反壟斷法實施機構研究

○馬震宇

（安徽警官職業(yè)學院 安徽 合肥 230031）

一、反壟斷法實施過程中所存在的問題

在反壟斷法的實施過程中，行政機關和司法機關等公共主體無疑發(fā)揮著關鍵作用。隨著200 7年8月3 0日《反壟斷法》的正式出臺，以及新修訂的國務院“三定”規(guī)定、國務院印發(fā)的《國務院反壟斷委員會工作規(guī)則》等規(guī)定的陸續(xù)公布，我國目前的反壟斷機構已基本形成了“反壟斷委員會”和“反壟斷執(zhí)法機構”的雙層架構模式：“反壟斷委員會”具有聯(lián)席會議的性質，“反壟斷執(zhí)法機構”則負責具體執(zhí)法工作。雖然經(jīng)過幾年多的發(fā)展和完善，我國的反壟斷執(zhí)法主體已日漸清晰。但在這幾年的實踐中，也暴露出了一些問題：姑且不討論反壟斷委員會、三大執(zhí)法部門與司法機關、行業(yè)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)問題，光是反壟斷委員會與三大執(zhí)法部門內(nèi)部就有很多亟待解決的問題。

1、反壟斷執(zhí)法的配套措施建設有待加強

雖然反壟斷委員會及各部委都陸續(xù)出臺了一些《反壟斷法》的配套措施，但最核心的反壟斷指南離成熟出臺仍有待時日。我國《反壟斷法》僅8章5 7條規(guī)定，許多問題都需要在今后通過反壟斷指南加以明確和細化，為反壟斷執(zhí)法提供有效的指導。雖然目前反壟斷委員會已對“相關市場”等概念進行了界定，三部委也出臺了一系列配套措施，但諸如經(jīng)營者集中審查程序、價格壟斷規(guī)制的工作程序、反壟斷委員會專家咨詢組工作機制等內(nèi)部工作程序尚未建立；《反壟斷法》中出現(xiàn)的“沒有正當理由”、“不合理的高價”、“不合理的低價”等說法沒有具體界定；“濫用知識產(chǎn)權”等仍未加以明確。因此，如果反壟斷指南及其他配套措施不及時出臺，不但會增加執(zhí)法難度和成本，也容易給公眾形成一種自由裁量權過大的印象，從而影響反壟斷執(zhí)法的公信力。

2、反壟斷委員會的職能有待強化

根據(jù)《國務院反壟斷委員會工作規(guī)則》的規(guī)定，反壟斷委員會實際行使議事協(xié)調(diào)機構的職能，按照國務院的有關規(guī)定，事實上反壟斷委員會沒有編制，不是執(zhí)法機構，日常職能也是由商務部反壟斷局承擔。在這種情況下，反壟斷委員會主要職責是出臺一些配套制度，對于外界比較期待的實質性協(xié)調(diào)功能目前還沒有得到發(fā)揮。

3、執(zhí)法依據(jù)之間的銜接仍有待加強

目前我國有十余部現(xiàn)行有效的法律法規(guī)作為反壟斷的執(zhí)法依據(jù)，各部門也往往按照這些既有法律法規(guī)進行執(zhí)法。由于這些法律法規(guī)出臺的時間跨度較長，所處的背景差異較大，因此彼此之間往往存在著很多交叉、重復甚至不協(xié)調(diào)的規(guī)定。如果不及時對這些相關的法律法規(guī)進行清理、修改和完善，必然會成為今后各部門分工執(zhí)法的障礙。

4、執(zhí)法機構之間存在管轄權沖突

根據(jù)國務院的相關規(guī)定，發(fā)展改革委員會負責依法查處價格壟斷行為：商務部負責對經(jīng)營者集中行為進行反壟斷審查；工商總局負責壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭方面的反壟斷執(zhí)法工作（價格壟斷行為除外）。這種劃分雖然從字面上看分工是比較清楚的，但在實踐操作中卻還是存在管轄權的交叉和沖突。

5、反壟斷執(zhí)法機構的審查能力仍有待加強

反壟斷法實施以來，各主管部門都基本處于建章立制、摸索實踐階段，不但處理的案件數(shù)量有限，而且對于為數(shù)不多的典型案例，公布的判決理由在充分性、合理性以及判決程序的完備性等方面也有待加強（例如，備受矚目的可口可樂收購匯源案，商務部的禁止收購決定缺乏法律依據(jù)和說服力）。

二、完善反壟斷執(zhí)法機構的模式

目前我國反壟斷法關于反壟斷執(zhí)法機構的模式選擇，針對我國特殊的國情而言，不失為較為穩(wěn)妥的一種立法選擇。但該種模式不可能成為長期的解決方案。因為“多層次多機構”的執(zhí)法模式無法保證反壟斷執(zhí)法機構的權威性、獨立性和高效性的實現(xiàn)，這在很大程度上直接影響了反壟斷法作為“經(jīng)濟憲法”的預期效果。同時，建立獨立、權威、統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機構也是世界各國反壟斷法歷來的立法趨勢和追求的終極目標。

所以在肯定這種權宜之策合理存在的同時，我們不妨根據(jù)不同時期具體的經(jīng)濟政治體制的要求做出靈活性的變化，以適應不同時期的市場經(jīng)濟的不同需求。最終將反壟斷委員會適時地發(fā)展成為我國獨立、權威、統(tǒng)一的并且擁有準立法權和準司法權的反壟斷執(zhí)法機構，在其他條件成熟時取消工商總局、商務部和國家發(fā)改委的反壟斷執(zhí)法權。

1、充分發(fā)揮和加強反壟斷委員會的組織、協(xié)調(diào)和指導職能

國家反壟斷委員會是各方利益平衡的產(chǎn)物，從《反壟斷法》第9條規(guī)定中可知。其職能定位是一個議事協(xié)調(diào)機構而并不行使行政權力和作出行政決定。我們認為一個議事協(xié)調(diào)機構，是為了完成某項特殊性或臨時性任務而設立的跨部門機構。因此在一定的時期內(nèi)，它必須根據(jù)具體的任務合理設置其內(nèi)部組織結構以保證其性質的中立性與獨立性。因此在委員會構成方面要盡量保證成員立場的中立性，在保持一定比例的官員型委員的同時，適量增加反壟斷法領域的專家或學者成為該委員會的主要組成人員。其次，委員會在議事規(guī)則方面也必須做出強而有力的制度安排。筆者認為委員會會議周期為每季度一次，在遇到重大或突發(fā)性事件可召開臨時會議；議事規(guī)則采取表決制；具體執(zhí)法機構對議事決議必須絕對服從。也就是說，要賦予反壟斷委員會一定的行政決策權，使反壟斷執(zhí)法機構在遇到權利重疊或權力真空時，可以最終決定由誰來負責執(zhí)法，這種做法既能盡量協(xié)調(diào)現(xiàn)有反壟斷執(zhí)法機構間部門利益的沖突，又能“避免陷入由行政機關去制約另一個行政機關的怪圈”。再次，在擬定有關競爭政策時，能及時了解各家執(zhí)法機構的建議和意見，協(xié)調(diào)各方面的利益，避免長久爭執(zhí)的局面，進而影響立法的進程。最后，應加強反壟斷委員會組織、協(xié)調(diào)和指導的實質權限。德國也設立了反壟斷委員會，但不同的是，它是一個專家鑒定機構，擁有比較強的實質權力，比如評價權、建議權、查詢權等，其組成人員的專業(yè)性和高度的職業(yè)誠信對反壟斷執(zhí)法工作具有重大的影響。因此我國反壟斷委員會在履行擬定競爭政策、發(fā)布反壟斷指南、評估市場等職能時也應發(fā)揮其應有的作用，比如賦予其行政決策權、建議權、評價權、查詢權等，以確保現(xiàn)階段《反壟斷法》的有效實施、維護市場競爭秩序。

2、明確執(zhí)法機構的執(zhí)法范圍和加強執(zhí)法機構的執(zhí)法權限

目前，按照《國務院有關機構改革方案及相關部委主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》的通知，國家工商總局設置“反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法局”負責壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭方面的反壟斷執(zhí)法工作（價格壟斷行為除外）；商務部的反壟斷局負責“經(jīng)營者集中”也即并購行為的反壟斷審查；國家發(fā)改委檢查監(jiān)督“價格壟斷行為”。盡管貌似形成了“三足鼎立”的執(zhí)法格局，三部門各自分工負責，但實際操作則并非易事，難免有摩擦，更何況我國目前執(zhí)法機構不止“三足鼎立”而是“3+X”模式，而且涉嫌壟斷行為往往具有涉及行業(yè)廣泛、違法主體多樣、違法手段方式多樣化等特征，從而很難確定應由哪一部門來執(zhí)行。因此，我們還是要在《反壟斷法》的具體實施細節(jié)中進一步明確反壟斷執(zhí)法機構的執(zhí)法范圍和加強執(zhí)法機構的執(zhí)法權限，以避免機構間的權力之爭和非執(zhí)法機關“伸手”反壟斷管轄權的可能。首先，進一步厘清執(zhí)法機構的執(zhí)法范圍?，F(xiàn)行《反壟斷法》明確了執(zhí)法機構的執(zhí)法范圍，但是這只是一個粗線條的法律規(guī)定，在實際操作中管轄權沖突在所難免。比如一個具有市場優(yōu)勢地位的企業(yè)同時實施強制交易行為和價格壟斷協(xié)議，按照我國的現(xiàn)行的執(zhí)法權分配模式，需要國家工商總局和發(fā)改委同時管轄。這在實踐中操作難度大。我們可以借鑒美國的執(zhí)法經(jīng)驗，以三個執(zhí)法機構的專家各自在某些領域的執(zhí)法經(jīng)驗為根據(jù)并按照行業(yè)標準進行重新分配，以此來確定在反壟斷實踐中對那些容易出現(xiàn)管轄權爭議的壟斷行為更為細化的執(zhí)法主體。同時，當反壟斷管轄權產(chǎn)生實質沖突時，可由爭議雙方相互協(xié)商解決；若協(xié)商無果，則上報國務院反壟斷委員會，由國務院反壟斷委員會作出決定。其次，適時增強執(zhí)法機構的執(zhí)法權限。從當今世界各國的反壟斷法執(zhí)法主體的權力配置而言，都表現(xiàn)為在強大的執(zhí)法權基礎上，或多或少部享有一定的立法權和司法權。概括起來，主要有以下權力：調(diào)查權、裁決權、起訴權、罰款權、建議權、制定規(guī)則權。由于我國反壟斷執(zhí)法機構未被賦予準立法權和準司法權，所以它們所享有的執(zhí)法權限相對狹窄，這也相應地降低了反壟斷執(zhí)法的力度。因此在政治經(jīng)濟體制逐步完善的同時，可賦予執(zhí)法機構一定的準司法權和準立法權，具體應該包括起訴權、行政強制措施權、行政裁決權和規(guī)章制定權等，以增強反壟斷的執(zhí)法力度。

3、合理協(xié)調(diào)執(zhí)法機構與行業(yè)監(jiān)管機構間的權力配置

如何妥善處理好反壟斷執(zhí)法機構與行業(yè)監(jiān)管機構之間的關系歷來是各國反壟斷法實施中不可回避的一個難題，在我國同樣如此。我國《反壟斷法》并未涉及此內(nèi)容，給反壟斷法立法和執(zhí)法留下一個空白。對此，我們主張在《反壟斷法》實施中，應對諸如鐵路法、民航法、電信法和電力法等基礎設施產(chǎn)業(yè)的相關部門法律進行相應修改，以明確產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機構在反壟斷執(zhí)法體制中的地位和作用。同時，借鑒諸如日本的法令協(xié)調(diào)、行政協(xié)調(diào)等處理執(zhí)法機構與監(jiān)管機構之間關系的措施與方法，從而合理確立執(zhí)法機構與監(jiān)管機構之間的權限分配。目前，最佳解決途徑是要確立反壟斷法相對于行業(yè)監(jiān)管法處于基本法地位，反壟斷執(zhí)法機構與監(jiān)管機構之間應進行良性合作。

（注：本文系安徽省高等學校省級優(yōu)秀青年人才基金項目“反壟斷法實施機制研究”研究成果，項目編號：2009SQRS180。）

[1]唐要家：中國反壟斷執(zhí)法機構體制設計分析[A].中國工業(yè)經(jīng)濟研究與開發(fā)促進會2005年會暨“產(chǎn)業(yè)組織與政府規(guī)制”研討會論文集[C].2005.

[2]蔣巖波：反壟斷執(zhí)法機構的設置問題研究[A].中國工業(yè)經(jīng)濟研究與開發(fā)促進會2005年會暨“產(chǎn)業(yè)組織與政府規(guī)制”研討會論文集[C].2005.

[3]王?。褐袊磯艛喾☉_立二元執(zhí)行體制[J].法治研究，2007（5）.

[4]劉學敏：論我國的反壟斷行政執(zhí)法體制[J].法商論壇，2001（2）.

[5]鄒晶竹、屈?。褐忻婪磯艛鄨?zhí)法機構設置比較研究[J].法制與社會，2012（1）.