間財(cái)力與事權(quán)匹配體制”原則，用于指導(dǎo)我國(guó)現(xiàn)行政府間財(cái)政關(guān)系改革和完善。

從理論上講，政府間財(cái)力與事權(quán)匹配目標(biāo)可以分解為兩部分，一是中央和地方財(cái)力配置，包括稅權(quán)、非稅收入和債權(quán)在內(nèi)的財(cái)權(quán)以及政府間轉(zhuǎn)移支付，一是作為前置條件的中央和地方專有和共有事權(quán)和支出責(zé)任劃分。就兩個(gè)組成部分關(guān)系而言，政府間財(cái)力與事權(quán)匹配原則，首先依賴于中央和地方政府職能劃分和權(quán)力配置，要求中央和地方財(cái)政支出職責(zé)劃分與中央和地方政府承擔(dān)的各項(xiàng)職能、職責(zé)適應(yīng)；其次，根據(jù)“以支定收”的管理邏輯，確定中央和地方財(cái)力配置。實(shí)踐中，世界各國(guó)通常選擇分稅制這種最規(guī)范、最定型的財(cái)政體制模式作為載體，規(guī)范中央和地方稅權(quán)、組織各層級(jí)政府財(cái)政收入、實(shí)施政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，確定各層級(jí)政府財(cái)力。我國(guó)現(xiàn)行中央和地方財(cái)力配置就是在1994年分稅制財(cái)政體制改革建立的中央和地方財(cái)政分配關(guān)系框架中予以規(guī)范的。

一、我國(guó)分稅制財(cái)政管理體制的主要成效

（一）基本確立分級(jí)財(cái)政管理體制的總體框架

中國(guó)1994年施行的分稅制改革以原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政包干制為基礎(chǔ)，按照“存量不動(dòng)，增量調(diào)整，逐步提高中央的宏觀調(diào)控能力，建立合理的財(cái)政分配機(jī)制”原則設(shè)計(jì)，采取“三分一返一轉(zhuǎn)移”形式，即劃分收入、劃分支出、分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)該說，基于1994年分稅制財(cái)政體制改革建立起來的財(cái)政體制，初步遵循了“市場(chǎng)與政府合理分工→確定并劃分不同層級(jí)政府職能、支出責(zé)任→包括稅權(quán)、非稅收入和債權(quán)在內(nèi)的各層級(jí)政府財(cái)權(quán)劃分→政府間轉(zhuǎn)移支付”的理論邏輯，為實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)力與事權(quán)匹配目標(biāo)奠定了良好基礎(chǔ)，初步建立了符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的中央與省級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的基本架構(gòu)，找到了適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中央與省級(jí)政府財(cái)政分配關(guān)系的載體。

（二）財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制與中央財(cái)政的主導(dǎo)地位已逐步建立

我國(guó)1994年建立的分稅制財(cái)政體制，明確劃分中央和地方的稅種和分享比例，建立政府間轉(zhuǎn)移支付制度和分級(jí)預(yù)算制度，中央政府在中央地方關(guān)系中保持強(qiáng)勁的支配能力，國(guó)家和中央財(cái)政收入不斷增長(zhǎng)，在制度層面對(duì)我國(guó)多級(jí)財(cái)政體制產(chǎn)生正面效應(yīng)，改變了我國(guó)中央政府財(cái)政依靠地方政府財(cái)政上解的歷史，突出了中央政府及其財(cái)政的主導(dǎo)地位。其一，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重明顯提高，如1993年中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的22%，而1994年實(shí)行分稅制的當(dāng)年，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的56%，目前中央財(cái)政收入穩(wěn)定在55%左右。其二，財(cái)政收入占GDP的比重明顯提高，1993年財(cái)政收入占GDP比重為12.8%，而2009年財(cái)政收入占GDP比重為20.4%。

（三）逐步設(shè)立的中央對(duì)省轉(zhuǎn)移支付制度有利于緩解政府間縱向財(cái)力不均衡，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展

中央政府對(duì)省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付是分稅制財(cái)政管理體制不可或缺的重要組成部分。1994年至2009年，中央政府對(duì)省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付從550億元增長(zhǎng)到28000億元，其中，稅收返還4886億元。從中央政府財(cái)政看，隨著中央政府對(duì)省政府轉(zhuǎn)移支付和稅收返還力度的日益加大，轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占中央政府財(cái)政支出的比例呈明顯上升趨勢(shì)，從2000年的45%上升到2009年65.2%；從省級(jí)政府財(cái)政看，隨著中央政府對(duì)省政府轉(zhuǎn)移支付和稅收返還力度加大，轉(zhuǎn)移支付及稅收返還對(duì)省級(jí)收入的貢獻(xiàn)率越來越大。2009年，中央政府對(duì)省政府轉(zhuǎn)移支付及稅收返還占省級(jí)財(cái)政總收入的比重上升到46.75%。

二、我國(guó)現(xiàn)行分稅制財(cái)政管理體制存在的主要問題

分稅制財(cái)政體制運(yùn)行十八年來，伴隨我國(guó)財(cái)政體制不斷改革完善的過程，我國(guó)財(cái)政體制內(nèi)生蘊(yùn)含和累積的體制性弊端也在不斷凸顯，政府間財(cái)力與事權(quán)不匹配，并成為影響我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的重要因素。

（一）當(dāng)前“分稅制”側(cè)重于財(cái)權(quán)劃分而忽略事權(quán)

受到1994年我國(guó)中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入以及財(cái)政收入占GDP“兩個(gè)比例”大幅度下降問題的現(xiàn)實(shí)約束，我國(guó)的分稅制在一定程度上是側(cè)重政府間財(cái)政收入劃分的“分錢制”，而對(duì)于作為政府間財(cái)政收入劃分前提的、政府間事權(quán)劃分重視不足，中央和地方事權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任界定模糊，缺乏明確的劃分界限和標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》規(guī)定，除國(guó)防、外交、戒嚴(yán)等職權(quán)外，中央政府的18項(xiàng)職權(quán)與地方各級(jí)政府基本相同。這同樣在2004年修改通過的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第四章“地方各級(jí)人民政府”第五十九條中得以明確。我國(guó)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行使如下職權(quán)：執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作。省及以下地方政府不僅承擔(dān)法定事權(quán)支出責(zé)任，而且承擔(dān)中央指派或下放時(shí)難以清晰界定委托事權(quán)的支出責(zé)任，加大了地方政府財(cái)政支出壓力。

（二）中央政府集中較大財(cái)力，基層政府事權(quán)與財(cái)力不匹配

在中央和省級(jí)政府層面，分稅制改革以及此后的多次系列局部調(diào)整將能取得較多稅收收入的稅種 （消費(fèi)稅、車輛購(gòu)置稅、關(guān)稅、船舶噸位稅、海關(guān)代征部分的增值稅、鐵道部和各銀行總行、各保險(xiǎn)公司總公司集中繳納的營(yíng)業(yè)稅）劃歸中央，取得較少稅收收入的稅種（房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等）劃歸地方，中央政府在中央地方共享收入中擁有較大分享比例，如增值稅的75%，所得稅的60%。而劃分給地方政府的稅源卻不佳，這使得地方政府難以具備調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)的充足財(cái)力保障，也無法有效激勵(lì)地方政府組織財(cái)政收入，使地方政府，特別是落后地區(qū)的地方財(cái)政過于依賴轉(zhuǎn)移支付。

省以下地方政府未真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)，而是演變成弊病明顯的分成制和承包制這一財(cái)政體制凝固態(tài)。這造成基層財(cái)政保障能力薄弱，部分基層政府收支矛盾突出。2009年全國(guó)存在財(cái)力缺口縣區(qū)為1232個(gè)，占全國(guó)總數(shù)的44%，資金缺口高達(dá)1048億元。

（三）中央政府對(duì)省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付制度尚待健全

1、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、決策隨意性大。覆蓋面過寬，已喪失“專項(xiàng)”特征。2009年中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付撥款覆蓋了幾乎所有的預(yù)算支出科目，補(bǔ)助對(duì)象涉及各行各業(yè)。

2、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上看，與一般轉(zhuǎn)移支付相比，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額長(zhǎng)期處于偏大狀態(tài)，2009年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額占轉(zhuǎn)移支付總額的比重是52%，絕對(duì)額為12359億元；其三，從縱向上與中央對(duì)省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付相比，我國(guó)事實(shí)上存在著大量的省對(duì)省等形式的橫向轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付形式更是不規(guī)范且底數(shù)不清，方式多樣。

三、完善我國(guó)分稅制財(cái)政管理體制的基本思路

給出完善我國(guó)分稅制財(cái)政管理體制對(duì)策之前，重申建立我國(guó)財(cái)政管理體制的兩個(gè)原則是重要的。其一，集權(quán)為主，分權(quán)為輔，注重集權(quán)與分權(quán)均是雙向的，即縱向和橫向。就目前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)而言，應(yīng)更注重縱向的分權(quán)與橫向的集權(quán)。其二，事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力匹配原則。不能只強(qiáng)調(diào)事權(quán)與財(cái)力相匹配、相統(tǒng)一。要緩解基層財(cái)政收支不對(duì)稱、基層政府事權(quán)與財(cái)力不匹配的局面，不能只從財(cái)力方面加以考慮。更要適當(dāng)下放財(cái)權(quán)，如地方舉債權(quán)、地方稅權(quán)，給地方一定的立法權(quán)，使地方提供地方性公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有正常資金來源渠道，同時(shí)也增加地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的手段。

（一）以中央和地方權(quán)力配置和分割為主線，劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任

遵循適度分權(quán)、受益和職能優(yōu)勢(shì)原則，采取列舉法，就行政事務(wù)、外向事務(wù)、社會(huì)秩序類事務(wù)、科技教育類事務(wù)、公共事務(wù)、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)和社會(huì)保障事務(wù)，在中央、省、市、縣（市）等政府層級(jí)間確定各自專有事權(quán)和共有事權(quán)；不能一一列舉的“未明事項(xiàng)”可由上級(jí)政府行使或由上級(jí)政府委托下級(jí)政府行使權(quán)力。在各層級(jí)政府基于本級(jí)政府職能優(yōu)勢(shì)充分恰當(dāng)行使事權(quán)的基礎(chǔ)上，采取列舉法，明確劃分中央和地方政府的各自財(cái)政支出責(zé)任。與各層級(jí)政府專有事權(quán)對(duì)應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任由本級(jí)政府財(cái)政承擔(dān)，與各層級(jí)政府共同承擔(dān)事權(quán)對(duì)應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任由各級(jí)政府根據(jù)具體情況分別承擔(dān)，避免上級(jí)政府出于“財(cái)政自利”轉(zhuǎn)移財(cái)政支出責(zé)任，進(jìn)而形成各層級(jí)政府財(cái)權(quán)和財(cái)力配置的重要依據(jù)。

（二）適度增加省級(jí)政府財(cái)權(quán)財(cái)力。

可以將個(gè)稅及尚未開征的社保稅設(shè)置成共享稅，流轉(zhuǎn)稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和資源稅等歸中央，財(cái)產(chǎn)類稅歸地方；并適時(shí)開征一系列的輔助稅種如環(huán)境保護(hù)稅、遺產(chǎn)稅。同時(shí)，以經(jīng)濟(jì)效率為基礎(chǔ)，在省以下行政層級(jí)間合理劃分原有的各專有稅種，具體可以將利于宏觀調(diào)控的稅種劃為省級(jí)政府主體稅，將稅源遍布，較為分散的稅種劃為市和縣級(jí)的主體稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的稅種確定為省、市、縣三級(jí)共享稅，并制定能夠增強(qiáng)基層財(cái)力的劃分比例。堅(jiān)持中央稅收立法權(quán)的主導(dǎo)地位，要賦予地方一定稅收立法權(quán)。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)政府稅收在接受中央財(cái)政監(jiān)督、不影響國(guó)家宏觀調(diào)控大局的前提下，可以自行設(shè)立地方性稅種，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。

（三）完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

提高一般性轉(zhuǎn)移支付在全部轉(zhuǎn)移支付中所占比重，將每年新增財(cái)政收入部分適當(dāng)用于加大一般轉(zhuǎn)移支付，將長(zhǎng)期存在、數(shù)量穩(wěn)定、與一般轉(zhuǎn)移支付無明顯差別的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付適時(shí)納入一般性轉(zhuǎn)移支付，漸進(jìn)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例。使用“因素法”取代“基數(shù)法”，因地制宜地探索構(gòu)成轉(zhuǎn)移支付科學(xué)分配依據(jù)的“因素法”的諸因素及其權(quán)重。主要考慮人口、人均GDP、人均財(cái)政收入、土地、地理位置、資源等因素。壓縮共享稅，增加中央或省級(jí)固定收入，適時(shí)取消稅收返還，這是因?yàn)槎愂辗颠€是為了保護(hù)分稅制改革前既得利益的。注重建立和規(guī)范橫向轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范對(duì)口支援，實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)各地區(qū)財(cái)力的橫向均衡，加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）正確處理財(cái)政運(yùn)行中的條塊關(guān)系

在中國(guó)財(cái)政運(yùn)行中不僅有中央與地方的塊塊關(guān)系，還有各部門的條條關(guān)系。也可以理解為縱向的塊塊關(guān)系和橫向的條條關(guān)系。中國(guó)在計(jì)劃時(shí)期財(cái)政關(guān)系是以條條為主條塊結(jié)合的，而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，實(shí)行的是塊塊為主條塊結(jié)合的財(cái)政制度。這就要處理好部門財(cái)政與塊塊財(cái)政的關(guān)系，處理好在中國(guó)具有財(cái)政預(yù)算權(quán)的各部門與同級(jí)財(cái)政部門的關(guān)系，處理好發(fā)改委、教育、衛(wèi)生等部門財(cái)政與同級(jí)財(cái)政的關(guān)系，實(shí)行資金整合，緩解條塊分割的狀況。