房產稅改革的收入效應評估：基于現有理論與數據的評論

■徐麗琴

一、房地產稅的收入效應：理論依據

房地產稅可以直接創(chuàng)造財政收入，還可以通過間接傳導機制創(chuàng)造財政收入。從稅收職能的視角來看，房產稅主要是通過其的資源配置職能和稅制結構職能進行傳導；從效應的角度來看，主要是通過社會效應和經濟效應進行傳導。因此，兩種類型的傳導機制在本質上所反映的問題是一致的，即房地產稅本身的開征是否會扭曲各類主體的經濟行為，進而影響社會總福利水平及各類行為主體的福利分配。社會總福利水平及其在不同主體之間的分配在很大程度上影響著房地產稅財政收入職能的發(fā)揮。

（一）稅收職能視角

房產稅是對房產和地產存量價值從價計征的一種財產稅，具體而言，其職能可概括為組織財政收入職能、資源配置職能和完善稅制結構職能。但是無論是資源配置還是完善稅制職能，都無法替代財政收入的基本職能，而且進一步來看，資源配置職能和完善稅制結構職能的發(fā)揮還在很大程度上有利于房地產稅財政收入職能的發(fā)揮。稅收的調節(jié)功能是一項派生功能，是稅收作為一種分配手段，反作用于社會經濟活動，調節(jié)各利益主體的經濟利益，影響其行為，進而影響并調整整個社會經濟運行的職責和功能。稅收的調節(jié)職能包括經濟職能、資源配置職能和宏觀調控職能，具體到房產稅，主要是指其資源配置職能。政府將房地產的稅收收入用于增加地方財政支出，改善地方公共商品和基本公共服務的提供，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境、公共阿全、文化等，這會使房地產增值。但房地產的價值最終是不變、降低還是提高，則主要將取決于地方公共支出、房地產價值和房地產稅的關聯性。具體來看，房地產稅負的提升會降低房地產市場的需求，從而影響到使房地產價格，但地方財政支出的增加會使房地產的價值得到提高，使房地產的價格增長。所以整體來考慮地方公共支出和房地產稅對房地產市場的影響，房地產稅在地方公共支出所占比例將會影響房地產主體的決策行為。廣義的稅制結構指的是一國稅制中不同稅系、稅種和稅制要素之間，以及各自內部的相互配合和制約關系的構成方式，主要包括不同稅系或稅類之間的地位及相互關系、同一稅系內部和不同稅系的各個稅種之間的關系、各個稅制要素的組合關系。稅制結構可以根據不同的標準進行分類，例如稅制中的稅種數量標準、各稅制類型在稅制中的地位標準和稅收管理權限標準等。我國現階段應選擇以商品勞務和所得稅并重為主體的稅制結構。這種稅制結構具有多方面的優(yōu)點:結合了政府調節(jié)和市場調節(jié)；兼顧了財政收入的組織和稅收的經濟調節(jié)功能；同時協(xié)調了商品勞務稅的剛性和所得稅的彈性功能。

（二）房地產稅的經濟社會效應的視角

1、房地產稅的經濟效應分析。房地產稅的經濟效應重點從房地產稅對房地產價格和房地產市場的影響、房地產稅對地方政府財政收入的影響角度來分析問題。房地產稅對房地產價格和房地產市場的影響可由圖1來說明，當房地產稅稅率提高時，均衡市場上房地產價格上升，需求量下降，消費者負擔和生產者負擔同時增加，從而造成了更多的無謂損失（deadweight loss）。

圖1 稅率為（t+dt）時的市場均衡

但在對地方財政收入的影響方面，其具體影響分為兩大類。首先，地方財政入會隨著房地產稅的增加（減少）而增加（減少）；其次，房地產稅的課征有助于地方政府解決稅制改革過程中出現的地方缺乏主體稅種的問題。

2、房地產稅的社會效應。無論從國際經驗還是當前國內房地產形勢看，房地產稅的社會效應都不可小視。首先，房地產稅有利于增加存量房供給，降低房屋空置率。房地產稅的征收可以增加所有者的持有成本，使其有動力將空置的房屋出讓或者出租，讓房地產資源得到更有效的利用。其次，可彌補信貸政策調控投機需求的不足。對于不借助銀行的房地產投資者，目前的新政主要是采取限制市場準入的辦法，但這只是一種臨時性措施。而開征房產稅則可進一步從經濟上影響所有投資者的進入，這無疑會彌補信貸政策適用面較窄的不足。第三，有利于縮小貧富差距，促進社會公平。我國收入分配的差距越來越大，尤其體現在房地產市場方面，一方面房價的上漲進一步拉大了貧富差距，另一方面，更多的投機者投資炒房導致房價的進一步上升。征收房產稅不僅可以調節(jié)財富分配，實現社會公平，而且對房地產征稅可以控制高收入者對房地產的需求量，抑制投機。第四，有利于彌補地方政府的長期財政不足。完善的房地產稅制有助于增加地方財力，使地方政府根據本地實際情況，將財政收入用于教育、醫(yī)療以及公共基礎設施建設等。例如，2008年我國的住房存量為124億平方米，按照當年房價計算的價值約為45.3萬億元。假定30%適用于房產稅，稅率為1%，則可增加財政收入約1359億元，充足的房地產稅收收入對于發(fā)展地方經濟有著重大作用。但是，房地產稅是非中性的，對經濟存在一定的扭曲，其表現主要有三種：第一，地方政府之間由于房地產稅負不一致以及爭奪稅源所導致的惡性競爭；第二，房地產市場的過度開發(fā)以及土地資源的濫用所導致的城市空間發(fā)展的不合理布局；第三，不合理消費房地產所導致的市場發(fā)展扭曲。

二、房地產稅的收入效應：中國的數據經驗

自2003年我國正式提出研究征收物業(yè)稅（即房產稅）至今，雖然國家已經在多地實行了房產稅“空轉”政策，但是這種經改良的房產稅在全國的開征仍遲遲沒有具體的路線圖。2011年年初我國開始在上海重慶兩市試點推廣房產稅，可以說將房產稅改革的進程推進了一大步，但效果卻不甚良好。房產稅雖然具有良稅性質，但是改革中所遇到的問題十分復雜，阻力極大。而其中最為重要的兩個問題是：第一，房產稅改革后地方政府的財政收入是否會受到巨大影響。如果房產稅改革后地方政府的財政收入大幅度降低，那么房產稅的改革將很可能受到地方政府的抵觸，中央政府則需要制定出更多的財政稅收政策來彌補地方的財力損失；如果房產稅改革對于地方財力的影響并不明顯，或者有跡象表明房產稅確實能夠成為地方政府穩(wěn)定的收入來源，那么房產稅的改革就能夠較為順利地推進。

目前主流研究主要形成了兩種方案：首先假設房產稅改革將不會對其他稅種產生影響，除了房產稅稅收的變化之外其他稅收均保持不變。在此基礎上，地方政府改革后財力的變化僅僅是：（1）原來房地產相關稅費的減少；（2）改革后新房產稅的增加。這樣我們研究的重點就集中在：如果在某一年度實行了房產稅改革，當年地方財政收入將會怎樣變化。由于房產稅改革的思路仍然有爭議，在估算過程中對于（1）情況將給出兩個方案：房產稅改革不包含土地出讓金、房產稅改革包含土地出讓金；而對于（2）情況，將房產稅的征稅對象區(qū)分出增量房與存量房、工商業(yè)用房與民用房的不同，以增加估算結果的精確性。將（1）的減少項與（2）的增加項加總，即可得到房產稅改革對于地方政府財力的總影響。如果出現財力缺口，我國還可以進一步倒推出為了保持地方政府財政收入基本不變的房產稅稅率。最后需要說明的是，由于受到土地出讓金數據可得性的限制，我們只能對1999年到2010年全國總體地方財政收入的變化進行估計，而沒有分省的結果，這也是研究需要改進的一個地方。以上是本文的研究思路，下面將詳細闡述筆者的估算過程。

借鑒胡洪曙（2011）的測算發(fā)現，如果房產稅改革方案遵循第一種，那么可以看出房產稅改革非但不會減少地方財政收入，而且還會大量增加地方可用財力。例如，如果全國在1999年實行財產稅改革方案一，那么當年地方財政收入將會立即增加近1400多億元?？梢园l(fā)現的基本規(guī)律是，隨著時間的推移，房產稅改革對當年的地方財力的即時貢獻會越來越多。這一趨勢一直延續(xù)到2010年，房產稅改革帶來的地方財政收益達到了約3596億元，其中只在2008年出現了例外，當年房產稅收益與2007年相比減少了約300億元：這可能是受到當年末全球金融危機的影響。

從現實的角度來看，根據國家統(tǒng)計局 《2012年1-4月份全國房地產開發(fā)和銷售情況》中的數據顯示，今年1-4月份，商品房銷售面積21562萬平方米，同比下降13.4%；商品房銷售額12421億元，下降11.8%。數據顯示，今年1-4月份，全國房地產開發(fā)投資15835億元，同比增長18.7%，增速比1-3月份回落了4.8個百分點。相關分析認為，4月數據與3月表現類似，仍呈現出“投資開工放緩、銷售有所回升、資金壓力加大”的態(tài)勢。尤其需要關注的是，開發(fā)投資增速降至20%以下，4月單月水平甚至低于10%，房屋新開工面積也在三年后再次下降，為明后年的供應不足埋下隱患。但短期來看，去庫存和資金壓力不減。在商品房銷售方面，1-4月份，商品房銷售面積21562萬平方米，同比下降13.4%，其中，住宅銷售面積下降14.9%。商品房銷售額12421億元，下降11.8%，降幅縮小2.8個百分點；其中，住宅銷售額下降13.5%。另外，房地產開發(fā)企業(yè)資金來源上，1-4月份，房地產開發(fā)企業(yè)本年資金來源26667億元，其中，國內貸款5221億元，增長8.8%；利用外資127億元，下降42.9%。相關分析指出，1-4月銷售面積和銷售額分別下降了13.4%和11.8%，表明全國銷售均價企穩(wěn)，也與東部地區(qū)銷售在4月恢復更明顯這一結構性變化有關。

根據財政部發(fā)布的2011年稅收收入增長的結構性分析數據，與房地產交易額密切相關的契稅、房地產營業(yè)稅增速逐季回落。其中，房地產營業(yè)稅增長14.9%，比上年增速回落17.5%；契稅實現收入2763.61億元，同比增長12.1%，比上年增速回落30個百分點。契稅收入占稅收總收入的比重為3.1%。另一種與土地相關的稅種：土地增值稅收入增速也呈回落態(tài)勢。土地增值稅的稅基是納稅人銷售新建房屋和二手房所致土地增值收益總額。2011年土地增值稅實現收入2062.51億元，同比增長61.3%，比上年增速回落16.3個百分點。對此，陳國強（2012）認為增速下滑的幅度還是比較大的?？傮w來看，這反映了去年一年市場的活躍度和景氣情況，營業(yè)稅、契稅等與樓市成交量密切相關，成交陷入低迷，相關稅收增速自然會下滑。這離不開調控這樣一個特定的背景。雖然與房地產相關的稅收收入規(guī)模整體來看并不是很大，對地方財政收入影響也有限，但不能忽視樓市調控下地方政府土地出讓金收入也有所下滑這一現實，綜合來看，地方政府在財政收入方面面臨著一定壓力 （安體富，2012）?？梢园l(fā)現，樓市調控必然會帶來一系列的影響，既要看到抑制投資投機性需求、遏制房價過快上漲勢頭一面，也要看到給地方房地產相關稅收收入帶來的明顯影響。目前樓市調控已進入深水區(qū)，調控持續(xù)時間越長，地方政府感受到的壓力就會越來越明顯。

據財政部近日公布消息，2012年4月份，全國財政收入10774億元，比去年同月增加692億元，增長6.9%，財政收入中的稅收收入9428億元，同比增長2.6%。財政收入增幅繼續(xù)大幅下降，尤其是稅收收入增幅下降更多。其中房地產營業(yè)稅減少50億元，同比降15.4%，主要受商品房銷售額下降影響。與此同時，土地增值稅187億元，同比下降6.9%；契稅186億元，同比下降19.4%。城鎮(zhèn)土地使用稅170億，同比增16%。綜合起來，全國房地產整體稅收減少逾一成。財政部數據顯示，去年前三季度，房地產營業(yè)稅和契稅同比分別增長了20.1%和25.0%，比前年同期增速分別回落了23.2和18.6個百分點。這種下降趨勢一直持續(xù)到今年。數據顯示，2012年前兩個月，房地產業(yè)營業(yè)稅和企業(yè)所得稅分別下降22.7%和12.3%，土地增值稅和營業(yè)稅分別下降0.4%和15.7%。由于二手房交易減少，今年頭兩個月的個人所得稅房屋轉讓同比減少了25.8%。針對房地產稅收持續(xù)下降的現象，學者普遍認為，這是預料之中的事，主要原因是在房地產調控高壓下，房地產交易低迷，成交量大幅下滑，房地產業(yè)營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產稅等必然出現下滑趨勢。

長期來看，房地產相關稅收的開展還在于逼迫政府擺脫依賴樓市調控起到了抑制作用，也要看到給地方房地產相關稅收收入帶來的明顯影響，調控持續(xù)時間越長，政府感受到的壓力就會越明顯。若開發(fā)商還抱著政府會“救市”的幻想，遲遲不肯實質性降價，引起成交稅和土地稅下滑。二手房業(yè)主和投資客看到一手房價格“假跌”，也對后市保持樂觀，導致二手房成交也持續(xù)低迷。從一定程度上看，房地產業(yè)稅收大幅下降，說明中國房地產行業(yè)正在向理性回歸。土地出讓金和房地產稅收占地方收入的四至七成。這兩項收入萎縮，對地方財政將構成一定壓力。這也逼迫地方政府快速擺脫對房地產行業(yè)稅收依賴的途徑。

三、結語

無論是從理論角度，還是從現實數據的角度來看，開征房地產稅必將會對財政收入產生較大影響，但是增加還是減少財政收入還主要取決于房地產稅稅制是如何設計的。但是我們必須承認，房產稅改革對于地方政府的負面影響只是短時間的，從長遠來看，開征新型房產稅已經成為我國進一步深化稅制改革的必由之路。本文的研究表明，改革后的房產稅無論是對于居民等微觀主體，還是對于房地產市場的直接參與者來說，都是有長遠利益的；即使是從地方政府的角度看，盡管短期財政收入會減少，但是從長期看，房產稅將可持續(xù)地為地方政府提供大量穩(wěn)定的稅收收入，一個具有前瞻意識的地方政府不應該阻礙房產稅改革的推進。

作為下一步房地產稅稅制改革，還可以進一步在以下幾個方面做文章。一是簡化房地產稅制結構?？梢灾鸩綄F行的房產稅、耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等事關房地產方面的某些合理的、具有稅收性質的政府收費合并為統(tǒng)一的、與各國普遍開征的房地產稅基本一致的房地產稅，同時處理好房地產稅與土地出讓金的關系。二是合理調整房地產稅稅基和稅率。房地產稅的征稅范圍待條件成熟后可嘗試逐步擴大到農村地區(qū)，完善房地產評估制度,考慮到中低收入群體的住房保證需求，可以在設計房地產稅制時考慮通過免稅項目和免征額方法給予中低收入群體稅收減免。同時，房地產稅的稅率可以根據不同地區(qū)、不同類型的房地產分別設計,由各地在規(guī)定的幅度以內掌握，如中小城市房地產的適用稅率可以適當從低,大城市房地產的適用稅率可以適當從高;普通住宅的適用稅率可以適當從低,高檔住宅和生產、經營用房地產的適用稅率可以適當從高,豪華住宅和高爾夫球場之類還可以適當加成征稅（劉佐，2010）。三是適當下放稅權。從建立和完善地方主體稅種，建立事權與財權相匹配的財政體制角度考慮，待房地產稅開征后，可進一步明確房地產稅作為中國地方稅的主體稅的地位,使之隨著經濟的發(fā)展逐步成為市(縣)政府稅收收入的主要來源,并予以地方政府較大的稅政管理權。四是加強征收管理加強房地產稅的征收管理,堵塞漏洞，減少稅收流失。稅務機關應該加快完善有關房地產信息、稅源等管理制度和信息化建設的步伐，并加強與房地產各有關部門（如國土部門、房產管理部門等）的工作配合。