廣東省“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的創(chuàng)新探索及體制性障礙

劉玉蓉 邵任薇

一、“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的創(chuàng)新探索

十二五期間，廣東省把加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作為工作的主線，而行政管理體制的創(chuàng)新與優(yōu)化則是實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)的關(guān)鍵?！昂?jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”是繼大部制改革之后，在廣東省進(jìn)行的又一次行政管理體制創(chuàng)新改革。改革開(kāi)放以來(lái)，廣東省許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的“強(qiáng)鎮(zhèn)”所承擔(dān)的職能與所擁有的權(quán)限越來(lái)越不匹配，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)長(zhǎng)期處于責(zé)任大，權(quán)力小，功能弱，效率低的困境之中，不僅嚴(yán)重制約了自身的建設(shè)、發(fā)展，影響了基層公共服務(wù)供給能力的提升，而且對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式造成較大阻力。2010年6月18日，廣東省正式印發(fā)《關(guān)于“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），啟動(dòng)了“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的大幕。這次的改革突破了傳統(tǒng)行政改革的局限，具有開(kāi)拓性的創(chuàng)新，集中表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

（一）簡(jiǎn)政放權(quán)，為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、升級(jí)掃清障礙

“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”的中心思想就是簡(jiǎn)政放權(quán)，賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)更多的行政自主權(quán)，以化解基層公共服務(wù)供給不足制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。這次的權(quán)力下放打破了傳統(tǒng)單向放權(quán)模式，按照縱向放權(quán)與橫向分權(quán)相結(jié)合的模式進(jìn)行。從放權(quán)的內(nèi)容來(lái)看，其廣度、深度和力度是歷次改革所不能及的。包括對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)下放部分行政審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)，簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批服務(wù)環(huán)節(jié)，以及在城管、環(huán)保、勞動(dòng)、安全生產(chǎn)、食品安全、工商等領(lǐng)域，依法委托試點(diǎn)鎮(zhèn)行使部分縣級(jí)行政審批許可和處罰權(quán)[1]。由于此次放權(quán)極其強(qiáng)調(diào)放權(quán)與還權(quán)（于社會(huì)）相結(jié)合，放權(quán)與政府的職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，因此將會(huì)在很大程度上避免傳統(tǒng)改革中權(quán)力“一放就亂，一收就死”的怪圈。“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革后，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間形成良好的權(quán)力配置模式，激發(fā)了各級(jí)政府創(chuàng)新的積極性，使鎮(zhèn)級(jí)政府具有了更大自主性和制度創(chuàng)新空間，為基層政府因地制宜實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，充分利用區(qū)域內(nèi)的自然稟賦和歷史稟賦創(chuàng)造了良好條件，從而為經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)掃清了障礙。

（二）“量體裁衣”，“強(qiáng)鎮(zhèn)”分類進(jìn)行“簡(jiǎn)政”

雖然廣東省各地的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)面臨同樣的發(fā)展難題，但強(qiáng)鎮(zhèn)的發(fā)展本身存在著差異。在本次“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革中，廣東省充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，沒(méi)有進(jìn)行“一刀切”式的統(tǒng)一改革，采取了務(wù)實(shí)的態(tài)度和針對(duì)性的措施分類推進(jìn)。根據(jù)轄區(qū)面積、常住人口、財(cái)政一般預(yù)算收入等指標(biāo)對(duì)“強(qiáng)鎮(zhèn)”進(jìn)行分類處理，一般鎮(zhèn)要面向農(nóng)村，著重強(qiáng)化為“三農(nóng)”服務(wù)的職能，加強(qiáng)農(nóng)村服務(wù)體系的建立；較大鎮(zhèn)要加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，著力解決工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的各種問(wèn)題；特大鎮(zhèn)要適應(yīng)現(xiàn)代城鎮(zhèn)的特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、市政管理、生態(tài)保護(hù)等方面的職能，充分發(fā)揮帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用[2]。這次改革在注重發(fā)展大鎮(zhèn)的同時(shí)十分重視培育一般鎮(zhèn)，探索多種改革模式，拓寬了“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的視野，符合改革既要有原則性，又要有靈活性，把原則性和靈活性結(jié)合在一起的精神。

（三）基層政府職能轉(zhuǎn)變的有效嘗試

農(nóng)村稅費(fèi)改革后，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位處在不斷探索中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然把主要精力放在興辦企業(yè)、招商引資以及干預(yù)農(nóng)村的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上，工作方式陳舊，社會(huì)管理和公共服務(wù)意識(shí)薄弱。近年來(lái)，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提升地方生產(chǎn)總值、增強(qiáng)地方財(cái)力為主要指標(biāo)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步扭曲了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運(yùn)行。廣東省《關(guān)于“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府的職能予以了明確，指出鎮(zhèn)的四個(gè)主要職能是“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理、強(qiáng)化公共服務(wù)、推進(jìn)基層民主。[3]”按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，這次改革把社會(huì)管理和公共服務(wù)職能放在特別的位置，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能，為推動(dòng)基層政府回歸服務(wù)本位，增強(qiáng)服務(wù)能力、還權(quán)于社會(huì)，實(shí)現(xiàn)群眾民主自治作了有效嘗試。

（四）鎮(zhèn)級(jí)公共服務(wù)均等化的創(chuàng)新探索

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)推行以工業(yè)為主導(dǎo)的非均衡發(fā)展模式，與此相適應(yīng)，政府公共服務(wù)也一直是實(shí)行城市偏向型的非均衡供給制度，造成農(nóng)村公共服務(wù)供給缺失，農(nóng)民不得不自己承擔(dān)大部分本應(yīng)由政府供給的服務(wù)責(zé)任。廣東省“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革在鎮(zhèn)級(jí)公共服務(wù)均等化方面進(jìn)行了創(chuàng)新探索。首先，著力下放、調(diào)整鎮(zhèn)級(jí)政府財(cái)權(quán)，增強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)公共服務(wù)提供的財(cái)力保障；其次，落實(shí)基層公共服務(wù)均等化原則，調(diào)整鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，減少經(jīng)濟(jì)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出比例，明顯增加基本公共服務(wù)支出比例；第三，積極探索、培育鎮(zhèn)級(jí)政府履行公共服務(wù)職能的穩(wěn)定財(cái)源。這次改革就是把重心下移到基層，給予鎮(zhèn)級(jí)公共服務(wù)均等化以強(qiáng)大的財(cái)力支撐、體制支撐和資源支撐，初步建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域、覆蓋全民、方便可及、高效低廉的基本公共服務(wù)體系。

（五）大部制改革的基層延伸

目前的大部制改革已經(jīng)在廣東省、市級(jí)政府展開(kāi)，已經(jīng)涌現(xiàn)出“廣州模式”、“順德模式”、“深圳模式”，但是無(wú)論哪一種模式都面臨著和基層政府對(duì)接及貫徹執(zhí)行的問(wèn)題，“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革正是大部制改革在基層的延伸。首先，對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政府的職能進(jìn)行了重新定位，弱化經(jīng)濟(jì)管理職能，強(qiáng)化公共服務(wù)職能和社會(huì)管理職能，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)基層公共服務(wù)均等化；其次，強(qiáng)化鎮(zhèn)級(jí)政府的執(zhí)行功能，弱化決策功能。下放、強(qiáng)化執(zhí)行權(quán)，上移決策權(quán)是這次“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的普遍做法；第三，為了承接下放的權(quán)力，各職能部門進(jìn)行了厘清權(quán)責(zé)、理順關(guān)系、整合機(jī)構(gòu)的改革，特別是針對(duì)黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)重復(fù)的問(wèn)題進(jìn)行了大膽嘗試，如考慮將鎮(zhèn)政府辦公室與鎮(zhèn)黨委辦公室合為一個(gè)綜合辦公機(jī)構(gòu)；將監(jiān)察、審計(jì)、信訪和紀(jì)律檢查委員會(huì)進(jìn)行合并等。

（六）當(dāng)代中國(guó)城市化模式的一次革命

經(jīng)過(guò)30年的改革開(kāi)放，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東省，小城鎮(zhèn)的規(guī)模、數(shù)量、經(jīng)濟(jì)實(shí)力都位于全國(guó)的前列，城鎮(zhèn)化帶來(lái)了農(nóng)民的快速非農(nóng)化，卻沒(méi)有帶來(lái)新興小城鎮(zhèn)的高水平生活質(zhì)量。小城鎮(zhèn)的城市化水平低下，公共服務(wù)體系薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)模式趨同，環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻。比起大中城市，小城鎮(zhèn)的宜居程度越來(lái)越低。現(xiàn)有的城鎮(zhèn)行政體制即自解放以來(lái)一直實(shí)行的“縣—鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）—村”行政管理體制成為影響中國(guó)城市化發(fā)展的重要因素。在這種體制中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本不具備城市建設(shè)管理職能，面對(duì)已具規(guī)模的鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)鎮(zhèn)城市化進(jìn)程中的治理難題，其建設(shè)管理的無(wú)序和失控就難以避免了[4]?！昂?jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革大規(guī)模地向鎮(zhèn)級(jí)政府放權(quán)，事實(shí)上賦予了鎮(zhèn)級(jí)政府以城市管理權(quán)，擴(kuò)大鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，使其能夠承擔(dān)建設(shè)和管理現(xiàn)代化小城市的職能?！昂?jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革擴(kuò)展了鄉(xiāng)村城市化的道路，為建制鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)型居民區(qū)向現(xiàn)代城市轉(zhuǎn)型找到了新途徑，順應(yīng)了新型城市化和城鄉(xiāng)一體化的大趨勢(shì)。

二、“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革面臨的體制性障礙

“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革為破解基層政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限與鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不適應(yīng)、鎮(zhèn)域治理結(jié)構(gòu)與區(qū)域發(fā)展的矛盾日益突出等問(wèn)題做出了大膽嘗試，東莞、佛山等地的實(shí)踐表明改革的實(shí)施有效地增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，提高了行政效率和全面履行政府職能的能力，優(yōu)化了發(fā)展的制度環(huán)境。但從體制改革的取向來(lái)看，“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”只是在現(xiàn)有行政管理體制框架下對(duì)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的調(diào)整，是一個(gè)政府間關(guān)系的重新調(diào)整過(guò)程，涉及重大利益的分配和制度的重構(gòu)，其深入推進(jìn)面臨著諸多的體制性障礙。

（一）“單向壓力型”行政體制的障礙

目前中國(guó)縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間還是存續(xù)一種支配與被支配的“壓力型”體制，這種“壓力型”管理體制實(shí)際上就是一種高度集權(quán)的產(chǎn)物[5]?？h級(jí)政府按照目標(biāo)責(zé)任制的方式，采用一定的指標(biāo)體系把鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)行政管理內(nèi)容和任務(wù)進(jìn)行分解，然后按照其輕重程度分別下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并簽訂責(zé)任書。這種目標(biāo)責(zé)任制的管理方式在實(shí)際運(yùn)作中造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力與責(zé)任的割裂，并由此產(chǎn)生了壓力型體制下的有職無(wú)權(quán)，有責(zé)無(wú)能的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除完成上級(jí)政府的“規(guī)定動(dòng)作”外，幾乎沒(méi)有“自選動(dòng)作”，完全喪失發(fā)展的動(dòng)力和潛能，其僅將完成上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)作為既定目標(biāo)[6]。

另外，這種“壓力型”行政體制還表現(xiàn)出“單向”的特征，即鎮(zhèn)政府只是無(wú)條件地承受上級(jí)政府的“壓力”，而缺乏來(lái)自下面（服務(wù)對(duì)象）的壓力。鎮(zhèn)級(jí)政府是以服從上級(jí)政府，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)為準(zhǔn)則而不是對(duì)轄區(qū)內(nèi)的群眾意志負(fù)責(zé)。群眾只是現(xiàn)實(shí)政治被動(dòng)的接受者，而不是積極的參與者。這些因素使得鎮(zhèn)級(jí)政府在提供公共物品和公共服務(wù)上，往往采取自上而下的方式，偏離群眾的需求，忽視甚至損害群眾的利益[7]。這種“單向壓力型”行政體制造成鎮(zhèn)級(jí)政府疲于應(yīng)對(duì)各種上級(jí)指令與任務(wù)，對(duì)于了解民眾的真實(shí)需求缺乏主動(dòng)性和積極性，如果不改革現(xiàn)有的行政體制，基層服務(wù)型政府的建設(shè)將很難實(shí)現(xiàn)。

（二）事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等的財(cái)政管理體制障礙

長(zhǎng)期以來(lái)，中央與地方，地方政府中的上級(jí)與下級(jí)政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)與支出上劃分不清，且缺乏明確的法律規(guī)定，因此，經(jīng)常會(huì)發(fā)生“有利爭(zhēng)著上，無(wú)利互相推”的怪象。經(jīng)過(guò)1994年的分稅制改革以及2002年的所得稅收入分享改革，分稅實(shí)質(zhì)僅限于中央和省級(jí)政府間，省以下財(cái)政則基本延續(xù)了此前的分成制和包干制。前者是縣、市、區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，每年根據(jù)一定的比率實(shí)行稅收分成返還；后者則是縣財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行兜底保障[8]。在這種體制下，財(cái)權(quán)逐層上移，事權(quán)逐步下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)空間則被逐級(jí)壓縮，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，這種狀況更加明顯。要想提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給的能力和水平，必須從根本上調(diào)整和解決財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等的問(wèn)題。沒(méi)有對(duì)財(cái)權(quán)做出改革前，單純的下放事權(quán)，那么當(dāng)前業(yè)已十分嚴(yán)重的事權(quán)無(wú)限與財(cái)權(quán)有限的矛盾，只會(huì)伴隨著鎮(zhèn)改的深入而越發(fā)突出。如改革后試點(diǎn)鎮(zhèn)普遍面臨更大財(cái)政壓力，這些壓力主要來(lái)自兩方面：一是派出機(jī)構(gòu)由原來(lái)的垂直管理下放給鎮(zhèn)里管理，鎮(zhèn)財(cái)政要負(fù)擔(dān)其辦公經(jīng)費(fèi)和人員工資福利；二是與事權(quán)相匹配的公共財(cái)政支出缺口巨大[9]。

如果不能從制度上解決鎮(zhèn)級(jí)政府的財(cái)政問(wèn)題，給鎮(zhèn)級(jí)政府更大的財(cái)政自由，那么提高鎮(zhèn)級(jí)政府的治理能力，破解鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境將淪為一句空話。

（三）基層行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制缺乏的障礙

“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”下放權(quán)力自然是為了給一些富裕鎮(zhèn)“松綁”，讓其“輕裝簡(jiǎn)從”，更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力。但是，放權(quán)后如何確保權(quán)力能夠規(guī)范行使，確?！皺?quán)為民所用”，而不是為某些人、某些利益集團(tuán)所用呢？浙江省幾年前開(kāi)始的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革已經(jīng)暴露出擴(kuò)權(quán)后有些地方權(quán)力規(guī)制的缺失導(dǎo)致權(quán)力膨脹滋生腐敗的問(wèn)題；此外，放權(quán)后，權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)性明顯增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)人手少、事務(wù)多，權(quán)力大、素質(zhì)低的情況；同時(shí)，放權(quán)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擁有更大的自由裁量權(quán)和處置權(quán)，控制不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用和亂用風(fēng)險(xiǎn)。而與權(quán)力不斷增大相對(duì)應(yīng)的是鎮(zhèn)級(jí)政府的權(quán)力監(jiān)督體系并沒(méi)有相應(yīng)完善，監(jiān)督能力并沒(méi)有相應(yīng)增強(qiáng)，現(xiàn)有的監(jiān)督體系在對(duì)沒(méi)有放權(quán)之前的政府進(jìn)行監(jiān)督時(shí)尚顯吃力，如何能夠應(yīng)對(duì)大量下放的權(quán)力呢？如果不進(jìn)行監(jiān)督體制的創(chuàng)新，下放的權(quán)力將面臨大量的監(jiān)督真空，權(quán)力的濫用也就不可避免?！兑庖?jiàn)》雖然提到要對(duì)下放的權(quán)力進(jìn)行跟蹤監(jiān)督和建立責(zé)任追究制度，但是并沒(méi)有細(xì)化措施，現(xiàn)有的監(jiān)督模式，如“一把手”對(duì)下面權(quán)力主體的上下監(jiān)督，鎮(zhèn)紀(jì)委、人大、政協(xié)對(duì)黨委政府的同級(jí)監(jiān)督，人民群眾對(duì)機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的社會(huì)監(jiān)督，媒體的輿論監(jiān)督等都存在諸多問(wèn)題，“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督不敢”的現(xiàn)象依然嚴(yán)重，如何確保權(quán)力的規(guī)范行使決定著“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的成敗。

（四）改革面臨的法律層面的障礙

“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的另一個(gè)問(wèn)題是法律上的障礙。根據(jù)現(xiàn)行的法律，市縣政府部門的相關(guān)管理權(quán)限得到明確和體現(xiàn)，而把原屬于市縣級(jí)政府的權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則缺乏法律依據(jù)。從江浙所進(jìn)行的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的實(shí)踐來(lái)看，各地普遍存在著權(quán)力下放的合法性不足的問(wèn)題[10]，如按照相關(guān)法律規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府才能行使行政執(zhí)法權(quán)，沒(méi)有區(qū)（縣）一級(jí)政府的地方，采取的是派出機(jī)構(gòu)制，即從市政府派出大量機(jī)構(gòu)到鎮(zhèn)街，與各鎮(zhèn)政府橫向和縱向聯(lián)合管理。而“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”與這樣的縱向聯(lián)合存在必然矛盾，“下放執(zhí)法權(quán)有政策依據(jù)，沒(méi)有法律依據(jù)”。如此一來(lái)，大量下放的權(quán)力都將遭受“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”的尷尬，即權(quán)力已下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但一旦引發(fā)訴訟，仍將原機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法主體地位尚未確認(rèn)，同時(shí)帶來(lái)責(zé)任追究的困難。行政改革必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革所面臨的法律障礙，凸顯了其合法性問(wèn)題。

三、對(duì)策分析

（一）簡(jiǎn)政放權(quán)，構(gòu)建“雙向壓力型”行政管理體制

中國(guó)原有的“單向壓力型”管理體制實(shí)際上就是一種高度集權(quán)的產(chǎn)物，倫納德·D·懷特（Leonard D. White）（1948）在《公共行政研究導(dǎo)論》一書中提出了反對(duì)日漸擴(kuò)大的集權(quán)的三個(gè)理由：有些問(wèn)題實(shí)際上在地方解決最好，而且應(yīng)該在地方解決；高層級(jí)政府的行政人員可能會(huì)武斷無(wú)常，還有最重要的，集權(quán)不能使公民獲得履行公民職責(zé)的經(jīng)驗(yàn)。如果行政只是高度集中的官僚機(jī)構(gòu)的工作，就無(wú)法指望對(duì)好政府有個(gè)人責(zé)任感，而好的政府需要地方機(jī)構(gòu)的參與[11]。中國(guó)原有的“單向壓力型”行政管理體制割裂了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力與責(zé)任，因此改革必須圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)展開(kāi)，從根本上解決經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不對(duì)等的困境。

首先，完善地方政府與基層政府間的縱向分權(quán)?！昂?jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革，實(shí)際上正是一次分權(quán)理論的現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)，縱向放權(quán)按“權(quán)責(zé)一致、重心下移、減少層次”的原則進(jìn)行，市、區(qū)級(jí)政府將大量行政許可、行政執(zhí)法以及其他行政管理權(quán)直接下放到鎮(zhèn)級(jí)政府，人口多、經(jīng)濟(jì)總量大的鎮(zhèn)甚至可以行使縣級(jí)管理權(quán)限。經(jīng)過(guò)縱向分權(quán)，使基層政府的職責(zé)與權(quán)力相匹配，充分調(diào)動(dòng)其積極性和發(fā)展?jié)撃堋?/p>

其次，放權(quán)于社會(huì)，實(shí)行橫向分權(quán)?；鶎诱M(jìn)行的改革更多應(yīng)向社會(huì)放權(quán)，包括讓村(居)委員會(huì)重新回歸社區(qū)自治本位，剝離其行政功能由新成立的市民服務(wù)中心承擔(dān)。政府部門對(duì)社會(huì)事務(wù)不再大包大攬，而是用“政府購(gòu)買服務(wù)”的形式向市場(chǎng)和中介組織購(gòu)買服務(wù)，讓社會(huì)力量在各領(lǐng)域充分發(fā)揮作用，從而有效解決事權(quán)多與行政編制少的矛盾。政府還應(yīng)創(chuàng)造條件培育好社會(huì)組織，讓社會(huì)組織發(fā)揮最好的社會(huì)效應(yīng)[12]。

最后，構(gòu)建自下而上的壓力機(jī)制。確保公眾的知情權(quán)，暢通公眾參與的渠道，采用如市民評(píng)審團(tuán)、公共調(diào)查制度、公共辯論制度、城鎮(zhèn)電子會(huì)議、政府展銷會(huì)等公共參與的新方法，確保政府決策能充分反映民意。引入政府績(jī)效評(píng)估中的公眾參與機(jī)制，激發(fā)基層政府“對(duì)下”負(fù)責(zé)的責(zé)任意識(shí)[13]。

（二）創(chuàng)新鎮(zhèn)級(jí)政府財(cái)政管理體制

要想真正解決鎮(zhèn)級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的問(wèn)題，就必須從根本上創(chuàng)新鎮(zhèn)級(jí)政府的財(cái)政管理體制，一是在明確市縣級(jí)政府與鎮(zhèn)級(jí)政府基本公共服務(wù)責(zé)任及相應(yīng)財(cái)政支出的基礎(chǔ)上，建立基本公共服務(wù)領(lǐng)域中分類別、按比例的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，使基本公共服務(wù)投入制度化、規(guī)范化；二是在提供基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分上，改變傳統(tǒng)的按事務(wù)隸屬關(guān)系劃分的方法，使事權(quán)與財(cái)力相匹配；三是在產(chǎn)生的城鎮(zhèn)建設(shè)配套費(fèi)、土地出讓金、排污費(fèi)、水建基金等費(fèi)用，除規(guī)定上繳國(guó)家部分和省、市、縣留成部分外，部分返還給鎮(zhèn)財(cái)政；四是完善政府間的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步減少各級(jí)政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大政府對(duì)農(nóng)村一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和數(shù)量，加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入。

佛山容桂街道在探索解決財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等問(wèn)題上做了許多的嘗試，取得了較好的效果，可以作為借鑒：財(cái)力的投放從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和領(lǐng)域退出，重點(diǎn)保障民生和滿足公共需求，不參與經(jīng)營(yíng)性投資活動(dòng)；提高效率，降低行政成本，減少政府的行政支出；推行社會(huì)服務(wù)政府購(gòu)買的舉措，大力發(fā)展社會(huì)組織和社工、義工隊(duì)伍等[14]。

（三）健全基層權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

首先，要著力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部及人大代表的政治素質(zhì)、法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的能力。在強(qiáng)化黨的監(jiān)督的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)監(jiān)察、審計(jì)等政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的關(guān)系，形成監(jiān)督合力；其次，改變以往“同體監(jiān)督”的單一模式，實(shí)行監(jiān)督權(quán)外移，充分發(fā)揮社會(huì)各界人士的積極性，組建民間的公共決策和事務(wù)咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)基層的公共決策、財(cái)政預(yù)算、資金使用和項(xiàng)目建設(shè)等與市民利益密切相關(guān)的事項(xiàng)收集民意、提出意見(jiàn)，接受廣大市民和社會(huì)各界的監(jiān)督。再次，探索建立行政問(wèn)責(zé)的具體實(shí)施程序和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政運(yùn)作的監(jiān)管，增強(qiáng)預(yù)決算約束；最后，通過(guò)建設(shè)電子政務(wù)加強(qiáng)與媒體溝通，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)問(wèn)計(jì)問(wèn)政并接受網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。

四、完善相關(guān)法律，解決改革合法性問(wèn)題

針對(duì)“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的合法性不足問(wèn)題，根據(jù)佛山、東莞兩地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，廣東省出臺(tái)了《廣東省縣鎮(zhèn)事權(quán)改革若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“規(guī)定”)，試圖加以突破。作為省級(jí)政府的規(guī)章，《規(guī)定》的出臺(tái)為廣東的縣鎮(zhèn)事權(quán)改革提供了具體明確的操作規(guī)范。根據(jù)《規(guī)定》，行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章規(guī)定的由縣級(jí)政府及其部門行使的執(zhí)法權(quán)，經(jīng)省政府批準(zhǔn)后較大的鎮(zhèn)人民政府可直接行使。法律規(guī)定的縣級(jí)人民政府及其部門的部分行政執(zhí)法權(quán)，則可以委托較大的鎮(zhèn)人民政府行使。

《規(guī)定》確定事權(quán)調(diào)整的范圍及原則、明確了事權(quán)調(diào)整的途徑及程序、規(guī)范了職權(quán)行使的規(guī)則、強(qiáng)化了對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督?！兑?guī)定》將擴(kuò)大縣鎮(zhèn)行政管理權(quán)限等決策部署轉(zhuǎn)化為法律制度，為廣東進(jìn)一步深化行政體制改革，推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、先行先試提供了法制保障[15]。但行政執(zhí)法權(quán)問(wèn)題如何協(xié)調(diào)、再劃定，因?yàn)榕c上位的國(guó)家法律直接抵觸，還需要進(jìn)一步探索。

[1]簡(jiǎn)政、放權(quán)、轉(zhuǎn)型三箭齊發(fā)廣東強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)拉開(kāi)大幕[J].領(lǐng)導(dǎo)決策信息, 2010, 27: 14.

[2]關(guān)于“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)[EB/N].大洋網(wǎng)，[2010-06-19 ].

[3]孔博，王凱蕾.廣東“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”，擴(kuò)鎮(zhèn)級(jí)管理權(quán)限[EB/N].新華網(wǎng)，2010-06-19 .

[4]伍江.中國(guó)特色城市化發(fā)展模式的問(wèn)題與思考[J].中國(guó)科學(xué)院院刊，2010, 3: 259.

[5][7]黃華.“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的背景及深層次制度性障礙分析[J].廣東經(jīng)濟(jì)，2010, 10: 43.

[6]邵任薇.“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革：理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)需求[J].廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011, 4: 73.

[8]姚莉.財(cái)權(quán)與事權(quán)配置視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革趨勢(shì)——兼評(píng)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”與“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”農(nóng)村經(jīng)濟(jì)[J]. 2009, 2: 8.

[9]潘國(guó)建.廣東鎮(zhèn)改漸進(jìn)[J].財(cái)經(jīng)雜志，2010, 15: 38.

[10]馬斌.“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的諸多難題”[J].浙江人大，2010, 5:15.

[11]羅伯特·丹哈特.公共組織理論（第2版）[M].北京：華夏出版社，2002: 61-62.

[12][13][14]何滿，蘇曉璇.基層政府改革應(yīng)更多向社會(huì)放權(quán)[N].南方農(nóng)村報(bào)，2011-3-16.

[15]鄧新建.廣東縣鎮(zhèn)事權(quán)改革新政今起施行，將謹(jǐn)慎放權(quán)基層[N].法制日?qǐng)?bào)， 2011-7-1.