淺析分稅制改革及其引致的地方財政問題

○潘明銘

（中國人民銀行杭州中心支行 浙江 杭州 310001）

一、文獻綜述

學術界已經(jīng)有相當數(shù)量的文獻對我國分稅制改革及其所引致的地方財政問題進行了研究并取得了一定的成果，簡述如下。

孫德超、閻宇（2009）指出，1994年分稅制改革是在財政包干制致使中央財政收入占財政收入總額的比重日益偏低的背景下出臺的，它在較短的時間內(nèi)提高了“兩個比重”，但也遺留了許多問題，迫切需要在規(guī)則和行為兩個方面深化改革。主張要以合理、明晰、穩(wěn)定及協(xié)調(diào)的規(guī)則規(guī)范和約束中央與地方財政關系調(diào)整中央和地方的博弈規(guī)則。

王小毅（2009）基于公共政策普適性與特殊性辨證關系的理論視角分析了我國實施分稅制的政策環(huán)境的權力分配模式、基層自治、制度轉(zhuǎn)型期等三方面的特點，提出了從三個層面解決基層政府財政困難問題：完善分稅制，明確事權、財權；優(yōu)化行政架構，減少行政層級；逐步培養(yǎng)自治觀念，轉(zhuǎn)變分權模式。

余曉羽（2008）以分稅制為出發(fā)點，對我國中央稅收和地方稅收之間的稅收博弈關系進行了詳細的分析，著重思考和反省了我國稅制改革中出現(xiàn)的一些問題，并就此提出一些可供參考的意見，主要有：在稅種劃分方面應受益原則、便利原則、效率原則和集散原則；稅權劃分應把握稅收立法權和稅收征收管理這兩方面；要健全中央和地方財力與事權相匹配的體制等等。

苗連營、程雪陽（2009）分析了分稅制改革后地方政府財政困難的問題及其后果，并且討論了利用地方政府公債解決地方財政困難的可行性，發(fā)現(xiàn)破解地方債務黑洞的最為根本且亟須的策略是要依據(jù)立憲主義的基本精神進一步深化分稅制改革。

二、分稅制的含義

分稅制，是指在明確劃分中央和地方政府職責和支出范圍的基礎上按照稅種劃分中央與地方預算收入，正確處理中央和地方政府之間的財權、財力分配關系的一種財政體制，是分稅分級財政體制的簡稱，這種體制通過劃分中央和地方稅收收入來源和管理權限，進一步理順中央與地方財政分配關系，充分調(diào)動中央與地方財政的積極性。

分稅制的重點在于“四個分”。一是“分稅”，即中央政府和地方政府在劃分事權的基礎之上進行財政分權，將所有稅收種類分為中央稅、地方稅和地方共享稅。中央稅全部歸于中央財政收入，地方稅全部歸于地方財政收入，中央與地方共享稅按照一定的比例在中央財政收入和地方財政收入中分配。二是“分管”，即中央政府管中央的財政預算收支，同時下放財權，賦予各級地方政府一定的自主管理本級財政預算收支的權利。三是“分社”，即各級財政均分設國稅和地稅，并且劃分兩部門的職責，國稅負責中央稅和中央地方共享稅的征管及相關工作，抵稅負責地方稅的征管及相關工作。四是“分列”，即各級政府構成一級獨立的預算，中央制定中央政府各年度預算，各級地方政府制定本級政府各年度預算。

三、分稅制改革引致的地方財政問題

1、地方政府財政困難、入不敷出

分稅制改革的主要目的是增加中央財政預算收入在總財政收入中所占的比重，從而增強中央對整個國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控能力。但是，在分稅制實行十多年后，一個凸顯的問題就是地方財政預算收入占總財政收入的比重大幅下降，地方財政困難的現(xiàn)象日益普遍和嚴重。1993年到2004年間，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重從78%下降到42.7%，但中央政府的比重卻由22%上升到57.2%。而地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻一直維持在70%的水平。

（1）原因分析。第一，中央和地方稅收收入劃分不合理，地方政府財政收入來源減少。分稅制改革后，政府將大多數(shù)稅收收入數(shù)額大、收入穩(wěn)定的稅種都歸入中央稅或者中央與地方共享稅，而留給地方政府的大多是稅收收入數(shù)額少的稅種，這樣的制度設置直接導致地方財政收入總量上的減少。比如鐵路運輸、國家郵政、工農(nóng)中建四大股份制商業(yè)銀行及各地方銀行和外資企業(yè)及非銀行金融企業(yè)所得稅、營業(yè)稅全部歸入了中央稅，這使得地方政府享受不到地方商業(yè)銀行、國家郵政的地方機構等的所得稅和營業(yè)稅，但這些機構的營業(yè)稅和所得稅又往往是分稅制改革前地方財政收入的主要來源之一。第二，地方政府財權和事權不相對稱。分稅制改革后出現(xiàn)的一個普遍現(xiàn)象就是事權、財權劃分不清，事權維持了改革前的狀況，而財權卻主要劃歸中央。這樣就導致事務上的管理由地方政府負責但卻沒有相關管理支出的收入來源。比如，分稅制改革后將各地方銀行和外資企業(yè)及非銀行金融企業(yè)等企業(yè)所得稅、營業(yè)稅劃歸為中央稅，但是這些企業(yè)由于地處地方，其相應的管理事務仍由地方負責，這就使得地方的財權和事權不對稱。第三，地方政府缺乏其他的融資機制。1995年開始實施的《預算法》第二十八條規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！币虼耍侄愔聘母锖蟮胤秸谑杖雭碓礈p少的情況下不能通過發(fā)行地方債券等融資手段獲得額外的現(xiàn)金流入，因此，地方財政的現(xiàn)金流周轉(zhuǎn)不能通過其他的融資手段得到緩解。

（2）后果分析。第一，地方財政困難導致地方財政支出結構不合理。分稅制改革后地方財政收入減少，財政困難，但預算法規(guī)定地方財政不允許出現(xiàn)赤字，必須預算平衡。于是便導致地方財政將有限的收入投入到對經(jīng)濟發(fā)展見效快、對GDP增長貢獻大的項目中去，比如大型基本設施建設等，而減少了對農(nóng)業(yè)、教科文及衛(wèi)生等公共事業(yè)項目的投入。分稅制改革后地方財政的支農(nóng)支出和科教文衛(wèi)支出的比重成整體下降趨勢，這不利于我國提高教育、醫(yī)療保障水平，改善民生，提升產(chǎn)業(yè)結構。第二，地方政府亂收費現(xiàn)象嚴重，預算外制度外收入增加。分稅制改革后地方政府收入減少，同時預算法又規(guī)定地方政府不可以發(fā)行地方政府債券，這促使他們通過預算外和制度外收入的渠道來增加收入，亂收費現(xiàn)象也就日趨嚴重。地方預算外財政收入占全國預算外財政收入的比重從1992年的55.7%上升到1998年的94.7%。亂收費會加劇增加人民負擔，加重社會矛盾，不利于社會穩(wěn)定；預算外收入和制度外收入的不合理增加不利于財政預算的監(jiān)管和透明化。第三，地方財政困難導致腐敗增加。分稅制改革后地方財政為了增加收入，都想盡辦法多爭取中央財政的轉(zhuǎn)移支付，腐敗現(xiàn)象也大幅增加。這將不利于財政資金配置效率和政府管理效率的提高，也不利于我國政黨的建設。

2、地方政府缺乏稅收立法權

我國分稅制改革僅僅賦予了地方政府以地方稅的征收權和一些具體措施的制定權，相關稅收的立法權和政策制定權全部集中于中央，地方稅的稅基和稅率也完全由中央政府確定。因此，地方政府在稅收征管方面的自由度就很少，無法根據(jù)地方各自不同的經(jīng)濟發(fā)展狀況、人民生活水平來調(diào)節(jié)稅基和稅率以提高征稅的綜合效果，無法通過適當?shù)牡胤蕉愂樟⒎▉硪?guī)范稅收征管制度。

3、省級以下分稅制不完善

目前的分稅制改革只是重點改革了中央政府和省級政府間的財政收入支出分配關系，但對省級以下各級政府分稅制的改革的落實并不到位。我國的行政管理層次很多，省級及省級以下的有省、市、縣、鄉(xiāng)四級。根據(jù)分稅制的要求，省級政府及其以下各級政府之間也要有明確規(guī)范的稅收收入和支出的分配關系。省級以下政府在這點上的改革并不完善，分配關系也不明確，這與我國行政管理層級過多也是有關的。

4、中央對地方稅收返還政策加劇地方間不公平

如前文所述，在分稅制改革之后，中央政府為保護個地方政府的既得利益格局，設置了中央對地方的稅收返還政策。1993年中央凈上劃收入全額返還地方，1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增。稅收返還政策的標準默認了起點上的不公平，經(jīng)濟發(fā)達、稅源充足、基期凈上劃收入多的地區(qū)以后每年稅收返還的數(shù)額就多；而經(jīng)濟落后、稅源不足、基期凈上劃收入少的地區(qū)以后每年稅收返還的數(shù)額就少。這樣實質(zhì)上加劇了不同地區(qū)地方政府之間的財政收入差距。

四、解決方案

1、完善分稅制各項制度設計

（1）完善稅收收入劃分辦法。地方政府財政困難的一個很重要的原因是中央和地方政府稅收收入劃分的方法不盡合理，地方的稅源少、稅額少。因此要將稅收劃分合理化，增加地方稅收收入來源，調(diào)動地方增收積極性。

（2）合理劃分中央和地方的事權、財權。中央和地方政府的事權劃分應充分考慮各級政府的職責范圍、事務的性質(zhì)及管理的效率三方面因素，既做到各級政府都各盡職責又能最大化各級政府的管理效率。同時，確定中央政府和地方政府的事權劃分后再確定各級政府的財權，必須做到事權與財權的相互匹配，事權有財權的支撐，財權也有相應的事權為依據(jù)。

（3）加強地方的稅收立法權。中央政府可以在把握關鍵立法權的同時賦予地方政府一定程度的地方稅種立法權，這樣可以增強地方政府在稅收征管過程中的自主權，提高征管效率和稅收的綜合效果。

2、規(guī)范各級政府現(xiàn)有的稅收征管工作

地方政府應規(guī)范自身的稅收征管程序和制度，嚴格落實稅收的征管和稽查制度，該收的稅要收齊不可放松征收力度，對于偷稅漏稅行為應嚴格查處。只有地方政府的稅收征管和執(zhí)行工作到位了才能有效改善財政困難的現(xiàn)狀，才能使分稅制的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。

[1]李燕：政府預算管理[M].北京大學出版社，2007.

[2]孫德超、閻宇：分稅制改革：緣起、現(xiàn)狀及展望[J].吉林師范大學學報，2009（3）.

[3]劉奕佚：淺談我國分稅制改革對地方財政的影響[J].華商，2008（10）.

[4]苗連營、程雪陽：分稅制、地方公債與央地財政關系的深化改革——基于立憲主義的視角[J].河南省政法管理干部學院學報，2009（4）.

[5]王小毅：分稅制與基層政府財政困難[J].新西部，2009（12）.

[6]余曉羽：由分稅制反思中央稅收與地方稅收的關系[J].財務金融，2009（10）.